C- 210-98

San José, 9 de octubre de 1998

Ingeniero

Carlos Pereira Esteban

Director Ejecutivo

Consejo de Seguridad Vial

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número 982034 de 24 de junio, ampliado por el 982135 de 6 de julio, ambos de 1998, donde formula una consulta de carácter jurídico, relacionada con la procedencia del pago de auxilio de cesantía en favor de quienes han ocupado el puesto de Director Ejecutivo del Consejo de Seguridad Vial y son cesados en sus funciones.

   La consulta contempla dos interrogantes, a saber:

"a) La procedencia del pago de prestaciones al funcionario que asumió el cargo de Director Ejecutivo, desvinculándose temporalmente de su puesto en propiedad en el sector público y que luego debe regresar al mismo, al cumplir su labor como Director Ejecutivo. -Surge la duda si cabe el pago en ese caso y en el supuesto afirmativo, qué extremos le corresponderían; y –b) la procedencia del pago de prestaciones a la persona que asumió el puesto de Director Ejecutivo, habiendo procedido del sector privado y que luego concluye su labor. -Cabe en ese supuesto al pago de prestaciones?".

   En orden a lo consultado me permito manifestarle lo siguiente:

a) En lo relativo a la primera situación que se plantea, ya esta Procuraduría, a través de diversos dictámenes, ha definido la solución que corresponde, lo cual ha hecho con sustento en lo dispuesto por los artículos 585 y 586 del Código de Trabajo (antes 578 y 579), el 47, inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, y la jurisprudencia que los informa.

   La primera norma contiene la definición que el Código de Trabajo dio -desde su promulgación- de lo que es el "trabajador del Estado o de sus instituciones", concepto que, a la vez, está estrechamente relacionado con lo dispuesto por el siguiente artículo (ambos conforman el Capítulo Único del Título Octavo, denominado "Disposiciones especiales para los servidores del Estado y de sus Instituciones").

   Por su parte, ese segundo numeral (el 586), en lo que aquí interesa, prohíbe a los servidores que han sido indemnizados con las llamadas prestaciones legales, acceder a un cargo público si no ha transcurrido un número de meses equivalentes a los percibidos por concepto de auxilio de cesantía.

   Finalmente, y siguiendo una posición similar a la anterior, la norma estatutaria de que se ha hecho mención, ordena cesar el pago de la indemnización especial que se reconoce allí -cuando ha mediado una supresión del puesto cubierto por el Régimen de Servicio Civil- si la persona cesada "volviere a ocupar un puesto en la administración." (el destacado no es del original).

   Con respecto a los dictámenes que consideramos son de mayor relevancia para dar solución al punto en consulta, cabe hacer cita del C-225-82 de 13 de setiembre de 1982, donde se dio respuesta a una consulta relativa a un funcionario que había recibido sus prestaciones en el Consejo Técnico de Asistencia Médico Social y pretendía ser nombrado, precisamente, en el Consejo de Seguridad Vial.

   Allí, como argumento fundamental del criterio externado, se invocó la llamada "Teoría del Estado como Patrono Único", elaborada y ampliamente desarrollada por la jurisprudencia laboral, y que se basa, al decir del dictamen 430-PT de 19 de abril de 1978 -transcrito en lo conducente- en "...el principio de la unidad de la Administración Pública y su consecuencia de que, cualquiera que sea la dependencia o entidad en la que se sirva, se trabaja para un mismo patrono que es El Estado."(el destacado es nuestro).

   A la vez, se indicó que tal nombramiento no era procedente, y que la persona tenía "..que esperar hasta que transcurra el tiempo señalado en el referido inciso b), o en su defecto, proceder a efectuar la correspondiente devolución de dinero a las arcas públicas.".

   Como fundamento de tal posición, también en lo que interesa, se expresó que: "...lo que el citado inciso b) del artículo 579 del Código de Trabajo ha venido a prever, no es otra cosa que una de las tantas formas en que se puede presentar lo que la doctrina ha denominado enriquecimiento sin causa, figura esta que, como de todos es conocido, constituye también una fuente de las obligaciones. Tan es así que de seguido en los incisos c) y d) del mismo artículo, se vienen a establecer las bases para que la administración pueda restituir o repetir lo pagado, que es el derecho o consecuencia que jurídicamente se ha establecido a favor de la persona que ha sufrido el perjuicio patrimonial. Cabe por consiguiente apuntar que aunque nuestro legislador no hubiera previsto expresamente este tipo de situaciones, la solución que cabría a eventuales casos que se llegaran a presentar, tendría que ser, por una cuestión de principio, la misma que da el tantas veces citado artículo 579 del Código Laboral."

   Finalmente, se expresó en tal dictamen que: "...el anterior razonamiento es totalmente lógico y consecuente con la razón de ser del auxilio de cesantía. En efecto, como bien es sabido, el objeto de esa indemnización no es otro que el de evitar que el trabajador, cuyo único medio de subsistencia es el salario, quede en completo estado de desamparo al ser cesado. En consecuencia, mal podría pensarse en permitir que los servidores públicos que reciben el pago de prestaciones legales, lo que les permite hacer frente durante un tiempo prudencial a sus necesidades, puedan seguidamente pasar a devengar un salario en otra dependencia o entidad pública, con el consiguiente sacrificio infundado de los fondos públicos en su provecho.".

   Por otra parte, cabe hacer cita del dictamen C-081-90 de 25 de mayo de 1990 donde, en lo que interesa, se expresó que: " ... a un servidor de confianza que es despedido por reorganización de personal y consecuentemente con responsabilidad patronal sí le asiste el derecho a que se le indemnice el importe correspondiente al Auxilio de Cesantía, conforme con lo estipulado por el artículo 579 del Código de Trabajo. Sin embargo, al percibir dicho pago, el servidor no podrá ocupar inmediatamente otro cargo en alguna de las instituciones del Sector Público, a menos que antes de ocupar el nuevo puesto en la Administración Pública reintegre total o parcialmente, según sea el caso, las sumas correspondientes a los meses de salario que recibió...Para que un funcionario de esa Asamblea Legislativa que es cesado en su puesto con responsabilidad patronal (por reorganización) pueda ocupar de inmediato una plaza en el Servicio Exterior, no puede percibir al pago de prestaciones legales (Auxilio de Cesantía)." (el destacado no es del original).

   También es del caso hacer cita del dictamen C-020-93 de 8 de febrero de 1993, donde al analizar el citado inciso b) del numeral 579 (hoy 586) del Código Laboral, se expresó que: "No obstante, es necesario precisar su alcance, entendiendo por tal, no su significado, que como se dijo antes, es claro, sino sus destinatarios, sea, a quiénes va dirigida la norma. Poner en claro este punto es esencial...habida cuenta de que existe criterio en el sentido de que el artículo 579 inciso b) del Código de Trabajo es una norma que tiene contenido taxativo, esto es, que su aplicación únicamente alcanza a los servidores que indica en su párrafo primero. -Empero, esta distinción nos parece infundada, toda vez que, si para determinar el ámbito de aplicación de dicho texto normativo, o mejor aún, si para desentrañar acerca de sus destinatarios apelamos al significado de las palabras empleadas en la norma - interpretación gramatical- llegamos ineludiblemente a la conclusión de que su destino son los servidores públicos en sentido amplio y sin distingo alguno, del Estado y de sus Instituciones, la norma no hace salvedad alguna al respecto. ...Por su parte, desde un punto de vista de la normativa constitucional, también habría que admitir la aplicación del artículo en discordia, a todos los servidores públicos, sin excepción. Ello por cuanto aceptar que el inciso b) del artículo 579 del Código de Trabajo se aplica sólo a los servidores contemplados en su párrafo primero, sería, en todo caso, no otra cosa que hacer diferencias respecto de otros servidores públicos que se encuentran en una misma situación jurídica, o en condiciones idénticas, a quienes entonces no se les aplicaría una restricción legal, lo cual iría ciertamente, en contra de nuestra Carta Fundamental. -Por ello, sostenemos que la interpretación más adecuada a lo dispuesto por la norma, a la voluntad del legislador y a la Constitución misma, es sin duda alguna que sus alcances cobijan a todos los servidores públicos en general, del Estado y de sus Instituciones.". (El destacado es nuestro).

   Finalmente, cabe hacer mención de la O.J. (Opinión Jurídica)-004-98 de 21 de enero de 1998, relativa a la ya citada norma estatutaria de similar contenido donde, también en lo que interesa, se sostuvo que:"...si a un determinado servidor se le indemniza de conformidad con el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil por haber cesado en sus funciones por supresión del puesto que ocupaba, con base en ese mismo numeral y en lo dispuesto por el inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo, queda inhibido para ocupar nuevamente un puesto en la Administración, hasta que transcurra un tiempo igual al representado por la suma que le fue satisfecha por concepto de la referida indemnización. Lo anterior por cuanto el referido numeral 37 dispone que: "...si en razón del derecho preferente que concede el artículo 47, ...el empleado cesante volviere a ocupar un puesto en la administración, antes de haber recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de indemnización de despido, cesará de inmediato el pago de las mismas.". (El destacado no es del original).

   Hemos de agregar que el principio contenido en esas disposiciones legales, ha sido complementado con la emisión de otras que, aunque de rango inferior, también forman parte de nuestro ordenamiento jurídico positivo y, por ende, son de acatamiento obligatorio. Así, en lo que toca al personal de confianza de los organismos cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, en forma expresa se reitera la prohibición que, según lo dicho, legalmente también existe, del acceso a un cargo público de quien recibió sus prestaciones. Nos referimos al llamado "Reglamento para la Determinación de los puestos de Confianza en el Sector Público Descentralizado"(referido a los llamados de "confianza subalterna"), emitido mediante Decreto Ejecutivo N° 20183-H.

   En el artículo 1°, inciso b) de dicho cuerpo normativo se expresa que: "Los funcionarios pueden ser cesados discrecionalmente con el derecho al pago de las indemnizaciones previstas en el Código de Trabajo. Lo anterior siempre que no se incurra en alguna de las causales previstas por el ordenamiento jurídico que regula la materia que facultan al empleador a despedir sin responsabilidad patronal. -En caso de que el servidor sea contratado de nuevo por la Administración Pública antes de haber transcurrido el tiempo igual al representado por la suma recibida en carácter de auxilio de cesantía, se aplicará lo dispuesto en el inciso b) del artículo 579 del Código de Trabajo." (el destacado es nuestro).

   Sólo resta agregar que en lo que respecta a los otros extremos laborales que pueden derivarse de la terminación de la relación de servicio, como son las vacaciones y el aguinaldo -en la proporción en que correspondan- la obligación de su reconocimiento por parte del Consejo de Seguridad Vial no deja lugar a duda alguna. Ello por cuanto el correspondiente derecho, dentro de los supuestos en que se prestó el servicio, no está sujeto a ninguna condición.

b) Pasamos ahora al análisis del segundo punto en consulta que, según se dijo en un inicio, es el relativo a si procede indemnizar al titular de la Dirección Ejecutiva del Consejo de Seguridad Vial, si éste proviene del sector privado y es cesado en sus funciones; debe entenderse, obviamente, sin que medie justa causa.

   Sobre el particular hemos de indicar que tal supuesto difiere radicalmente del analizado en el punto a) anterior, dado que no se continuaría sirviendo a "El Estado como Patrono Único". Por tal motivo, el análisis respectivo solamente se debe contraer a la naturaleza del nexo existente; más concretamente, a determinar si se está ante una relación a plazo fijo que, con el advenimiento del plazo concluye sin responsabilidad alguna, o si debe ser considerada como a plazo indefinido, con el consecuente derecho a las indemnizaciones de ley si el representante del patrono público da por terminado el vínculo.

   Para tal efecto, interesa tener en cuenta las regulaciones legales existentes sobre ese funcionario ejecutivo del Consejo de Seguridad Vial. Al respecto en el texto original del artículo 8° de la Ley de Administración Vial (N° 6324 de 24 de mayo de 1979), se establece que el Consejo "...resolverá los asuntos de su competencia ... previo estudio e informe del Director General de Ingeniería de Tránsito, quien será su órgano ejecutor.".

   Ha de agregarse que el artículo 14 de dicho cuerpo normativo hace referencia a ese vínculo, al contemplar en su inciso g), como una de las funciones del Director General, "Preparar y presentar a conocimiento del Consejo de Seguridad Vial los presupuestos de ingresos y egresos relativos al Fondo contemplado en el artículo 10 de la presente ley;".

   Por su parte, el numeral 12 de la citada ley se expresa: "La Dirección de Ingeniería contará con las dependencias que indique el respectivo reglamento. Su personal estará sujeto al Régimen del Servicio Civil.". Como puede observarse, dicha norma no hizo exclusión alguna que pueda entenderse referida a quien dirige esa dependencia.

   Años después, mediante el artículo 104 de la Ley N° 6975 de 30 de noviembre de 1984 (presupuesto extraordinario), se dispuso que: "Se establecerá un reconocimiento al recargo obtenido (sic) en el artículo 8°, de la ley N° 6324, equiparando el sueldo de acuerdo con los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria para ese tipo de cargos. –La diferencia mientras se corrige la relación de puestos, se pagará con los ahorros de sueldo de los puestos vacantes en el período."

   Posteriormente, el numeral 117 de la ley N° 7015 de 22 de noviembre de 1985 (también de presupuesto extraordinario), expresó: "Agrégase el siguiente párrafo al artículo 8° de la ley N° 6324 del 24 de marzo de 1979, con lo que se da continuidad al artículo 104 de la ley N° 6975 del 30 de noviembre de 1984, que regía desde enero de 1984:

"Artículo 8°.- ...

El sueldo del director ejecutivo se equiparará de acuerdo con el salario de los gerentes, aprobado por la Autoridad Presupuestaria para ese tipo de cargos. La diferencia de sueldo por el recargo de funciones se pagará con el ahorro de sueldos de las plazas vacantes del programa MOPT."

   Finalmente, mediante el artículo 246 de la Ley de Tránsito en vigencia (N° 7331 de 13 de abril de 1993), se reformó el numeral 5° de la Ley de Administración Vial, incluyéndose al Director General de Ingeniería de Tránsito como integrante del Consejo de Seguridad Vial (inciso g).

(Los destacados de las anteriores transcripciones no son del original).

   Como puede observarse, a la figura del funcionario denominada originalmente en el artículo 8° "órgano ejecutor", y que recaía en el Director General de Ingeniería de Tránsito, se le llamó luego "director ejecutivo". Igualmente, en las siguientes disposiciones se hizo alusión a un "recargo de funciones" y, por último, mediante la reforma al citado artículo 5°, pareciera que ya se vienen a dividir en definitiva las funciones de ambos cargos ("Director Ejecutivo" del Consejo y Director General de Ingeniería de Tránsito), por la simple razón de que en caso contrario, un mismo funcionario tendría que asumir las competencias de órgano ejecutor de las decisiones y, a la vez, estaría integrando el órgano jerárquico colegiado que las toma.

   No obstante lo anterior, y aunque en la información que se nos ha brindado con la consulta, no consta claramente cómo ha venido operando en la práctica la asignación de funciones, lo que realmente interesa es que no existe norma alguna que les haya establecido un plazo fijo, a uno o a ambos cargos; dicho en otras palabras, que convierta a su titular en uno de los llamados "funcionarios de período", a quienes se les debe considerar vinculados por un típico "contrato" de duración determinada que, como es sabido, al vencer su plazo no genera responsabilidad laboral alguna. Lo anterior, en los términos establecidos por la Sala Constitucional en su voto N° 1119-90 de 14:00 hrs. del 18 de setiembre de 1990 (y otra serie de resoluciones contemporáneas homólogas), donde se sostuvo que el legislador, por normativa especial y posterior al Código de Trabajo, estaba constitucionalmente facultado para fijar un período de duración a ciertos cargos -generalmente unipersonales, de tipo ejecutivo, artículo 104.2 de la L.G.A.P.- a pesar de que las funciones desempeñadas fueran de naturaleza permanente.(1) Ver en el mismo sentido el dictamen de esta Procuraduría C- 082-98 de 6 de mayo de 1998, donde se utilizó ese mismo criterio para sostener que en el caso de los Gerentes y Subgerentes de Instituciones Descentralizadas, con el advenimiento del plazo -6 años- el vínculo termina sin responsabilidad laboral alguna.

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NOTA (1): Al respecto, debe recordarse que el numeral 26 del Código de Trabajo, es categórico en desautorizar la utilización de la modalidad del contrato a plazo fijo, en aquellos casos "en que es permanente la naturaleza de los trabajos."

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   En consecuencia, si en definitiva queda descartada la fijación de un período legal para el cargo de "Director Ejecutivo" del Consejo, el cese por voluntad patronal en las funciones de quien lo esté desempeñando -y que provino del sector privado- indiscutiblemente le daría derecho a las indemnizaciones propias del contrato a plazo indefinido. Esto es, a las contempladas en los artículos 28 - indemnización sustitutiva del preaviso- y 29 -auxilio de cesantía- ambos del Código de Trabajo; la primera de ellas, desde luego, sólo podría reconocerse en el evento de que se omitiere comunicar la remoción dentro del término legal correspondiente.

   Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

a) Que el funcionario que venía ocupando el cargo de Director Ejecutivo del Consejo de Seguridad Vial y luego de ser cesado en esas funciones pasa de inmediato a desempeñar otro cargo público, no tiene derecho a que se le reconozcan las indemnizaciones laborales propias de la relación a plazo indefinido.

b) Que tal reconocimiento sí procede para alguien proveniente del sector privado que, sin mediar una relación a plazo fijo, fuere cesado por voluntad patronal en ese cargo.

Lo saludan, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez                          Licda. Laura Rodríguez Benavides

PROCURADOR ASESOR                             Asistente de Procuraduría