OJ - 096-98

San José, 23 de noviembre de 1998.

Señor

Rafael Arias Fallas

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta su oficio DRAF-078, donde consulta sobre la obligatoriedad de la Auditoría Interna del Ministerio de Seguridad Pública de rendir la información solicitada por el Diputado Tobías Murillo Rodríguez en cuanto al cumplimiento de requisitos en el nombramiento de directores de la Fuerza Pública, y la distribución de una prueba psicológica y sus respuestas en un papel membreteado del Partido Unidad Social Cristiana.

   En razón de la competencia de la Procuraduría de la Procuraduría General de la República y la naturaleza de la consulta, la opinión que se vierta, siendo técnica, no tiene el carácter vinculante propio de los dictámenes.

I.         ANTECEDENTES

   Mediante oficio TMR-05-98 de 02 de junio de 1998, el Diputado Tobías Murillo Rodríguez, solicita al Auditor General del Ministerio de Seguridad Pública información en relación a si "los directores de la Fuerza Pública nombrados en el acuerdo 592-98 del Ministerio de Seguridad Pública, cumplieron con las norma jurídicas y la Ley General de Policía; así como es que se está distribuyendo en varios lugares del  país una prueba psicológica y sus respuestas con papel membretado (sic) del partido Unidad Social Cristina". Por oficio AGSP-B01-792-98 de 05 de junio de 1998, el Auditor General del Ministerio de Seguridad Pública, consulta al Director General de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República "si la Auditoría Interna del Ministerio de Seguridad Pública, está en obligación de atender solicitudes de estudio y de información, que envíen los señores Diputados (...). Por oficio AGSP-A33-793-98 de 08 de junio de 1998, el Auditor Interno del Ministerio de Seguridad Pública, dirigido al Diputado Tobías Murillo Rodríguez, acusa recibo del oficio TMR-05-98  indicándole que "ese tipo de solicitudes deber ser canalizadas por medio del despacho del Sr. Ministro, debido a disposiciones que limitan nuestra gestión a lo interno de esta cartera, que me permito en forma respetuosa transcribir (...)". Por oficio AGSP-A33-860-98 de 24 de junio de 1998, emitido por el Auditor Interno del Ministerio de Seguridad Pública y dirigido al Diputado Tobías Murillo Rodríguez se indica a éste que la información requerida debe solicitarse al jerarca encargado o responsable de la función pública, que la información requerida no es competencia por no ser una instancia autorizada para emitir criterios de legalidad, y además que se está a la espera de un pronunciamiento de  la Contraloría General de la República sobre la solicitud planteada. Por oficio DRAF -078 de 20 de julio de 1998, el Diputado Rafael Arias Fallas, consulta a la Procuraduría General de la República sobre estos hechos. Mediante oficio DAJ-1783 de 14 de agosto de 1998, la Directora General Adjunta de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República, dirigido al Auditor Interno del Ministerio de Justicia, concluyendo que "se estima oportuno que la Auditoría no sólo ponga en conocimiento del jerarca la existencia de la gestión, sino que incluso le haga partícipe del informe o de los resultados de la investigación para que conozca la respuesta que se va a ofrecer. Todo lo anterior, por supuesto, en la medida en que no afecte el giro del estudio de Auditoría que se ha solicitado realizar, lo que deberá analizarse en cada caso concreto". Por oficio AGSP-A33-1070-98 de 18 de agosto de 1998, el Auditor Interno del Ministerio de Seguridad Pública,  comunican al Diputado Tobías Bolaños que "la Auditoría Interna ya realizó el estudio, cuyo informe fue presentado al Despacho del Sr. Ministro, en oficio No. AGSP-01-28-98, de fecha 7 de agosto de 1998, el cual se le adjunta. En el informe se recomienda al Sr, Ministro girar las instrucciones pertinentes a las instancias administrativas involucradas, para corregir las situaciones determinadas en el estudio de auditoría. (...) Por oficio AGSP-A33-1128-98 de 04 de setiembre de 1998, el Auditor Interno del Ministerio de Seguridad Pública, informa a esa Procuraduría que ya se "cumplió con el deber de enviar informe del estudio de auditoría al Sr. Diputado Tobías Murillo Rodríguez.".

II .       EL CONTROL POLITICO PARLAMENTARIO.

   El inciso 23) del artículo 121 de la Constitución Política  establece como competencia exclusiva del Parlamento: "Nombrar comisiones de su seno para que investiguen cualquier asunto que la Asamblea les encomiende, y rindan el informe correspondiente. Las comisiones tendrán libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzguen necesarios. Podrán recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla". Se trata de las denominadas comisiones especiales de investigación, a través de las cuales la Asamblea Legislativa ejerce el control político.

   En el Voto 1618-91, relativo a una consulta legislativa de constitucionalidad, la Sala Constitucional se ha referido al control político en los términos siguientes:

"c) No obstante, tal atribución de nombrar comisiones especiales de investigación encuentra limitaciones insalvables derivadas de tres consideraciones constitucionales, a saber: 1. En primer lugar, sólo puede utilizarse como instrumento de la función legislativa de fiscalización política y, por ende, únicamente para investigar negocios o conductas de los entes, órganos o funcionarios públicos, nunca de los particulares, quienes están excluidos, por definición, de dicha fiscalización. La división de los poderes públicos, principio capital del Estado Democrático de Derecho, tiene en éste, desde su consagración a partir de las grandes revoluciones del siglo XVIII -la norteamericana y la francesa-, un específico sentido de garantía de la libertad, a favor, por lo tanto, de los súbditos, y no de mera eficacia o distribución del poder entre gobernantes. (...) Por el contrario, la naturaleza misma de la función legislativa, sobre todo con su aditamento esencial de fiscalizadora y contralora de todo el ejercicio del poder político, la orientan en un sentido diferente, en el que la discreción se volvería complicidad, y el recato hipocresía, además de que es la representatividad y no la profesionalidad lo que interesa, y la politicidad le es consustancial, de manera que lo que hace plausibles las investigaciones, fiscalizaciones y hasta censuras parlamentarias, es precisamente lo que a menudo distorsiona la administración de la justicia, y que, por mucho que en el proyecto de ley se trate de imponer a las comisiones investigadoras y a sus miembros, la discreción o incluso el secreto del conocimiento que obtengan mediante la investigación, esto resultaría políticamente ilusorio y jurídicamente imposible de garantizar, sobre todo habida cuenta de que la Constitución, justamente para garantizar la independencia y el ejercicio irrestricto del control político que la Nación confía a sus representantes populares, los inviste, no sólo de la inmunidad común a los miembros de los supremos poderes, sino de una específica "irresponsabilidad" legal, en virtud de la cual su libertad de expresión es ilimitada y no puede acarrearles ninguna responsabilidad, incluso a posteriori (art. 110 Const. Pol.); (...)" (Voto 1618-91. El destacado no es del original).

II.        LEGITIMACION DE LAS COMISIONES PARLAMENTARIAS Y ESPECIALES PARA REQUERIR INFORMACION.

   Por su parte, el artículo 111 del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa se refiere a las potestades de requerimiento de información a las "instituciones del Estado" en los términos siguientes:

"Solicitud de informes a las instituciones del Estado. Las comisiones permanentes y especiales, por medio de sus presidentes, y los diputados, en forma personal, podrán solicitar toda clase de informes a las instituciones del Estado. Dichas solicitudes deberán ser atendidas con prontitud y de manera prioritaria por las instituciones y los funcionarios requeridos".

   Conforme a esta disposición reglamentaria, tanto los presidentes como los diputados están facultados para solicitar "toda clase de información" a las "instituciones del Estado"; y se agrega que las solicitudes deben ser atendidas con prontitud. Desde luego, que este artículo 111 reglamentario debe relacionarse con el numeral 30 constitucional que impone límites al derecho de información.

IV.      LIMITACIONES CONTEMPLADAS EN EL ARTICULO 30 DE LA CONSTITUCION POLITICA EN CUANTO A LA INFORMACION ADMINISTRATIVA.

   El artículo 30 de la Constitución Política se refiere al libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público, exceptuando de ese derecho la información sobre secretos de Estado. La Sala Constitucional en el voto 880-90 analiza los límites al derecho de información de la manera siguiente:

"Dos únicas limitaciones contempla el artículo 30 de la Constitución Política en cuanto a obtener información de los departamentos administrativos: a) que el asunto sobre el cual se requiere información sea de interés público y b) que no se trate de secretos de Estado. El secreto de Estado sólo se refiere a asuntos de seguridad, de defensa o de relaciones exteriores de la Nación. Así el derecho a la información sobre determinada actividad, ventaja o derecho que un particular ostente estaría vedado por lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, cosa que no sucede en cuanto al funcionario público, por el evidente interés que para la comunidad representa el poder estar debidamente informada de su actividad, del buen o mal desempeño en el ejercicio de su cargo, de las ventajas o no que el nombramiento conlleva y de los derechos que como tal obtiene, fundamentalmente en cuanto éstos sean de índole económica, pues en tratándose de fondos públicos son los administrados en general o como usuarios del servicio, los que los pagan con sus contribuciones y tienen el derecho de saber cómo se administran y se gastan éstos. Toda la actividad del funcionario público es evidentemente de interés público - no sólo en buena lógica- sino por propia definición del art. 113 de la Ley General de la Administración Pública ya que el desempeño de sus funciones debe estar encaminado primordialmente a la satisfacción de aquél y en cuanto se separe de aquella finalidad -que le envuelve como tal- estará faltando a lo que constituye la esencia de su función. Conlleva pues lo expuesto, el derecho que tiene todo administrado de obtener información en cuando se refiere a la actividad del funcionario en el desempeño de sus funciones, de sus emolumentos y de la forma en que se administran los fondos públicos en general y las obligaciones del servidor público de rendirlos a la comunidad". (Voto 880-90)

V.        LA INFORMACION SOLICITADA AL AUDITOR GENERAL DEL MINISTERIO DE SEGURIDAD PÚBLICA.

   En oficio TMR-05-98 de 02 de junio de 1998, el Diputado Tobías Murillo Rodríguez, solicita al Auditor General del Ministerio de Seguridad Pública lo siguiente: "Mucho le agradecería informarme si los directores de la Fuerza Pública nombrados en el acuerdo 592-98 del Ministerio de Seguridad Pública, cumplieron con las normas jurídicas y la Ley General de Policía; así como es que se está distribuyendo en varios lugares del país una prueba psicológica y sus respuestas con papel membretado (sic) del Partido Unidad Social Cristiana. Adjunto fotocopia".

    Conforme al artículo 30 de la Carta Política y el voto 880-90 de la Sala Constitucional, el derecho a la información administrativa debe reunir dos requisitos. En primer lugar, que la información requerida revista un asunto de interés público; y en segundo término, que el contenido de la información no constituya secreto de Estado. El contenido del secreto de Estado se expresa en tres dominios: seguridad nacional, defensa nacional y relaciones exteriores.

   En cuanto al interés público, ha manifestado la Sala Constitucional en el Voto 3550-92:

"No fue por mero accidente que la Ley General de la Administración Pública, cuyo sentido principista es evidente, definiera el interés público como: "la expresión de los intereses coincidentes de los administrados" (art. 113.1); imponiendo, como criterios para su apreciación, "los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia" (art. 113.1), y distinguiéndolo claramente del interés transitorio o subjetivo de la Administración, valga decir, del de los administradores públicos (113.2) ". (Voto 3550-92)

   Resulta evidente la existencia de un interés público en conocer si los nombramientos de los directores de la Fuerza Pública cumplieron con los requisitos legales exigidos; e igual interés existe en conocer lo relativo a la distribución de una prueba psicológica y sus respuestas en un papel membreteado atribuido al Partido Unidad Social Cristiana.

   Asimismo, esta información, por la naturaleza de su contenido no califica como secreto de Estado, pues se refiere al cumplimiento de requisitos para nombramientos de directos de la fuerza de policía y a la distribución de una prueba psicológica para efectos laborales.

VI.      MARCO JURIDICO DE LA AUDITORIA GENERAL DEL MINISTERIO DE SEGURIDAD PÚBLICA.

   El Reglamento de la Auditoría General del Ministerio de Seguridad Pública, DE-19963-SP de 24 de setiembre de 1990, dispone en el inciso f) del artículo 21 lo siguiente: "Para cumplir con sus deberes, la Auditoría General tendrá las siguientes funciones: (...) Verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, objetivos, metas, políticas, planes, programas y procedimientos financieros y administrativos que rigen al Ministerio. f)". El ordinal 4 de este cuerpo reglamentario señala que: "La Auditoría General se regulará de acuerdo con las disposiciones, normas, prácticas, procedimientos y otros preceptos emitidos o que en el futuro emita la Contraloría General de la República en el ámbito de su competencia y que de manera general, están contenidos en el Manual sobre Normas Técnicas de Auditoría para la Contraloría General de la República y las Entidades y Órganos Sujetos a su Fiscalización; en el Manual para el Ejercicio de la Auditoría Interna en las Entidades y Órganos Sujetos a la Fiscalización de la Contraloría General de la República y con las disposiciones del presente reglamento".

   La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428 de 07 de setiembre de 1994, en su artículo 26 indica que: "La Contraloría General de la República fiscalizará que los auditores internos cumplan, adecuadamente, con las funciones que les señala esta Ley". En el numeral 63 se establece que: "Compete primordialmente a las auditorías internas: (...) b) Cumplir con las normas técnicas de auditoría, las disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República y las del ordenamiento jurídico". En el numeral 64 inciso b) se precisa que: "Para el cumplimiento de sus funciones, las auditorías internas tendrán las siguientes potestades: (...) b) Solicitar a cualquier funcionario o empleado, en la forma, condiciones y plazo que estime convenientes, los informes, datos y documentos necesarios para el cabal cumplimiento de sus funciones".

   Con fundamento en este conjunto normativo es que la Contraloría General de la República, en ese caso específico y mediante oficio DAJ-1783, le indica lo siguiente a la Auditoría Interna del Ministerio de Seguridad Pública: "De este modo, los requerimientos de los señores diputados adquieren un trámite privilegiado, que en todo caso puede ir más allá del ámbito de competencias de la institución a la que se formula la solicitud correspondiente. Esto implica que, salvo que se trate de cuestiones que sean claramente ajenas al ámbito de competencia de la oficina requerida, y en la medida en que no se ubique la situación fáctica en uno de los supuestos del artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública, las solicitudes de los señores diputados deben diligenciarse con toda prontitud, dentro de las posibilidades materiales de cada despacho, el cual para estos efectos sí debe considerarse como una instancia colaboradora o auxiliar del Poder Legislativo. Ahora bien, lo anterior no significa de ninguna forma que el Auditor deba "faltar" a los "principios de lealtad y subordinación" para con el jerarca de la institución u órgano en que presta sus servicios. Por el contrario, y salvo que en algún caso concreto el giro de la investigación a realizar dicte otra cosa, lo conveniente es que entre la Auditoría y el Jerarca exista una comunicación constante y fluida, de modo que sea posible extender en la mejor forma el requerimiento que se realiza. Así se estima oportuno que la Auditoría no sólo ponga en conocimiento del jerarca la existencia de la gestión, sino que incluso le haga partícipe del informe o de los resultados de la investigación para que conozca la respuesta que se va a ofrecer. Todo lo anterior, por supuesto, en le medida en que no se afecte el giro del estudio de Auditoría que se ha solicitado realizar, lo que deberá analizarse en cada caso concreto".

   El artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública, citado en el oficio de la Contraloría dispone que:

"1. No habrá acceso a las piezas del expediente cuyo conocimiento pueda comprometer secretos de Estado o información confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera a la parte un privilegió indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente. 2. Se presumirán en esta condición, salvo prueba en contrario, los proyectos de resolución, así como los informes para órganos consultivos y los dictámenes de éstos antes de que hayan sido rendidos".

   La información requerida no califica dentro de los supuestos de este numeral 273, por cuanto no se trata de la existencia de un expediente cuyo contenido comprometa secretos de Estado o información confidencial. Tampoco resulta de aplicación el numeral 25 del "Reglamento de la Auditoría General del Ministerio de Seguridad Pública que textualmente establece: "Será estrictamente confidencial la información que el Auditor General, o cualesquiera de sus subalternos obtenga en las etapas de la intervención, dentro del ejercicio de sus funciones. Sin embargo esta confidencialidad no se aplica a los requerimientos de la Contraloría General de la República en el ejercicio de su competencia fiscalizadora, ni a la máxima autoridad de la entidad, ni cuando haya solicitud expresa de una autoridad competente". Y no es de aplicación por dos razones: 1) Porque no se está en ninguna etapa de intervención que así haya invocado el Auditor Interno. 2) Porque la propia Contraloría solicitó al Auditor Interno suministrar la información solicitada.

   Consecuencia de todo lo anterior, se concluye que la Auditoría Interna debía, como efectivamente lo hizo, suministrar la información requerida por el Diputado Tobías Murillo Rodríguez.

Opinión Jurídica

   Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1,2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República opina:

Primero. Que de conformidad con el artículo 111 del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa, tanto los presidentes de las Comisiones Permanentes como de las Comisiones Especiales, así como los diputados en forma personal, pueden solicitar toda clase de información a las instituciones del Estado, solicitudes que deben ser atendidas con prontitud y de manera prioritaria por las instituciones y funcionarios requeridos.

Segundo. Que la Sala Constitucional, en el voto 880-90, advierte que el artículo 30 de la Constitución Política contiene dos únicas limitaciones en lo que se refiere al acceso de información administrativa: 1) que la información requerida sea de interés público; y 2) que no se trate de secretos de Estado.

Tercero. Que de conformidad con el voto 1618-91 de la Sala Constitucional, las Comisiones Especiales de Investigación sólo pueden utilizar los instrumentos de la función legislativa de fiscalización política para investigar negocios o conductas de los entes, órganos o funcionarios públicos, nunca de los particulares quienes están excluidos por definición de dicha fiscalización.

Cuarto. Que la información requerida a la Auditoría Interna del Ministerio de Seguridad Pública, relativa al cumplimiento de requisitos en el nombramiento de directores de la Fuerza Pública, y a la distribución de una prueba psicológica y sus repuestas atribuida al Partido Unidad Social Cristiana, no califica ni como secreto de Estado ni tampoco como confidencial, por lo que debía suministrarse al Diputado en virtud del interés público que reviste esa información, y de conformidad con el artículo 111 del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa..

Quinto. Que el suministro de esta información, no implica quebranto al derecho a la intimidad que garantiza el ordinal 24 constitucional, por cuanto se trata de información dominada por el interés público.

Atentamente,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

Procurador Constitucional

Sección Segunda