C-252-99

22 de diciembre de 1999

 

Señor

Dr. Rodolfo E. Piza Rocafort

Presidente Ejecutivo

Caja Costarricense de Seguro Social

S. O.

 

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio Nº 11.868 del 6 de julio de 1998, por medio del cual se consulta a la Procuraduría cuál es el órgano respectivo de la Caja que agota la vía administrativa, en cada una de las materias que ésta atiende, incluida la materia de contratación administrativa.

   Adjunta usted el criterio de la Dirección Jurídica de la Caja, que en la parte conclusiva de su pronunciamiento señala lo siguiente:

1. "La regla general es que la vía administrativa se agota por el acto o resolución dictado por el órgano que conoce en segunda instancia, sea o no el máximo jerarca, y este la agota aún cuando conozca en única instancia, salvo la existencia de ulterior recurso expresamente previsto por el ordenamiento jurídico. En materia laboral, la vía administrativa se agota con una sola resolución, expresa o presunta. Más que de agotamiento de la vía administrativa, se trata de la exigencia de una decisión previa de la administración respecto del asunto de que se trate." 2. "Cuando se trate de actos desfavorables al administrado, si el agotamiento no está reservado por ley en forma privativa a otro órgano, y sin perjuicio de las valoraciones de oportunidad, en cada caso, podría resultar conveniente que el agotamiento de la vía administrativa sea pronunciado por la jerarquía institucional superior, o sea la Junta Directiva, como un mecanismo de fortalecer los argumentos de la institución ante una eventual discusión."

   Según se desprende de la lectura de la consulta, la duda planteada gira en torno a la definición legal del órgano o de los órganos llamados a agotar la vía administrativa dentro de la Caja Costarricense de Seguro Social. Es por ello que el análisis que se realizará va a partir de las disposiciones legales que regulan la materia.

I. Algunas generalidades sobre el agotamiento de la vía administrativa

   La existencia o no del instituto del agotamiento de la vía administrativa ha sido objeto de múltiples discusiones, tanto en el derecho comparado como en nuestro país. Algunos proclaman su eliminación, mientras que otros sostienen su conveniencia y necesidad. Pero, en todo caso, salvo la atenuación que sufre en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, éste se mantiene vigente en nuestro ordenamiento jurídico. Nótese que, en la Ley de cita, si bien el agotamiento de la vía administrativa no es un requisito de admisibilidad del recurso de amparo (1) o de la acción de inconstitucionalidad, en éste último supuesto, el artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional establece que para que exista un asunto pendiente en vía administrativa éste debe encontrarse en fase de agotamiento de vía administrativa (2), por lo que se reconoce implícitamente su existencia.

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NOTA (1): En ese sentido se ha señalado: "No es de recibo la argumentación del Ejecutivo Municipal informante en cuanto indica que lo pedido es materia que debe ser resuelta en aplicación del Código Municipal, pues se está aduciendo la violación del artículo 27 de la Constitución Política y además el artículo 31 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional determina que no es necesario agotar la vía administrativa para plantear un recurso de amparo." (Resolución Nº 2329-95 de las 15:39 hrs del 10 de mayo de 1995)

NOTA (2): Como ejemplo, la Sala ha señalado que "... resulta posible fundar la acción, en un reclamo administrativo, pero siempre y cuando la invocación de inconstitucionalidad a que hace referencia (el artículo 75 de la LJC(, se haya efectuado dentro de la fase de agotamiento de la vía propiamente dicha, que como se ha indicado reiteradamente, inicia con y a partir del recurso de reposición o alzada, interpuestos contra el acto final (en este mismo sentido véanse las resoluciones números 5974-94 de las dieciséis horas dieciocho minutos, 5975-94 de las dieciséis horas veintiún minutos, ambas del once de octubre de mil novecientos noventa y cuatro y 6700-94 de las quince horas seis minutos del quince de noviembre de ese año).- En el caso concreto, (la( Gobernación de San José, aún se encuentra en la etapa de análisis del expediente administrativo, y no ha dictado el acto final correspondiente; de manera que por no encontrarse dicho reclamo en la fase de agotamiento de la vía administrativa, éste no es idóneo para servir de base a la inconstitucionalidad solicitada.- Por tratarse de la inexistencia de un requisito esencial de admisibilidad de la acción, que la torna manifiestamente improcedente, la Sala opta por rechazarla sin más trámite, ..." (Resolución Nº 182-95 de enero de 1995; lo indicado entre paréntesis cuadrados no es del original).

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   El agotamiento de la vía administrativa puede analizarse desde una triple perspectiva:

   Como una de las garantías para hacer efectivo el principio de autotutela de la Administración que le permite la revisión administrativa de sus actos; como un requisito procesal que se exige para acudir a la vía judicial; y como parte del debido proceso que le garantiza al administrado a recurrir el acto final que se dicte dentro de éste.

   Sin entrar necesariamente en la discusión que existe en este momento alrededor de estos puntos, es preciso señalar que en criterio de este Órgano Asesor, el agotamiento de la vía administrativa es un requisito procesal para acudir a la vía judicial como forma de hacer efectivo el principio de autotutela de la Administración, permitiéndole a ésta poder revisar, en vía administrativa y de previo a que el afectado acuda a la vía judicial, los actos que ha emitido.

   Asimismo, también debe tomarse en cuenta que los criterios de interpretación en esta materia deben tender a que éste no sea una carga irrazonable para el administrado de previo a acudir a la vía judicial, porque de lo contrario se violentaría el principio de acceso a la justicia judicial contenido en los artículos 41 y 49 de la Carta Magna.

   Partiendo de las consideraciones anteriores, es que se va a analizar el tema planteado.

   Ahora bien, con independencia de que se siga cualquiera de las tesis anteriormente expuestas, necesariamente puede afirmarse que este instituto se relaciona directamente con la determinación de la competencia de los distintos órganos y con la fase recursiva de los actos administrativos.

   Es por ello que debe distinguirse entre el acto final y el acto que agota la vía administrativa y determinar los órganos competentes para dictarlos.

   El acto final es el que decide sobre el asunto planteado, y una vez que éste ha sido recurrido de conformidad con las normas aplicables es que se dictará el acto que agota la vía administrativa.

   Jurisprudencialmente se ha realizado la distinción en los siguientes términos:

"IV.- El procedimiento utilizado por la Junta Directiva del Colegio observó los principios del debido proceso, pues con la audiencia conferida, el afectado tuvo oportunidad de contestar la queja y ofrecer pruebas, así como ejercitar los recursos correspondientes contra el acto final." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, a las diez horas quince minutos del 20 de junio de 1990)

   Este tema ha sido claramente desarrollado por la Sala Constitucional en múltiples resoluciones. A manera de ejemplo, si citarán algunas.

"... resulta posible fundar la acción, en un reclamo administrativo, pero siempre y cuando la invocación de inconstitucionalidad a que hace referencia (el artículo 75 de la LJC(, se haya efectuado dentro de la fase de agotamiento de la vía propiamente dicha, que como se ha indicado reiteradamente, inicia con y a partir del recurso de reposición o alzada, interpuestos contra el acto final (en este mismo sentido véanse las resoluciones números 5974-94 de las dieciséis horas dieciocho minutos, 5975-94 de las dieciséis horas veintiún minutos, ambas del once de octubre de mil novecientos noventa y cuatro y 6700-94 de las quince horas seis minutos del quince de noviembre de ese año).-" (Nº 182-95 de 10 de enero de 1995; lo indicado entre paréntesis cuadrados no es del original).

"Esta Sala en forma reiterada ha indicado que la frase que dice 'en el procedimiento para agotar la vía administrativa' del citado artículo 75, debe entenderse que se inicia a partir de la interposición del recurso de reposición o de alzada ante el jerarca administrativo (entre otras ver las sentencias número 1063-94, 2866-94, 3154-94, 3618-94, 5974-94, 5975-94, 0182-95 y 5267-95)." (Nº 542-96 del 30 de enero de 1996).

"Publíquese tres veces un aviso en el Boletín Judicial sobre la interposición de la acción, para que en los procesos o procedimientos en los que se discuta la aplicación de lo cuestionado, no se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho el pronunciamiento del caso. Este aviso sólo afecta los procesos judiciales pendientes en los cuales se discuta la aplicación de lo impugnado y se advierte que lo único que no puede hacerse en dichos procesos, es dictar sentencia o bien, el acto en que haya de aplicarse lo cuestionado en el sentido en que lo ha sido. Igualmente, lo único que la acción suspende en vía administrativa es el dictado de la resolución final en los procedimientos tendentes a agotar esa vía, que son los que se inician con y a partir del recurso de alzada o de reposición interpuestos contra el acto final, salvo, claro está, que se trate de normas que deben aplicarse durante la tramitación, en cuyo caso la suspensión opera inmediatamente." (Resolución de la Sala Constitucional del 8 de marzo de 1999)

   Ahora bien, con el objeto de determinar los órganos competentes para dictar el acto final y el que agota la vía administrativa, es necesario analizar, en primer término, si resultan aplicables las disposiciones que sobre el particular contiene la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, o si se debe acudir a las disposiciones que contiene la Ley General de la Administración Pública sobre el agotamiento de la vía administrativa.

II. En cuanto a la no aplicación directa de la Ley General de la Administración Pública

   El artículo 367 de la Ley General de la Administración Pública exceptúa la aplicación del procedimiento administrativo regulado en su Libro Segundo, entre otras, a aquellas disposiciones que el Poder Ejecutivo determine mediante decreto que se emitirá dentro de los tres meses siguientes a la fecha de promulgación de la Ley. En el referido Decreto (8979 y 9469) se señala expresamente la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, No 17 de 22 de octubre de 1943.

   En virtud de tales disposiciones, y en tratándose de materia de procedimiento administrativo, prevalecerán las disposiciones de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social frente a las de la Ley General de la Administración Pública, aunque los principios contemplados en ésta sí pueden servir como parámetros de interpretación, sobre todo los que tienen rango constitucional. Por el contrario, el Libro Primero de la Ley General sí se aplica a toda la Administración, a partir de su vigencia, de conformidad con lo expresado en el numeral 365. En éste último se encuentran dos disposiciones que hacen expresa referencia al agotamiento de la vía administrativa, y son los numerales 106 y 126, que la letra disponen:

"Artículo 106.- De no excluirse expresamente, habrá recurso jerárquico contra todo acto del inferior en los términos de esta ley."

"Artículo 126.- Pondrán fin a la vía administrativa los actos emanados de los siguientes órganos y autoridades, cuando resuelvan definitivamente los recursos de reposición o de apelación previstos en el Libro Segundo de esta Ley, interpuestos contra el acto final: (...)

b. Los de los respectivos jerarcas de las entidades descentralizadas, cuando correspondan a la competencia exclusiva o a la especialidad administrativa de las mismas, salvo que se otorgue por ley algún recurso administrativo contra ellos;

c. Los de los órganos desconcentrados de la Administración, o en su caso los del órgano superior de los mismos, cuando correspondan a su competencia exclusiva y siempre que no se otorgue, por ley o reglamento, algún recurso administrativo contra ellos. (...)"

   Como puede extraerse de la lectura de esta última norma, en ella se hace referencia expresa a los recursos previstos en el Libro Segundo de la Ley, que no son aplicables directamente en el caso de las normas de la Ley Constitutiva de la Caja por las razones ya expuestas y, consecuentemente, ésta última prevalecerá sobre aquellas.

   De otra parte, el numeral 106 sí deviene en aplicable, pero deberá analizarse en relación con las competencias y la estructura organizativa y no podrá ser interpretado de forma tal que se violente el derecho fundamental de acceso a la justicia judicial. En el Libro Segundo se encuentran los artículos 344 y 350, interesando específicamente éste último, que a la letra dispone:

"Artículo 350.- 1. En el procedimiento administrativo habrá en todos los casos una única instancia de alzada, cualquiera que fuere la procedencia del acto recurrido.

2. El órgano de alzada será siempre el llamado a agotar la vía administrativa, de conformidad con el artículo 126.(3)"

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NOTA (3): En relación con este artículo se ha indicado:

"Para entender por agotada la vía administrativa no es en la actualidad necesario interponer sucesivos recursos de alzada hasta llegar al vértice de la pirámide jerárquica en torno a la cual se organiza la Administración: La LGAP dispuso en su artículo 350 que en el procedimiento administrativo habrá en todos los casos una única instancia de alzada, cualquiera que fuere la procedencia del acto recurrido." (Gimeno Sendra, Vicente. Derecho Procesal Administrativo, Editorial Juricentro, San José, 1993, pág. 281)

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   Tal y como se señaló supra, estos numerales ceden frente a las disposiciones expresas que contenga la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, aunque es rescatable a nivel de principio, que deben favorecerse las interpretaciones que no lleven a crear una cadena interminable de recursos jerárquicos, sino que, por el contrario, debe tenderse a buscar la interpretación que favorezca la existencia de una única instancia de alzada, cualquiera que fuere la procedencia del acto recurrido, o al menos, la menor cantidad de recursos posibles.

   Como consecuencia de lo anterior, es preciso, en primer término, revisar las leyes especiales que regulan la competencia dentro de la Caja Costarricense de Seguro Social, así como las disposiciones en materia recursiva que la rigen.

III. Estructura básica y régimen de impugnación en la Ley Orgánica de la Caja Costarricense del Seguro Social

   Esta Institución autónoma es creada constitucionalmente y se encuentra regulada en el artículo 73 de la siguiente forma:

"Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social. No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales."

   Su estructura orgánica básica se encuentra regulada en la Ley Nº 17 de 22 de octubre de 1943, y está constituida fundamentalmente por tres órganos: la Junta Directiva, la Presidencia Ejecutiva y las Gerencias de División. La figura del Presidente Ejecutivo está regulada en el inciso 1) del artículo 6 de la Ley (4).

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NOTA (4): En existencia de un Presidente Ejecutivo dentro de la estructura de la Caja se encuentra cuestionada en la Acción de Inconstitucionalidad que se tramita en el expediente Nº 97-005158. En el informe que rindiera este Órgano Asesor se señaló: "...compartimos el criterio de que la autonomía política o de gobierno de la Caja, la cual aparece protegida en el artículo 73 de la Constitución Política, resulta indebidamente afectada por el establecimiento de un presidente ejecutivo dentro de su estructura interna; aspecto en el cual resultaría inconstitucional el artículo 4º de la Ley que Modifica la Integración de Juntas Directivas de Instituciones Autónomas, en la frase "Caja Costarricense de Seguro Social", y el inciso 1º del artículo 6º de su Ley Constitutiva."

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   Por su parte el artículo 17 del mismo cuerpo legal habla de las facultades del Presidente de nombrar al personal de la Caja.

   En cuanto a la Junta Directiva, su organización y atribuciones están definidas básicamente en los artículos 6, 14 de la Ley, respectivamente. El artículo 6 establece la forma de integración de ésta. Por su parte, el numeral 14 le atribuye las siguientes funciones:

"Artículo 14.- Son atribuciones de la Junta Directiva:

a) Nombrar de su seno, cada año, un Vicepresidente. Este repondrá al Presidente en los casos de ausencia o de impedimento. Al Vicepresidente lo sustituirán los Vocales, por orden de edad;

b) Dirigir la Caja, fiscalizar sus operaciones, autorizar el implantamiento de los seguros y resolver las peticiones de los asegurados en último término, cuando sea del caso;

c) Acordar las inversiones de los fondos de la Caja;

d) Aceptar transacciones judiciales o extrajudiciales con acuerdo, por lo menos, de cuatro de sus miembros;

e) Conceder licencias a los gerentes de División y a sus propios miembros;

f) Dictar los reglamentos para el funcionamiento de la Institución;

g) Aprobar los balances generales de la misma; y

h) Aprobar, a más tardar quince días antes de su fecha de entrega a la Contraloría General de la República, a propuesta del Presidente Ejecutivo, el presupuesto anual de gastos, e introducirle las modificaciones que juzgue convenientes. Los gastos de administración no podrán ser superiores a los que fije la Junta Directiva. El Auditor de la Institución está obligado a informar inmediatamente al Presidente Ejecutivo, sobre cualquier gasto que infrinja lo dispuesto en el párrafo anterior.

i) Dirimir los conflictos de su competencia que en el ejercicio de sus atribuciones puedan suscitarse entre las Divisiones."

   Por último, y también relacionado con las competencias de la Junta Directiva, se encuentra la figura de los Gerentes de División, cuyo régimen legal está en el artículo 15 de la Ley, en los siguientes términos:

"Artículo 15.- La Junta Directiva, a propuesta del Presidente Ejecutivo, designará tres gerentes de División: uno administrativo, uno médico y otro financiero, quienes tendrán a su cargo la administración en sus respectivos campos de competencia, la cual será determinada por la Junta Directiva. Durarán seis años en sus cargos y podrán ser reelegidos indefinidamente. Serán inamovibles durante el período de su cometido, salvo que, a juicio de la Junta Directiva, no cumplan con sus funciones o que se declare contra ellos alguna responsabilidad legal de índole penal, civil o administrativa. (...) La Junta Directiva podrá crear y definir otras divisiones con su respectivo gerente, cuando lo considere conveniente, de acuerdo con las necesidades de la institución".

   El anterior numeral, debe relacionarse también con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley de comentario, que contiene el principio general del régimen de tutela o autotutela en el caso de la Caja.

"Artículo 55.- Las controversias que se promuevan con motivo de la aplicación de esta ley o de sus reglamentos, serán substanciadas por la Dirección Jurídica y resueltas por la gerencia de División respectiva. Contra lo que ésta decida, cabrá recurso de apelación ante la Junta Directiva, que deberá interponerse ante la misma gerencia de División dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación. El pronunciamiento de la Junta Directiva deberá dictarse dentro de los veinte días siguientes a aquél en que se planteó el recurso. Las controversias suscitadas por la aplicación de Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, serán sustanciadas y resueltas por el despacho correspondiente y contra lo que éste decida, cabrá recurso de apelación ante la División correspondiente, siempre que se interponga ante la oficina que dictó la resolución, dentro de los diez días hábiles posteriores a la notificación respectiva. El pronunciamiento deberá dictarse dentro de los veinte días hábiles siguientes a aquél en que se promovió el recurso.

Cada gerente de División conocerá de los asuntos atinentes a su competencia, según la materia de que se trate. Si alguno de ellos estimare que un caso no le corresponde, lo remitirá de oficio sin más trámite a la División respectiva."(5)

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NOTA (5): De conformidad con nuestro Sistema de Legislación Vigente, el texto anterior es el que se encuentra vigente, según modificaciones operadas por Ley 6914 de 29 de noviembre de 1983 y la Resolución de la Sala Constitucional Nº 5545-95 de 11 de octubre de 1995.

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   De la relación de las normas anteriores es importantes rescatar que se establece a la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social como órgano máximo de la Institución, a pesar de que en algunos numerales se trata de darle preponderancia a la figura del Presidente Ejecutivo. A su vez, debe resaltarse el hecho de que la Junta Directiva no sólo tiene como atribución el nombramiento de los Gerentes, sino que además la Ley le delega la determinación del ámbito de competencia de éstos (6), salvo que por ley se le otorgue alguna específicamente.

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NOTA (6): De la misma Ley se desprende que es en razón de la materia.

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   Ahora bien, y para efectos del presente estudio, el numeral 55 en relación con el 15, ambos supra transcritos, son los que ofrecen una mayor claridad sobre el tema. Debe hacerse referencia, en primer lugar al párrafo primero del artículo 55. En él se establece que las controversias que se susciten con la aplicación de esa misma Ley, deben ser sustanciadas por la Dirección Jurídica y resueltas por la Gerencia de División respectiva.

   De esta forma, en primer término, la Junta Directiva, en ejercicio de las atribuciones que le asigna el numeral 15, debe fijar el ámbito de competencia de las diferentes Gerencias de División, lo que a su vez determina los supuestos en que éstos deben dictar el acto final en los asuntos de su competencia.

   Pero, según ya se señaló, el agotamiento de la vía administrativa hace referencia a la fase recursiva del acto, por lo que es necesario remitirse a lo dispuesto en el segundo párrafo, en el que se establece que contra lo que resuelva la gerencia de división respectiva cabe recurso de apelación ante la Junta Directiva.

   El artículo 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa contiene el principio del agotamiento de la vía administrativa como requisito de admisibilidad de la acción. Al respecto señala:

"Artículo 31.- 1. Será requisito para admitir la acción contencioso-administrativa el agotamiento de la vía administrativa.

2. Este trámite se entenderá cumplido:

a) Cuando se haya hecho uso en tiempo y forma de todos los recursos administrativos que tuviere el negocio; y,

b) Cuando la ley lo disponga expresamente.

3. En todo caso, cuando lo impugnado emanare directamente de la jerarquía superior de la respectiva entidad administrativa y careciere de ulterior recurso administrativo, deberá formularse recurso de reposición o reconsideración ante el mismo órgano que ha dictado el acto o la disposición, en el plazo de dos meses, a contar de la fecha en que se notifique o publique el acto, con los requisitos a que se refiere el artículo 38." (7)

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NOTA (7): El artículo 368.2 de la Ley General dispone que "se mantendrán vigentes las disposiciones de procedimiento administrativo contenidas en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo", por lo que, sin lugar a dudas el artículo 31 supra transcrito se mantiene vigente.

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   De lo anterior se desprende que, como regla general derivada del artículo 55 de la Ley de la Caja Costarricense del Seguro Social, la resolución que agota la vía administrativa será la que emita la Junta Directiva cuando conozca en apelación del acto final emitido por los Gerentes de División, en aplicación de lo dispuesto en supra transcrito numeral.

   La duda que se plantea es que esa es la organización básica de la Caja, tal y como se previó en la Ley del 43, y si bien se mantiene vigente, no puede desconocerse que la organización actual es mucho más compleja y que los actos no son dictados únicamente por los Gerentes de División, sino también por subordinados de éstos. Entonces debe determinarse en esos supuestos cuál es el órgano llamado a agotar la vía administrativa, dependiendo de la materia de que se trate porque esa es la pauta que sigue el numeral 55 de referencia.

   En virtud de lo anterior, lo primero que habría que definir es cuándo el acto final debe ser tomado por los Gerentes de División. Se considera que el acto final debe ser necesariamente dictado por los Gerentes de División en aquellas materias que le han sido asignadas por ley o por acuerdo de la Junta Directiva en uso de las atribuciones que le otorga el artículo 15 de la Ley de la Caja Costarricense del Seguro Social, con la precisión que a continuación se hará. En este último supuesto debe entenderse que no es posible delegar la decisión del acto final de los Gerentes en aquellas materias que justifican o definen la existencia misma del órgano, o sea de la Gerencia de la División respectiva (8).

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NOTA (8): Lo anterior en virtud del principio contenido en el artículo 89.3 de la Ley General de la Administración Pública.

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   Con la salvedad apuntada, podrá indicarse en el respectivo Reglamento, qué asuntos pueden ser conocidos en primera instancia por órganos inferiores a los Gerentes de División. Ese supuesto no se encuentra contemplado expresamente en la Ley que regula la Caja Costarricense, por lo que requiere de interpretación la determinación del órgano que agotaría la vía administrativa.

   Según ya se señaló, el numeral 106 de la Ley General establece que hay recurso jerárquico contra todo acto del inferior, salvo disposición en contrario, pero que la interpretación que se haga en esta materia no puede crear una fase recursiva que obligue al administrado a acudir a una serie de instancias para finalmente tener por agotada la vía administrativa como requisito previo de admisibilidad de la etapa judicial.

   Además, debe tomarse en cuenta el contenido del artículo 55 de la Ley Constitutiva de la Caja que establece, como regla general, la apelación ante la Junta Directiva de los actos dictados por los Gerentes de División. Es por ello, que debe interpretarse que cuando, en virtud de lo dispuesto en normas infra legales -sin contravenir disposiciones legales, obviamente- sean órganos inferiores a los Gerentes de División los que emitan el acto, deberá preverse el régimen de impugnación de esos actos.

   Eso sí, debe tomarse en cuenta que en nuestro criterio, sólo es posible a lo sumo, crear una instancia previa a la del Gerente de División, y que, en contra de lo resuelto por éste, se admita la apelación ante la Junta Directiva. No está demás señalar que cuando se pretenda impugnar una decisión tomada directamente por la Junta Directiva de esa entidad, el agotamiento de la vía administrativa se producirá cuando se resuelva el recurso de reposición o reconsideración a que hace referencia el artículo 31 aparte tercero de la Ley Reguladora.

    Una excepción a la regla anterior de que el agotamiento de la vía administrativa le corresponde a la Junta Directiva, se encuentra contenida en el párrafo tercero del numeral de comentario. En éste se establece que las controversias suscitadas por la aplicación de Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, serán sustanciadas y resueltas por el despacho correspondiente y, contra lo que éste decida, cabrá recurso de apelación ante la División correspondiente. Nótese que en este caso en específico, la Ley establece una regulación especial a los recursos que se plantean en aplicación del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

   Si de nuevo se hace remisión al supra transcrito numeral de la Ley Reguladora debemos concluir que en esta materia, como la Ley Nº 17 únicamente prevé el recurso de apelación ante el Gerente de División de lo resuelto por el Despacho correspondiente, con la resolución del Gerente de División terminaría la fase recursiva del acto, y consecuentemente, el acto de ésta será el que agote la vía administrativa. En todo caso, es recomendable que exista una disposición infra legal que expresamente lo indique como garantía del principio de seguridad jurídica.

IV. En cuanto a la Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social

   Mediante Ley No 7852 de 30 de noviembre de 1998, denominada "Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social" se impulsa el proceso de desconcentración de los hospitales y las clínicas de la Caja, para otorgarles mayor autonomía en la gestión presupuestaria, la contratación administrativa y el manejo de los recursos humanos (artículo primero).

   La referencia que se quiere hacer a esta Ley está centrada exclusivamente a su influencia en la determinación del órgano competente para agotar la vía administrativa en estos casos.

   Para tal efecto, conviene tener presente el contenido de los artículos 6, 7, 8, 9 y 10, que al efecto disponen:

"Artículo 6.- La Caja podrá organizar los hospitales y las clínicas como órganos desconcentrados, mediante la suscripción de un compromiso de gestión entre la Institución y los centros de salud. Asimismo, determinará el grado de gestión que regule las relaciones interorgánicas y ese compromiso con los centros de salud.

Artículo7.- Los hospitales y las clínicas gozarán de personalidad jurídica instrumental en el manejo presupuestario, la contratación administrativa, la conducción y la organización de los recursos humanos dentro de las disposiciones legales aplicables, los límites fijados por la Caja y el compromiso de gestión.

Artículo 8.- El ejercicio de las competencias propias de la personalidad jurídica instrumental por los hospitales y las clínicas, quedará sujeto a la suscripción y vigencia del compromiso de gestión aludida en los artículos 6 y 7 de la presente ley.

Artículo 9.- Los hospitales y las clínicas serán administrados por el Director,.. (...)

Artículo 10.- El Director del hospital o la clínica ostentará la representación del centro de salud con las facultades que le conceda el acuerdo de su nombramiento. (...)"

   Sin que sea del caso entrar a analizar las particularidades de las disposiciones supra transcritas y sus implicaciones, deviene necesario realizar las siguientes precisiones en la materia que interesa.

   Si una clínica u hospital es desconcentrado en virtud de la aplicación de esta Ley por cumplir con las condiciones que en ella se exigen, le resultaría aplicable lo dispuesto en el artículo 126 inciso c) de la Ley General, que ya fue transcrito anteriormente9. Esto es, la vía administrativa la agotaría el órgano desconcentrado o el órgano superior del desconcentrado, según la estructura que tenga, siempre que por ley o reglamento, no se establezca ningún recurso contra ellos. En la Ley de comentario, no se establece expresamente recurso alguno, por lo que la excepción quedaría sujeta a que por reglamento se establezca o no el recurso (10).

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NOTA (9): Nótese que en este caso la Ley no se encuentra expresamente excluida de la aplicación de la Ley General de la Administración Pública.

NOTA (10): En el Reglamento remitido a esta Procuraduría recientemente denominado "Reglamento a la Ley 7852 Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social", no se establece disposición al respecto.

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   Asimismo, este Órgano Asesor ha interpretado que cuando a un órgano se le atribuye personalidad jurídica instrumental ésta se encuentra delimitada por el mandato expreso del legislador, siendo en este caso, para el manejo presupuestario, la contratación administrativa y la organización de los recursos humanos (11).

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NOTA (11): Sobre el tema de las personificaciones presupuestarias como órganos desconcentrados y sus alcances, puede consultarse, entre otros, en pronunciamiento C-136-99 de 30 de junio de 1999.

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   De esta forma, y como principio general, puede establecerse que en esas situaciones el órgano llamado a agotar la vía administrativa será el Director del hospital o de la clínica.

V. El agotamiento de la vía en materia de contratación administrativa

   Un caso particular es el de la actividad de contratación administrativa, por cuanto la Ley Constitutiva de la Caja no regula expresamente procedimientos de contratación. Así en esta materia debe estarse a lo dispuesto en la Ley de Contratación Administrativa.

   Nótese en todo caso, que la única disposición relacionada con el tema en la citada Ley es el artículo 71 que se introdujo mediante la Ley Nº 6914 de 28 de noviembre de 1983, que establece lo siguiente:

"Artículo 71.- La Caja Costarricense de Seguro Social está autorizada para importar, desalmacenar, fabricar, comprar, vender y exportar. directamente, medicamentos incluidos en el Formulario Nacional, reactivos y biológicos, así como materias primas y materiales de acondicionamiento y empaque, requeridos en la elaboración de aquellos. Igualmente queda autorizada para suplir estos mismos artículos a las instituciones públicas y privadas que presten servicios de salud."

   Este numeral se bien contiene una autorización de contratación no determina el procedimiento aplicable en tales supuestos, aspecto que en todo caso es de competencia de la Contraloría General de la República. En virtud de lo anterior, y como regla general puede afirmarse que la actividad de contratación administrativa de la Caja, se rige por la Ley de Contratación Administrativa, Nº 7494 de 2 de mayo de 1995, por lo que hay que referirse a ese marco legal para determinar quién agota la vía.

   Un análisis de los artículos 84 y 90 de la Ley de Contratación Administrativa y del numeral 100 de su Reglamento, permite concluir que es la Contraloría General de la República -jerarca impropio en materia de contratación administrativa- la que agota la vía administrativa, en los casos en la apelación sea oponible ante esa instancia administrativa (12). Con posterioridad a esa resolución el interesado puede acudir al proceso especial regulado en los artículos 89 y 90 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

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NOTA (12): Ver artículo 81 y 84 de la Ley de Contratación Administrativa.

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   Si el recurso de apelación no fuera procedente ante la Contraloría en aplicación de lo dispuesto en la citada ley, el administrado puede interponer recurso de revocatoria ante la misma Administración. Sin embargo, cuando el jerarca del órgano o ente no haya adoptado el acto de adjudicación, el interesado podrá tramitar su recurso como apelación ante el jerarca respectivo (artículo 91). La resolución que se dicte en ese trámite será la que agote la vía administrativa, sin perjuicio de la aplicación del proceso especial regulado en los artículos 89 y 90 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (artículo 92 inciso e).

   En estos supuestos, si se le ha otorgado a algún órgano la competencia para resolver un procedimiento de contratación que se encuentra excluido de la revisión jerárquica impropia de la Contraloría General de la República, cabrá recurso de apelación ante el jerarca, que en este caso, y siguiendo los principios ya expuestos en otros apartes, será la Junta Directiva.

VI. El agotamiento de la vía en materia de función pública

   Esta materia no se encuentra regulada expresamente en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, salvo en lo relativo a los Gerentes de División. Es por ello, que debe recurrirse a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley General de la Administración Pública que es el que contiene el principio aplicable al caso:

"1. En silencio de la ley, el jerarca podrá nombrar, disciplinar y remover a todos los servidores del ente, de conformidad con los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. 2. Cuando exista una articulación entre un jerarca colegiado y otro unipersonal de tipo ejecutivo, corresponderá al primero nombrar a éste último, a sus suplentes y a los demás altos funcionarios del ente que indique el reglamento, y corresponderá al jerarca ejecutivo el nombramiento del resto del personal."

   Si la Ley otorga competencia a un órgano para el nombramiento de funcionarios, obviamente, y salvo disposición expresa en contrario, ese mismo órgano será el competente para sancionarlos o removerlos.

   Este numeral ha sido interpretado por este Órgano Asesor en relación con el numeral 106, para admitir, que, cuando el órgano unipersonal conoce en una única instancia, debe permitirse el recurso de apelación ante el órgano colegiado.

"Lo importante ahora es determinar si, a pesar de que el Decano es el funcionario de mayor jerarquía en el aspecto administrativo, las resoluciones que él dicte dentro de un procedimiento administrativo ordinario tendiente a imponer una sanción de despido a un funcionario, tienen recurso de apelación ante el Consejo Directivo cuando éste pretenda agotar la vía administrativa. El artículo 350 de la Ley General de la Administración Pública contiene disposiciones importantes sobre el punto en estudio. "1. En el procedimiento administrativo habrá en todos los casos una única instancia de alzada, cualquiera que fuere la procedencia del acto recurrido. 2. El órgano de alzada será siempre el llamado a agotar la vía administrativa." Relacionado con lo anterior, tenemos también las normas contenidas en los artículos 101 a 106, siendo de especial interés éste último, al disponer: "De no excluirse expresamente, habrá recurso jerárquico contra todo acto del inferior, en los términos de esta ley." De otra parte, el artículo 126 inciso b) de la Ley General de la Administración Pública dispone, en lo que nos interesa, que ponen fin a la vía administrativa los actos dictados por los respectivos jerarcas de las entidades descentralizadas (13), salvo que se otorgue por ley algún recurso administrativo en contra de ellos.

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NOTA (13): En los pronunciamientos C-169-81 de 7 de agosto de 1981, C-274-81 de 19 de noviembre de 1981, C-216-89 de 15 de diciembre de 1989, C-206-97 de 29 de octubre de 1997 y C-092-98 de 19 de mayo de 1998, se señala que los Colegios Profesionales se clasifican dentro de lo que en doctrina se denomina "descentralización administrativa".

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Es claro, de la relación de las anteriores normas, que el principio contemplado en la Ley General es que debe favorecerse cualquier interpretación que lleve a permitir la existencia de un único recurso de alzada para ante el superior jerarca, de las resoluciones del inferior. La Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad de una norma en la que expresamente se denegaba en recurso de apelación ante el superior cuando se imponía una sanción de suspensión de un funcionario. Veamos el razonamiento utilizado: "El accionante considera que el párrafo tercero del artículo 124 de la Ley Orgánica del Poder Judicial es inconstitucional, porque contraviene el principio de doble instancia que consagra el artículo 8.2 inciso h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Existe reiterada jurisprudencia de esta Sala en la que se definen los alcances e interpretación de esta norma:

"Ya esta Sala ha expresado en reiteradas resoluciones que el artículo 8.2 inc. h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se limita a reconocer el derecho a recurrir ante un tribunal superior, específicamente a favor del imputado; contra el fallo, entendiéndose que se trata de un fallo condenatorio en una causa penal por delito, situación que en nada tiene que ver con la resolución que dicte en alzada un tribunal civil dentro de un juicio ordinario y por tanto no es de aplicación en este caso. (sentencia número 4088-93 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y tres.)

Tal interpretación jurisprudencial resulta plenamente aplicable en este caso, el artículo 8.2 inciso h) de la Convención Americana no obliga a que todas y cada una de las resoluciones administrativas tengan recurso de apelación.

III.- Confirma aún más lo dicho en el considerando anterior, la jurisprudencia de la Sala en el sentido de que la existencia de un Tribunal Colegiado, en relación con determinadas materias de poca trascendencia en lo penal, como las contravenciones, o administrativas, garantiza el debido proceso y hace innecesario, en términos generales, la existencia de una segunda instancia:

"Se estima como lesionado el artículo 39 de la Constitución por incumplimiento de las normas que garantizan la defensa en juicio, pero si bien es cierto que en algunos casos puede estimarse que la falta de recurso lesiona la inviolabilidad de la defensa y en consecuencia las garantías del debido proceso, también lo es que en casos como el presente, el llevar a conocimiento de un tribunal colegiado la resolución del litigio, es garantía suficiente para el debido proceso y en tal razón para los intereses de la defensa. Es por ello que no se encuentra, con negar el recurso de apelación a los asuntos laborales de menor cuantía fallados por tribunal colegiado, infracción alguna a la norma constitucional invocada, razón que conlleva a que, en cuanto a este extremo se refiere, el recurso tampoco resulte procedente."(sentencia número 1129-90 de las dieciséis horas y treinta minutos del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa)

Agrega esa misma sentencia:

"Se señala ahora como excepción razonable a ese principio y por tanto no lesionadora del debido proceso, los casos en que se cuente con otra forma suficiente de garantía, como lo es en el caso en estudio el hecho de que el asunto sea de conocimiento de un Tribunal colegiado, sistema éste que se ha ideado para acelerar los procedimientos, sin demeritar las garantías ciudadanas, al estimarse que, el Tribunal plural brinda mayores posibilidades de acierto a los jueces, al resolverse el asunto con el análisis propio de la deliberación que caracteriza la actuación de dichos Tribunales."

La Sala ha mantenido tal criterio en posteriores resoluciones (ver votos 1632-90, 1565-91, 1605-92, 1606-92, entre otros) y resulta aplicable al caso que nos ocupa, pues siendo el Tribunal de la Inspección Judicial un órgano colegiado, aunque no jurisdiccional, se debe considerar que garantiza en forma suficiente el debido proceso, en el caso de las sanciones de menor gravedad.

IV.- Ahora bien, el artículo 124 cuestionado prevé la imposición de varios tipos de sanciones, sin posibilidad de recurso de apelación: advertencia, apercibimiento, reprensión y suspensión. Es evidente que las tres primeras no revisten la gravedad que tiene la última, pues de imponerse una sanción de suspensión, el empleado se ve temporalmente separado de sus funciones y sus ingresos sufren una disminución, en el tanto no se le paga el salario correspondiente a los días no laborados. Esta Sala aceptó, en materia contravencional y de tránsito, que por tratarse de una reacción penal de poca rigurosidad, las garantías a exigir para cumplir con el debido proceso también puedan ser de menor rigurosidad:

"A criterio de la Sala el marco constitucional y convencional analizado no impide aceptar que por tratarse de una reacción penal (multa) de poca rigurosidad en comparación con la de prisión (posible de imponer en el caso de algunas contravenciones que deben ser juzgadas conforme al procedimiento establecido en el Código de Procedimientos Penales), que sólo incide en perjuicio del patrimonio, que no tiene mayores trascendencias como sería la anotación en un registro de condenados, las garantías a exigir para cumplir con el debido proceso también sean de menor rigurosidad y pueda aún aceptarse la imposición directa de la sanción por parte de una autoridad administrativa, sin necesidad de juicio previo ..."(sentencia número 2791-93 de las quince horas y cuarenta y dos minutos del dieciséis de junio de mil novecientos noventa y tres)

Con mayor razón debe aceptarse, entonces, que la imposición de ciertas sanciones administrativas, dada su escasa gravedad, requieran de un procedimiento más flexible a fin de que se considere cumplido el debido proceso. En el caso concreto del artículo 124, debemos considerar que, las sanciones de advertencia, apercibimiento y reprensión, por su menor trascendencia no requieren de ser revisadas por un órgano superior. Distinto es el caso de la sanción de suspensión, la que, como se dijo, afecta en mayor medida la situación laboral y económica del sancionado, pues representa una disminución en su salario y por ser este último un derecho fundamental tutelado por nuestra Constitución, en este caso, si debe existir la posibilidad de apelación para ante el superior. En consecuencia, procede declarar inconstitucional la prohibición que contiene el párrafo tercero del artículo 124 de la Ley Orgánica del Poder Judicial número 8 del veintinueve de noviembre de mil novecientos treinta y siete, reformado por ley 6761 del dieciocho de marzo de mil novecientos ochenta y dos, únicamente en cuanto niega la apelación en el caso de que el Tribunal de la Inspección Judicial imponga una sanción de suspensión. De conformidad con lo que dispone el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se deben dimensionar los efectos de esta declaratoria en el sentido de que todos aquellos empleados o funcionarios que han sido disciplinariamente sancionados con suspensión y se les ha rechazado el recurso de apelación en aplicación de la norma ahora cuestionada, pueden presentar revocatoria de lo resuelto, dentro del plazo de tres días contados a partir de la publicación de la reseña de esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta.

V.- La nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, número 7333 del cinco de mayo de mil novecientos noventa y tres, que entró en vigencia a partir del primero de enero del año en curso, en el artículo 209 establece:

"Siempre que se le imponga una sanción mayor de ocho días o la revocatoria del nombramiento, el denunciado podrá apelar de la resolución final del Tribunal de la Inspección Judicial, dentro de los tres días siguientes al de la notificación. Su recurso será conocido por el Consejo Superior"

El artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que la sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma de ley o disposición general, declarará también la de los demás preceptos de ella, o de cualquier otra ley o disposición cuya anulación resulte evidentemente necesaria por conexión o consecuencia, así como la de los actos de aplicación cuestionados.

En este caso, es evidente que del artículo 209 de la ley 7333, resulta que en los casos en que el Tribunal impone una sanción de suspensión de hasta ocho días a un funcionario o empleado, tal resolución carece de apelación. En consecuencia, y por las mismas razones expuestas en el considerando anterior, se debe declarar inconstitucional la frase "mayor de ocho días", contenida en el artículo 209 dicho, el que deberá leerse: "Siempre que se le imponga una suspensión o la revocatoria del nombramiento, el denunciado podrá apelar de la resolución final del Tribunal de la Inspección..." Refuerza la tesis expuesta el análisis del artículo 185 de la nueva Ley Orgánica, en el que el legislador optó, al establecer la potestad sancionatoria de los jefes de oficina, quienes podrán imponer sanciones de hasta quince días de suspensión, que como garantía del debido proceso, toda corrección disciplinaria que se imponga puede ser apelada ante el Tribunal de la Inspección Judicial. Se garantiza así que, de ser impuesta una sanción de suspensión que afecta el derecho fundamental al salario, tal sanción sea revisada por el Tribunal. La declaratoria de inconstitucionalidad tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de entrada en vigencia de la ley 7333." (Voto 642-94 de 2 de febrero de 1994)

Por su parte, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, en una situación bastante similar a la que ahora se consulta, también se ha manifestado en el sentido antes expuesto:

"Organización administrativa del P.A.N.I.

La estructura administrativa de la institución se encuentra esbozada en su Ley Orgánica, Nº 3286 del 28 de mayo de 1964 y sus reformas, en la cual se define además la naturaleza jurídica del ente, sus fines y atribuciones concretas.

No cabe duda al respecto que el máximo órgano de dirección del P.A.N.I. lo constituye su Junta Directiva, en la cual reside la autonomía gubernativa y la responsabilidad jurídica del ente, siendo además que la organización administrativa se encuentra bajo la dirección de la misma, según estipulan los artículos 2 y 7 de su ley. Las atribuciones de la Junta Directiva las podemos encontrar en el numeral 20 ius ibid.

Además de la Junta Directiva existe, dentro de la escala jerárquica, el Director Ejecutivo, a quien nombra y remueve el órgano colegiado, siendo de su encargo la administración general de la institución y por lo tanto, la responsabilidad de su eficiente y correcto funcionamiento administrativo y técnico.

Dentro de los deberes y atribuciones del Director Ejecutivo se encuentra el inciso f) del artículo 26 de la ley, que los señala como el encargado de nombrar, promover y remover a los empleados del Patronato, concederles licencias e imponerles sanciones, de acuerdo con las leyes y los reglamentos.

Sobre la relación de jerarquía y el recurso de apelación Uno de los principales presupuestos existentes dentro de las relaciones de jerarquía, se relaciona intrínsecamente con la existencia del recurso de apelación, por el que se brinda la posibilidad al superior jerárquico de revisar los actos realizados por el inferior, mediante su impugnación. La existencia de órganos que por escala son desiguales, supone la subordinación del órgano inferior al órgano superior. Dicha característica es de aplicación a la estructura organizacional del P.A.N.I., según lo reseñado líneas atrás, dándose una relación entre un órgano colegiado de máxima jerarquía, con un órgano unipersonal de tipo ejecutivo. Ambos órganos participan en la función administrativa que representa la competencia común del ente, siendo que al superior jerárquico le corresponde establecer la política global del P.A.N.I.; y al Director Ejecutivo, la de ejecutar la política administrativa, cumplir y hacer cumplir los acuerdos de la Junta Directiva, así como también realizar todas aquellas funciones que como administrador general le competen.

Ahora bien, lo preceptuado en el inciso f) del artículo 26 de la Ley Orgánica no debe interpretarse, como la existencia de una competencia exclusiva y excluyente del Director Ejecutivo y que, por tal naturaleza, rompa con el principio de la relación de jerarquía existente, y sus actos no puedan ser revisados por el superior en virtud del recurso de apelación.

Tal y como se ha manifestado existe relación de jerarquía entre la Junta Directiva y el Director Ejecutivo al encontrarse en la ley orgánica del ente una subordinación legal, intrínseca a dichas relaciones y que conlleva múltiples potestades del superior, a ser aplicadas al inferior. Cabe mencionar que son de aplicación las disposiciones que señala el Título Cuarto, del Libro Primero, artículos 101 a 106, de la Ley General de la Administración Pública, que nos hablan de la Relación Jerárquica Propiamente.

La existencia del recurso de apelación contra las decisiones del Director Ejecutivo, se podría negar únicamente frente a una disposición expresa en contrario, pues el mismo es propio de la relación de jerarquía. En tal sentido, es aplicable lo dispuesto en el numeral 106 de la Ley General de la Administración Pública, que señala en concreto:

"De no excluirse expresamente, habrá recurso jerárquico contra todo acto del inferior, en los términos de esta ley".

La aplicación de la Ley General de la Administración Pública, es pertinente para el caso en consulta, y la misma nos motiva a realizar una integración normativa, con los numerales 344 inciso 2, y 350, que preceptúan lo atinente al recurso de apelación ante el jerarca, de los actos del inferior

En adicción a todo lo expuesto, diremos que la Procuraduría General de la República, en otras oportunidades, ha externado criterio al P.A.N.I. sobre este asunto, concordando el presente dictamen con los mismos. De esta forma pueden consultarse los pronunciamientos C-29-81 del 12 de febrero de 1981 y el C-259-81 del 9 de noviembre de 1981.

De acuerdo con lo expuesto, y las consideraciones de derecho realizadas, procede responder afirmativamente sobre la existencia del recurso de apelación ante la Junta Directiva del ente, respecto de los actos emanados del Director Ejecutivo, cuando resuelve negativamente solicitudes de movilidad laboral voluntaria de funcionarios de la institución." (Pronunciamiento C-132-92 de 20 de agosto de 1992)

En relación con el citado Dictamen, fue presentada una solicitud de reconsideración. A continuación se transcriben las razones que se expresaron para presentarla y los motivos por los cuales se confirmó el pronunciamiento de mérito.

"II. La solicitud de reconsideración

Expresa esta que dentro del Patronato Nacional de la Infancia se desarrollan tres funciones: la política que corresponde a la Junta Directiva, la ejecutiva que corresponde a la Dirección Ejecutiva y la contralora que corresponde a una Auditoría.

La solicitud de reconsideración después de explicar las clásicas funciones de la organización, defiende con tenacidad, la tesis de que la Dirección Ejecutiva debe resolver en solitario, las solicitudes de movilidad laboral, sin recurso alguno, conforme el artículo 26.f) de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia.

Así se expresa la solicitud de reconsideración: "La Ley Orgánica de la entidad le confiere en forma exclusiva al Director Ejecutivo el nombrar, promover y remover a los empleados del Patronato, concederles licencias e imponerles sanciones (artículo 26 inciso f), confiriéndole dicha potestad, sin injerencia de la Junta Directiva de la Institución entre cuyas funciones no se prevé la de conocer en alzada sobre actos de la Dirección Ejecutiva en que resuelva asuntos propios de su competencia." El pensamiento anterior, contenido en la solicitud de reconsideración es erróneo, porque no se ajusta a las funciones que confiere la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia a cada uno de sus órganos, como de seguido vamos a ver.

III. Fondo del asunto

De la relación de los arts. 2, 7 y 20.a.ñ. de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, se extrae que la "autonomía gubernativa" que el art. 2 atribuye al Patronato Nacional de la Infancia, en cabeza de la Junta Directiva, confiere a esta la dirección política de la institución (arts. 7 y 20.a.ñ.) como medio de unificar la voluntad de todos los órganos que integran el Patronato Nacional de la Infancia.

Para ello, para que la Junta Directiva cumpla las funciones asignadas, dicta, reforma e interpreta "los reglamentos internos necesarios para su gobierno y administración" (art. 20.d. de la citada ley) y ejerce de "todas las funciones y labores que le corresponden a un Cuerpo de Dirección de acuerdo con las normas técnicas sobre administración pública y en general, fiscalizar los servicios, obras y programas a cargo del Patronato, y promover las reformas necesarias para el correcto desenvolvimiento de la Institución." Art. 20.ñ. cit. Lo dicho pone de relieve que la Dirección Ejecutiva no puede actuar al margen de los acuerdos de la Junta Directiva sustituyendo su voluntad. En efecto, a la Dirección Ejecutiva le corresponde ejecutar "la política administrativa del Patronato" (art. 26.a de la ley citada), "cumplir y hacer cumplir los acuerdos y resoluciones que dicte la Junta Directiva. Si estimare que son contrarios a las disposiciones legales o a los intereses de la institución, deberá presentar por escrito sus observaciones a la Junta Directiva. En caso de insistencia de la Junta, dará cumplimiento a lo resuelto y quedará exento de responsabilidad" (art. 26.b. de la Ley citada.

Ahora bien a la Dirección Ejecutiva si le preocupa su responsabilidad, por la movilidad que acuerde la Junta Directiva, o por cualesquier otro tema objeto de decisión de ésta, que perjudique los servicios que presta la institución, la aplicación del precitado artículo excluye obviamente su responsabilidad.

Queda claro en consecuencia, que corresponden a la Dirección Ejecutiva, las funciones de un "administrador general" y en su cumplimiento, no puede actuar al margen de las decisiones de la Junta Directiva (art. 26.c. de la citada ley), con violación de los principios que rigen la relación jerárquica, tal como lo expresó el dictamen cuya reconsideración se solicita:

"existe relación de jerarquía entre la Junta Directiva y el Director Ejecutivo al encontrarse en la ley orgánica del ente una subordinación legal, intrínseca a dichas relaciones y que conlleva múltiples potestades del superior, a ser aplicadas al inferior. Cabe mencionar que son de aplicación las disposiciones que señala el Título Cuarto, del Libro Primero, artículos 101 a 106 de la Ley General de la Administración Pública, que nos hablan de la Relación Jerárquica Propiamente".

IV. Conclusión

El dictamen C-132-92 de 20-VIII-92 debe confirmarse para denegar la solicitud de reconsideración.

Si a la Dirección Ejecutiva, como administradora, le corresponden una serie de funciones, entre las cuales se encuentra "Nombrar, promover y remover a los empleados", esto debe interpretarse "de acuerdo con las leyes y los reglamentos" (art. 26.f. ibídem), en el sentido de que la asignación de una función específica a la Dirección Ejecutiva por la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, no implica laxitud en la relación jerárquica Junta Directiva-Dirección Ejecutiva o su quebrantamiento, pues el principio jerárquico es la base de toda organización, para mantener la unidad de toda la institución tanto interior como exteriormente, de tal manera, que una función específica asignada a un órgano inferior de la institución, no mengua las funciones del superior, salvo norma expresa en contrario, tal y como lo dispone el art. 106 de la Ley General de la Administración Pública, citado por el dictamen cuya reconsideración ahora se deniega.

Por todas las razones expresadas, se desestima la reconsideración interpuesta y se confirma el dictamen C-132-92 de 20-VIII-92 por estar ajustado a derecho." (Pronunciamiento C-197-92 de 24 de noviembre de 1992)

En virtud de todo lo expuesto debe arribarse a la conclusión de que contra el acto definitivo dictado por el Decano dentro de un procedimiento administrativo ordinario, cabe recurso de apelación para ante el Consejo Directivo, siendo éste último el que agota la vía administrativa." (Dictamen C-215-98 de 16 de octubre de 1998)

   Entonces, conforme a la interpretación sostenida por este Órgano Asesor, en el caso de la Caja el agotamiento de la vía administrativa le correspondería a la Junta Directiva.

   Pero, si en la distribución de competencias de los distintos órganos de la Caja se le otorga a un órgano inferior al unipersonal ejecutivo (Gerentes de División o Presidente Ejecutivo) el conocimiento en primera instancia de las decisiones en esta materia, es posible interpretar que la apelación podría ser conocida por el Gerente de División respectivo, y que la resolución de éste sea la que agote la vía administrativa, en aplicación del citado artículo 104 de la Ley General de la Administración Pública.

   También en este supuesto, y con el objeto de hacer efectivo el principio de seguridad jurídica debe dictarse norma reglamentaria al efecto.

   Finalmente, en el caso de los Gerentes y de otros funcionarios que dependan de manera directa de la Junta Directiva, la decisión en esta materia le corresponde a ésta y el agotamiento de la vía administrativa se lograría con la interposición del recurso de reposición.

Aclaración final

   La explicación de la demora del asunto es la siguiente: Cuando se inició el presente estudio, se partió de una concepción distinta de lo que es una Junta Directiva de una institución autónoma.

   Se consideró que las funciones de una Junta Directiva, por su propia naturaleza, deben estar orientadas a la fijación y determinación de la política general de una institución, y no debe estar dirigida, fundamentalmente, a la resolución de la actividad diaria y propia de gestión de la administración del ente. Por ello, tales, funciones, dentro de las que se incluiría el agotamiento de la vía administrativa, deberían quedar en manos de los funcionarios administrativos de alta jerarquía, que en el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social serían los Gerentes de División, o bien, en algunos supuestos, el Presidente Ejecutivo de ésta.

   Es por ello que se estuvo trabajando en varios borradores con el fin de lograr armonizar la naturaleza y funciones propias de las juntas directivas con las disposiciones legales existentes en materia de agotamiento de la vía administrativa.

   Finalmente, se llegó a la conclusión de que en virtud de disposiciones expresas de la Ley no era posible compatibilizar ambas concepciones, para finalmente llegar a las conclusiones anteriores que conllevan a que en la mayoría de los supuestos sea la Junta Directiva del ente la que ostente la competencia para dictar el acto de agotamiento de la vía administrativa.

   Queda de ustedes muy atentamente,

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa