C-035-96

27 de febrero de 1996

Ingeniero

Edgar Allan Benavides Vílchez

Gerente General

Empresa de Servicios Públicos de Heredia ESPH

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio Nº G-1128-95 de 01 de noviembre de 1995, por el que solicita el criterio de la Procuraduría General "a fin de que en esa instancia se defina si la Ley 7447 contraviene lo dispuesto por la Ley Nº 5889 (Ley de creación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia), es decir si es de aplicación obligatoria a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, no obstante la naturaleza jurídica de la Empresa lo impide".

   Para lo anterior, se adjuntó un documento sin firma y ni sello, que según se indica mediante Oficio de remisión Nº G-1107-95 de 26 de octubre de 1995, se trata del Informe del Departamento de Asuntos Jurídicos refiriéndose sobre este mismo particular.

   En este sentido nos permitimos dar respuesta a su gestión de la siguiente forma:

I.- ALGUNAS CONSIDERACIONES PRELIMINARES EN RELACION CON LA TECNICA DE INTERPRETACION Y APLICACION DE NORMAS

   Recientemente, mediante dictamen N.º C-032-96 de 21 de febrero de 1996, esta misma Procuraduría realizó una serie de consideraciones preliminares en punto a las técnicas de se deben de tener presenta a la hora de llevar a cabo, por parte del operador jurídico, la tarea de interpretación y aplicación de normas jurídicas, las que es oportuno volver a traer para el análisis y estudio posterior del caso objeto de comentario, en particular lo expuesto por Carlos Ducci Claro cuando advierte inicialmente que::

"...se dice comúnmente que la interpretación es la explicación de un texto, o más corrientemente, que es la operación de esclarecer un texto oscuro o dudoso. Pero en realidad el proceso interpretativo es mucho más amplio, ya que consiste en el conjunto de actividades indispensables para aplicar el derecho. Ahora bien, este concepto de aplicación comprende esencialmente dos fases: en una, el juez debe fijar los hechos del caso concreto sometido a su consideración, y no todos sino aquellos que tienen una importancia relevante para el problema que debe dilucidar, lo que ya implica un primer criterio valorativo; en segundo lugar debe seleccionar la norma que estima que debe aplicarse, relacionar la hipótesis de la norma con el caso concreto y fijar la consecuencia jurídica del sentido y alcance que le asigne" (Carlos Ducci Claro. Interpretación Jurídica. Editorial Jurídica de Chile. Santiago, 1989, pp. 53 y 54).

   En este mismo sentido se pronuncia Juan Alfonso Santamaría Pastor, en su Obra Fundamentos de Derecho Administrativo (Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, Tomo I, Capítulo Cuarto, 1991, pp. 388-389), cuando refiriéndose a la Teoría General del Sistema Normativo aclara lo que de seguido se transcribe en lo conducente:

"Ante todo ha de comenzarse por distinguir los conceptos de interpretación y de aplicación de las normas que, aunque próximos entre sí, aluden a operaciones esencialmente diferentes. De forma provisional, podría decirse que por interpretación se entiende el proceso de atribución de un significado a un determinado objeto: en el caso de la interpretación jurídica, a un enunciado lingüístico contenido en una norma. Se trata, pues, de una operación aparentemente cognoscitiva, que se realiza en abstracto, sin considerar la aplicación de dicha norma a un caso concreto (p. ej., interrogarse sobre el significado de las expresiones "Estado social" o "derecho electoral general" arts. 1º, 1 y 86.1 CE). La aplicación del Derecho es, sin embargo, una operación mucho más compleja. Es obvio que ninguna norma, por sí sola, refleja en la descripción de su supuesto de hecho toda la innumerable variedad de matices que concurren en un caso concreto determinado: la aplicación del Derecho es la expresión que designa el proceso mediante el que un operador jurídico cualquiera (un Juez, la Administración, etc.) construye una solución justa y técnicamente correcta que ha de darse a ese caso concreto; una auténtica construcción que ha de hacerse ponderando todas las circunstancias de hecho que concurren en el caso (...) y utilizando conjuntamente todas las normas referidas a dichas circunstancias (...) Así pues, puede haber interpretación sin aplicación de la norma, como la que realiza el comentarista científico que se interroga sobre el sentido de una expresión de un artículo del Cc. Sin embargo, no puede haber aplicación sin interpretación: la interpretación es, necesariamente, una de las fases del proceso de aplicación del Derecho (...)

Toda operación de interpretación o aplicación del Derecho es un proceso constructivo por excelencia; el jurista no indaga una realidad normativa preexistente, sino que construye esa misma realidad con criterios que, en buena parte, son voluntaristas y sin otra limitación que la observancia de una serie de reglas, lógicas y axiológicas, de construcción".

Además, debe tomarse en consideración el hecho de que en esta tarea interpretativa, nuestro propio ordenamiento jurídico dispone que "las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (artículo 10º del Código Civil), y que el artículo 10º de la Ley General de la Administración Pública dispone que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular" y que "deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".

         Sobre el particular el Tratadista Alberto Brenes Córdoba nos indica:

"Como auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte -la hermenéutica legal- que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del legislador. Hay que decir que cuando el sentido de la ley no es dudoso, sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues, así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula "aunque la ley sea dura, siempre es ley." Dura lex, sed lex.

...De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas" (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Personas. Editorial Juricentro, San José, pp. 42-43).

   Todo lo anterior dentro del marco de referencia que informan los artículos 4º y 16º.1 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales expresan:

"Artículo 4º.- La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios".

"Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia..."

Finalmente, téngase igualmente presente lo dicho por Néstor Pedro Sagüés, en su obra Derecho Procesal Constitucional (Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 2º Edición actualizada y ampliada, 1989, página 120), cuando refiriéndose a la interpretación armonizante, señala (como uno de los aspectos a considerar en dicha labor) que "en concreto, la tesis de la interpretación armonizante es (...) que tal "armonización" o "adaptación" debe realizarse en tanto sea posible sin violentar la letra o el espíritu de la norma interpretada...".

II. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LA LEY Nº 7447

   Teniendo claro el marco de referencia o de acción dentro del cual se desarrollará nuestra tarea de interpretación de normas, resulta dable iniciar dicha labor indicando que la Ley sobre Regulación del Uso Racional de la Energía Nº 7447 de 3 de noviembre de 1994, en su artículo primero establece de manera expresa que "el objeto de la presente Ley es consolidar la participación del Estado en la promoción y ejecución gradual del programa de uso racional de la energía. Asimismo, se propone establecer los mecanismos para alcanzar el uso eficiente de la energía y sustituirlos cuando convenga al país, considerando la protección del ambiente".

   Para tal efecto, agrega el referido artículo primero, "esos mecanismos se basarán en tres postulados: la obligación de ejecutar proyectos de uso racional de la energía en empresas de alto consumo, el control sobre los equipos y las instalaciones que, por su uso generalizado, incidan en la demanda energética y el establecimiento de un sistema de plaqueo que informe a los usuarios de su consumo energético".

   Precisamente para alcanzar dichos objetivos, se advierte en el citado numeral que "deben promoverse, con el apoyo del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, investigaciones científicas, tecnológicas, técnicas y sociales que conduzcan al uso racional de la energía".

   Sobre los antecedentes de la Ley Nº 7447 y los motivos que existieron y fueron tomados en cuenta por el legislador para su establecimiento dentro de nuestro ordenamiento jurídico, es descriptiva la intervención que tuvo la Licda. Ana Lorena León, funcionaria del otrora Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas MIRENEM, ante la Comisión de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales de la Asamblea Legislativa (Acta Nº 68 de la sesión extraordinaria celebrada a las 13:30 horas del 27 de octubre de 1992), la cual que conoció y discutió dicho proyecto de Ley:

"LICENCIADA ANA LORENA LEON:

Para nosotros en el MIRENEM es muy importante este proyecto ya que de acuerdo con los estudios y la presentación del Plan Nacional de Energía, hemos visto que el desarrollo económico y social de Costa Rica para el año 2000 demandará gran cantidad de recursos materiales y financieros, ya que si la tasa de consumo de energía eléctrica continúa al ritmo que va, en quince años tendríamos que duplicar la capacidad instalada de las centrales eléctricas que se tienen en el país, lo que redunda en la búsqueda de financiamiento para realizar las inversiones necesarias para dar abasto y satisfacer las necesidades de los consumidores a nivel nacional."

   Asimismo, es importante transcribir algunos de los criterios que se externaron ante la Comisión de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales de la Asamblea Legislativa, en punto al contenido del Proyecto de Ley, los cuales ayudaran a clarificar el sentido o espíritu que privó en el legislador para la promulgación de la citada ley:

"El Proyecto para el Uso Racional de la Energía es de gran importancia para el país en general y para los consumidores de energía en particular. Por diferentes razones existe un uso irracional, abusivo y desmedido de los energéticos en nuestro país que conviene atacar por estas razones principales...

Lo más importante de este proyecto de ley, para nosotros como organismo regulador y defensor de los usuarios de los Servicios Públicos suplidores de energéticos (electricidad y combustibles derivados del petróleo) es que, por medio de esta ley, y dados los argumentos antes mencionados que son totalmente ciertos y fácilmente comprobables, LOS CONSUMIDORES PODRAN OBTENER GRANDES VENTAJAS AL REDUCIR SUS FACTURAS POR CONSUMO DE ELECTRICIDAD Y DE COMBUSTIBLES. IMPORTANCIA Y VENTAJAS QUE DEBEREMOS PROPICIAR POR SER CADA VEZ MAS URGENTE PARA LOS CONSUMIDORES DE MENORES INGRESOS YA QUE EL COSTO O TARIFAS DE LOS ENERGETICOS DEBERAN SEGUIR INCREMENTANDOSE POR LAS CARACTERISTICAS INFLACIONARIAS DE NUESTRA ECONOMIA Y POR EL CRECIMIENTO DE LA DEMANDA QUE OBLIGA A MAYORES INVERSIONES Y COSTOS DE SUMINISTRO. LA UNICA FORMA DE ABATIR TALES INCREMENTOS TARIFARIOS ES AHORRANDO Y UTILIZANDO EFICIENTEMENTE LA ENERGIA" (tomado del Oficio 878-D-92 de 16 de noviembre de 1992, suscrito por don Leonel Fonseca Cubillo, Director-Presidente del Servicio Nacional de Electricidad) (lo resaltado no es del original).

"En otras palabras, existe un potencial de uso eficiente a nivel de los consumidores, de manera que, manteniendo la misma calidad de servicio, se pueden reducir las inversiones y gastos para el abastecimiento de energía... Los programas de uso racional deben respetar el principio básico del sector energía costarricense, que es el suministrar la energía necesaria para el desarrollo económico del país, mejorando el nivel de vida de los ciudadanos. Bajo esta perspectiva, el uso eficiente de la energía pretende reducir el consumo bruto de energía, sin detrimento de la producción o los servicios...

...El beneficio que produce esta normativa es en general para todos los costarricenses y sobre todo para nuestros hijos que gozarán de un ambiente menos contaminado, con una mejor calidad de vida, a pesar de que la población y las necesidades energéticas continúan creciendo" (tomado del Oficio DSE-971 de 20 de noviembre de 1992, suscrito por el Ing. Hernán Bravo, entonces Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas)

   Consecuentemente, lo que se persiguió al presentar el Proyecto de Ley objeto de análisis, tal y como lo describe su propia exposición de motivos, era "...utilizar un instrumento más, aunado a los anteriores, que permita la aplicación del conocimiento técnico adquirido a la fecha, mediante una Ley para el Uso Racional de la Energía, enfocada hacia la regulación de la demanda de energía dirigida hacia los grandes consumidores y al mejoramiento de la eficiencia de artefactos y vehículos, mayores consumidores de energía."

III. SOBRE LA PARTICIPACION DEL ESTADO EN LA CONSERVACION Y USO RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES Y PROCURAR UN DESARROLLO SOSTENIBLE FUTURO MEDIANTE NORMAS DE ORDEN PUBLICO

   Llama también la atención que, siendo consecuentes con lo anteriormente expresado, el legislador previera que la Ley Nº 7447 fuese considerada, por la materia de que trata, una normativa legal de interés público, con las connotaciones que ello conlleva:

"Artículo 45.- Interés público.

Se declaran de interés público las disposiciones de la presente Ley, dado que el uso racional de la energía reduce el impacto ambiental negativo del consumo energético, al propiciar un medio más sano y ecológicamente equilibrado".

   En lo que respecta al concepto de orden público, la Procuraduría ya indicó mediante dictamen N.º C-059-95 de 30 de marzo de 1995 que:

"...se entiende por orden público: "El conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y a su funcionamiento, y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en su justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social."(Resolución de Corte Plena en sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982 y Voto de la Sala Constitucional No.3550-92 de 16 hrs. del 24 de noviembre de 1992) Dicho concepto adquiere sentido o significación en su aplicación a casos concretos, sobre la base de elementos objetivos como por ejemplo los textos o el espíritu de la legislación, entre otros. (sobre esto último véase BERNARD, Paul. "La notion d´ordre public en droit administratif". París,1962. Página 260. Citado por Sainz Moreno, Fernando. En: "Orden Público...", Revista de Administración Pública, No.84, setiembre-diciembre,1977, páginas 604-605)".

   Igualmente, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el Voto Nº 1441-92 de las 15:45 horas del 2 de junio de 1992 se pronunció en ese mismo sentido al expresar en su Considerando I:

"I) El artículo 129 de la Constitución Política dispone, entre otras cosas, que "no tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de interés público", de tal suerte que "los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa". El concepto incluido por el constituyente de 1949 "leyes de interés público" corresponde a lo que en doctrina se conoce como de "orden público", es decir, aquellas mediante las que interviene el Estado a fin de asegurar en la sociedad, su organización moral, política, social y económica... El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza", lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado social de Derecho".

   Finalmente, don Alberto Brenes Córdoba se refiere a este mismo tema diciendo que "se consideran leyes o medidas de orden público, las que tienden a mantener la situación normal de la sociedad o a salvarla de graves daños o peligros, como son aquellas relativas a la defensa y conservación de la vida, la salud, la tranquilidad y demás intereses primordiales de la persona; o las que atañen a la organización del Estado y a su funcionamiento y a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en un justo equilibrio por hacer posible la paz y el bienestar en la convivencia social." (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Personas. Editorial Juricentro, San José, p. 42).

   Para esclarecer el motivo o razón que tuvo el legislador para considerar a la Ley Nº 7447 de "interés público", precisamente por la materia especial que regula, basta con tener presente lo que en su oportunidad estableció de manera meridiana la Sala Constitucional en su Voto Nº 3705-93 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993, cuando se refirió a la participación del Estado en la conservación y uso racional de los recursos naturales, así como su obligación de procurar un desarrollo sostenible futuro (entre ellos, claro está, el uso racional de la energía y su relación con el medio ambiente):

"IV.- La preocupación por los recursos naturales y por un desarrollo armónico a largo plazo ha sido un elemento reiterado en la evolución histórica de nuestro país desde el siglo pasado. Tradicionalmente se ha sostenido que Costa Rica es un Estado de Derecho y es quizás por esta razón que exista la tendencia a pretender resolver todos los problemas con la promulgación de leyes y normas de otro rango. Sin embargo, dentro de nuestro entorno cultural, las leyes por sí solas han resultado evidentemente insuficientes para garantizar la conservación de los recursos naturales y asegurar un desarrollo sostenible futuro, por ello es indispensable que la norma jurídica tenga no solo un respaldo técnico, sino que, de hecho, se asuman responsabilidades individuales y colectivas respecto al cumplimiento de dicha normativa en los diferentes niveles e instancias que corresponda.

Hasta la década de 1970, la preocupación por el medio ambiente se mantuvo en un nivel bajo, con variantes en ciertos sectores, situación que se reflejó en nuestra legislación; no obstante, a partir de ese año, con el despertar de la conciencia ambiental global, Costa Rica empezó a inquietarse. Nuestro país ha dependido y seguirá dependiendo, al igual que cualquier otra nación, de sus recursos naturales y su medio ambiente para llenar las necesidades básicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la economía nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los últimos años, el turismo, especialmente en su dimensión de ecoturismo. El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biológica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como espacio vital, alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales; así por ejemplo, tanto la generación de divisas por explotación agrícola y turística, como el éxito de importantes inversiones en infraestructura dependen, en última instancia, de la conservación de aquéllos. Las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de las otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en términos de satisfacción de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales a nivel individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la economía funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformación de los recursos en productos de consumo, de producción y de exportación".

IV.- LA LEY Nº 7447 EN RELACION CON LA LEY DE CREACION DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE HEREDIA Nº 5889

   Con la Ley N.º 5889 de 8 de marzo de 1976, se creó la "Empresa de Servicios Públicos de Heredia", como un organismo técnico auto- financiado y con personalidad jurídica y patrimonio propio para prestar los servicios que se detallan en dicha normativa (artículos 1º y 2º de su Ley Constitutiva):

"Artículo 1º.- Constitución, fines.

Créase la "Empresa de Servicios Públicos de Heredia", con sede en la ciudad de Heredia, con plenas facultades para prestar servicios de agua potable, alcantarillado sanitario, evacuación de aguas pluviales, lo mismo que generación y distribución de energía eléctrica y alumbrado público en el cantón central de Heredia, y en los cantones circunvecinos de ésta, si así lo solicitan las municipalidades respectivas, siempre y cuando no estén servidas por otras instituciones públicas.

El patrimonio de esta empresa pertenecerá a las municipalidades que se adhieran a la misma, en proporción a lo aportado por cada una de ellas."

Artículo 2.- Naturaleza, controles.

La Empresa será un organismo técnico auto-financiado y tendrá plena personalidad jurídica y patrimonio propio.

En los aspectos técnicos y financieros estará sujeta a las normas que le fijen el Ministerio de Salud Pública, el Instituto Costarricense de Electricidad, el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado, el Servicio Nacional de Electricidad y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. Todo de acuerdo con las leyes constitutivas de esas instituciones.

Además, estará sujeta a todos los controles que para los entes descentralizados establece la legislación vigente, salvo en todo aquello en que los mismos resulten modificados expresamente por la presente ley".

   Para los efectos de nuestra consulta, es claro que el ámbito de acción de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia viene expresamente dado en su numeral primero, sea, que la misma goza de las facultades legales necesarias para prestar los servicios públicos de: agua potable, alcantarillado sanitario, evacuación de aguas pluviales, así como el relativo a la generación y distribución de energía eléctrica y alumbrado público en el cantón Central de Heredia, así como en aquellos otros cantones circunvecinos de ésta, si así lo solicitan las respectivas municipalidades y siempre y cuando no estén servidas por otras instituciones públicas.

   Por la especial materia de que trata, a saber, la prestación de una serie de servicios públicos como los indicados líneas atrás, el legislador que conoció y aprobó la Ley de Creación de la ESPH previó que la ESPH debía estar sujeta a una serie de normas y aspectos técnicos y financieros que sobre el particular fijaran el Ministerio de Salud Pública, el Instituto Costarricense de Electricidad, el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, el Servicio Nacional de Electricidad y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.

   Además, y siempre atendiendo a la muy especial materia de que se trata (prestación del servicio público de energía eléctrica, entre otros), el legislador previó igualmente y de manera expresa, que la ESPH también debía estar sujeta a "todos los controles que para los entes descentralizados establece la legislación vigente, salvo en todo aquello en que los mismos resulten modificados expresamente por la presente ley".

   Siendo consecuentes con el marco de referencia antes descrito, y, repitiendo, por la especial materia de que se trata, el legislador incluyó a la ESPH dentro de las autorizaciones legales establecidas en el artículo tercero de la Ley Nº 7447, que a la letra indica:

"ARTICULO 3.- Autorizaciones

Se autoriza al MIRENEM, a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), al Servicios Nacional de Electricidad (SNE), a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) y a la Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC) para ejecutar programas de uso racional de la energía, por sí mismos o por medio de otro ente, público o privado; para dar en arriendo y vender equipos, accesorios y servicios, técnicos o profesionales; para llevar a la práctica proyectos tendientes a que los usuarios empleen racionalmente la energía, de conformidad con las disposiciones legales que rigen esas instituciones. Se les autoriza, además, para participar, mediante convenio y en conjunto con el MIRENEM, con recursos humanos y financieros, en proyectos para el uso racional de la energía. Los costos de tales proyectos podrán cargarse a los presupuestos de operación de esas entidades."

   En relación con la participación del otrora Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas MIRENEM, debe tenerse presente lo dispuesto en la Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554 de 4 de octubre de 1995, en particular lo establecido en el numeral 116º que advierte que el MIRENEM se llamará en adelante Ministerio de del Ambiente y Energía; y los artículos 1º, 2º y 4º que define los objetivos, principios y fines de la citada Ley Orgánica del Ambiente.

   Otro ejemplo de lo anterior lo constituyen los numerales 5º y 10º de la citada Ley Nº 7447 que disponen:

"Artículo 5º.- Autorización

Se autoriza a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (NCFL), a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH y a la Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC) para suministrar al MIRENEM, cuando la solicite, información certificada de los clientes que hayan excedido los límites de consumo energético mencionados en el artículo anterior, con el propósito de cumplir con lo dispuesto en los artículos 4 y 5 y en el capítulo VIII de esta Ley".

"ARTICULO 10.- Medidas de alto costo o inversión

Las medidas cuyo costo o inversión sea superior al quince por ciento del costo anual de la energía de la empresa, se conocerán como "medidas de alto costo o inversión".

Para aplicarlas, en forma conjunta o individual, previa determinación de la conveniencia y rentabilidad para los intereses nacionales, por parte del ente que los otorga, las empresas podrán disfrutar de los siguientes incentivos:

a) Los estipulados en la Ley de Promoción al Desarrollo Científico y Tecnológico N.º 7169 del 1º de agosto de 1990.

b) El cofinanciamiento del cincuenta por ciento del monto total de la inversión de las "medidas de alto costo o inversión" o descuentos en la facturación eléctrica o de derivados del petróleo, de un veinte por ciento del monto equivalente al ahorro anual de la energía, producto de la aplicación de esas medidas, por un período de dos años.

Esos incentivos deberán otorgarlos las instituciones o las empresas indicadas en el artículo 3 de esta Ley."

   Todas estas medidas, plasmadas por el legislador en disposiciones de "orden público" por la propia materia especial de que tratan, son consecuentes y por ende, de acatamiento obligatorio para la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, por cuanto se encuentran inmersas dentro del contenido que prevé el mismo numeral segundo de su Ley de Creación Nº 5889, sea y para nuestro caso objeto de análisis, que la ESPH está sujeta a los aspectos técnicos y financieros que dispongan los órganos o entes rectores del área de energía, así como de los controles propios que sobre el particular están sujetos los entes descentralizados.

   Ello está en armonía con el "principio de legalidad" consagrado en la Constitución Política en su artículo 11º, el que indica que "los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede"; el cual, a su vez, es desarrollado en el ámbito de la Administración Pública en el numeral 11º de la Ley General de la Administración Pública que advierte que la misma se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad, pudiendo realizar solo aquella actividad expresamente autorizada por el ordenamiento jurídico, o sea, todo lo que no le está autorizado a la Administración le está vedado.

   La propia Sala Constitucional así lo ha concebido al afirmar, mediante su resolución Nº 4310-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992, que el principio de legalidad contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública debe entenderse de la siguiente forma:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento –reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración".

   Finalmente, debe recordarse que todo lo anterior está sometido también a la doctrina que informa lo desarrollado en el numeral 4º de la Ley General de la Administración Pública, en el sentido de que "la actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios".

CONCLUSION

   Partiendo de las disposiciones legales y principios doctrinarios que informan y desarrollan la técnica de interpretación de normas jurídicas, en armonía con lo que sobre el particular se ha logrado determinar a nivel de antecedentes legislativos relativos de la Ley Nº 7447 de 3 de noviembre de 1994 y su relación con la Ley de Creación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Nº 5889 de 8 de marzo de 1976 (todo lo anterior, visto dentro de la participación del Estado en la conservación y uso racional de los recursos naturales, así como su obligación de procurar un desarrollo sostenible futuro -entre ellos, claro está, el uso racional de la energía y su impacto con el medio ambiente-, lo cual involucra, a su vez, el tratamiento de los conceptos de normas "de orden público" o "de interés público"), se puede concluir que las medidas adoptadas en la Ley Nº 7447, son consecuentes y por ende, de acatamiento obligatorio para la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, por cuanto se encuentran inmersas dentro del contenido que prevé el mismo numeral segundo de su Ley de Creación Nº 5889, sea y para nuestro caso objeto de análisis, que la ESPH está sujeta a los aspectos técnicos y financieros que dispongan los órganos o entes rectores del área de energía, así como de los controles propios que sobre el particular están sujetos los entes descentralizados.

   Ello en concordancia con la doctrina que informa y desarrolla los principios "de legalidad" y de "servicio público" a los que está sometida la Empresa de Servicios Públicos de Heredia en el área de su competencia.

   Sin otro particular,

Lic. Geovanni Bonilla Goldoni        Licda. Rosa Ma. Acón Ng

PROCURADOR ADJUNTO           PROFESIONAL II

GBG\gbg

cc: Archivo.-

ARCHIVADO: CONS\035-ESPH.ENE