O.J. 097-99

San José, 20 de agosto de 1999

 

Señora

Odette Fonseca León

Directora Ejecutiva

Ministerio de Planificación Nacional

Política Económica

S. D.

 

Estimada señora:

   Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio No. DE-158-99 del 21 de junio de 1999, (recibido en este Despacho el 25 del mismo mes y año) por medio del cual, solicita el criterio técnico jurídico acerca de varios aspectos relacionados con las deudas originadas por errónea cancelación de rubros salariales, expuestos de la siguiente forma:

"A) Como consecuencia de la cancelación pecuniaria de diversos conceptos derivados de la cesación de relaciones de servicio público, como por ejemplo, prestaciones legales - por motivos de Programas de Reducción Voluntaria de Puestos; o cuando servidores se acogen a regímenes de pensiones; o cuando autoridades jurisdiccionales así lo ordenan-, indemnizaciones -por motivos de supresión de plazas producto de procesos de reestructuraciones institucionales-, vacaciones proporcionales, aguinaldo proporcional, salario escolar proporcional, etc pueden suceder pagos practicados de manera errónea, tanto en perjuicio del servidor -pagos por montos inferiores a los que debidamente corresponden- como en detrimento de la Administración -pagos en demasía, duplicados, etc.-

B) Estos pagos erróneos pueden efectuarse con cargo a la Hacienda Pública, es decir con cargo a algún programa presupuestario de órgano o ente público, o bien con cargo a recursos donados por organismos internacionales, asignados y administrados por organizaciones no gubernamentales de cooperación estatal, dineros que de acuerdo con las condiciones de cooperación establecidas con la fuente financiera, normalmente adquieren la naturaleza de recursos públicos.

C) Cuando se detecta el error incurrido, ha transcurrido un tiempo considerable para iniciar las respectivas gestiones de recuperación.

D) Los pagos practicados de manera errónea por montos inferiores a los que debidamente corresponden, pueden originar por parte de los ex-funcionarios afectados reclamos administrativos ante órganos y entes públicos o bien gestiones de cobro ante organizaciones no gubernamentales, según sea la procedencia de los recursos utilizados para el pago respectivo.

E) Los pagos practicados de manera errónea por montos superiores a los que debidamente corresponden, pueden originar procedimientos administrativos por parte de órganos o entes públicos contra los ex -funcionarios o bien gestiones de cobro por parte de organizaciones no gubernamentales, según sea la procedencia de los recursos utilizados para el pago respectivo.

F) Puede suceder que las gestiones de cobro, tanto las desplazadas por ex -funcionarios como las practicadas por órganos y entes públicos o por organizaciones no gubernamentales, resulten infructuosas y deba recurrirse ante la vía jurisdiccional para resolver el conflicto".

Por consecuencia, las preguntas surgidas son:

"1.- ¿Qué naturaleza jurídica poseen este tipo de deudas (laboral, administrativa o civil)?

 2.- ¿Cuál es la vía jurisdiccional competente para conocer de los cobros respectivos, sean:

-los practicados por exfuncionarios ante órganos y entes públicos;

-los practicados por ex -funcionarios ante organizaciones no gubernamentales;

-los practicados por órganos y entes públicos ante ex -funcionarios;

-los practicados por organizaciones no gubernamentales ante ex -funcionarios públicos;

 3.-¿Qué período o períodos prescriptivos deben considerarse al respecto?"(SIC)

   En ese orden de exposición, se procederá a responder las interrogantes formuladas en su Oficio, no sin antes acotar, que por el carácter que tiene el mayor peso de los temas consultados, este Despacho se encuentra inhibido en verter un criterio que resulte vinculante para la Administración, tal y como lo establecen los artículos 1, 2, 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

   En efecto, de acuerdo con el ordenamiento constitucional y legal,(1) corresponde al Poder Judicial delimitar los campos jurisdiccionales de los asuntos sometidos a su conocimiento; siendo que, esta Procuraduría, únicamente se limitará, en el presente caso, a dar una simple opinión jurídica, aprovechando, claro está, la experiencia que como Representante legal del Estado, ha tenido en los litigios laborales-administrativos; esbozando los criterios que hasta hoy a nivel judicial, han imperado al respecto, a fin de que le sirvan en lo que aquí preocupa.

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NOTA (1): Ver: Artículos 49 y 70 de la Constitución Política, 402 del Código de Trabajo y 1,2,3,4,5 y 6 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

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I.- "¿Qué naturaleza jurídica poseen este tipo de deudas (laboral, administrativa o civil)?"

   Naturalmente, esas deudas por provenir directamente de una relación de servicio habida entre la Administración Pública y sus servidores, son de carácter salarial. En ese sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha sido conteste con la autorizada doctrina y legislación respectiva, en subrayar que:

"Conviene analizar el concepto de prestaciones en orden a una acertada decisión de este asunto venido en consulta. Dentro de una acepción legal amplia, se tiene como uno de los elementos de las obligaciones jurídicas, el objeto de las mismas, entendiéndose por éste aquello que el acreedor puede exigir del deudor, lo que forma la materia del compromiso y que se designa con el nombre de prestación. En sentido estricto, en el campo del Derecho Laboral, se ha denominado usualmente "prestaciones sociales" a los extremos de indemnización sustitutiva del preaviso del despido, auxilio de cesantía, pago de vacaciones, aguinaldo y otros análogos, como podrían ser indemnizaciones a título de seguridad o previsión social, haciendo la observación de que estas dos últimas instituciones forman parte del contenido del Derecho de Trabajo, y dentro de la "Previsión Social" está lo relacionado con los ahorros del trabajador..." (Vid. Resolución Número 24 de las 10:10 horas del 23 de marzo de 1988) (Lo resaltado en negrita no es del texto original)

   Dentro del contexto en que se encuentran las denominadas prestaciones sociales, según se advierte de lo transcrito, esta Procuraduría, mediante el Dictamen No. C-206-82 de 25 de agosto de 1982 indicó:

"...resulta imposible negar que al concederse un sobresueldo éste se integra al sueldo y que ambos forman o constituyen una unidad que representa el total del salario del servidor. Desde este ángulo - y a manera de ejemplo- es preciso consignar que si al trabajador se le despide con responsabilidad patronal el cálculo de sus prestaciones legales debe ser hecho tomando en cuenta el sobresueldo otorgado; igualmente éste ha de ser considerado para pagar sus vacaciones en el caso de que no las disfrute; para el cálculo de las incapacidades debe también incluirse el sobresueldo, lo mismo que para la determinación del aguinaldo. Cuando el servidor termina su relación de servicio porque se jubila en la fijación del monto de la pensión que le corresponde, el sobresueldo, necesariamente ha de considerarse como parte del sueldo".

   Lo anteriormente transcrito, en alguna medida, es útil para ilustrar la concepción que siempre van a tener, dentro del plano jurídico de las relaciones de trabajo, las sumas pagadas por prestaciones legales a un funcionario; incluso, después de cesado del cargo que ocupaba en el Sector Público.

   De ahí que, la naturaleza de las deudas provenientes del ligamen de servicio que el empleado tiene, o ha tenido con la Administración Pública, será siempre de carácter laboral-administrativo, aún cuando esos rubros, a través de actuaciones administrativas, son pagados en forma errónea a aquél.

   Lo anterior, por la sencilla razón de que todos los derechos y obligaciones se circunscriben, jurídicamente, dentro de la relación estatutaria, habida entre el servidor y el Aparato Estatal, y no de otra clase legal; tal y como se comprenderá, en forma clara, conforme se desarrollan los siguientes temas de estudio.

II.-" ¿Cuál es la vía jurisdiccional competente para conocer de los cobros respectivos, sean:los practicados por exfuncionarios ante órganos y entes públicos; -los practicados por ex -funcionarios ante organizaciones no gubernamentales; -los practicados por órganos y entes públicos ante ex -funcionarios; -los practicados por organizaciones no gubernamentales ante ex -funcionarios públicos?"

1.-Respecto del primer punto, hay que manifestar, bajo la advertencia indicada al inicio de este trabajo, que la jurisdicción competente para conocer un reclamo planteado por un ex -funcionario sobre eventuales sumas adeudadas por salarios o prestaciones sociales, dependerá mucho, del enfoque jurídico en que lo haga. Es decir, pese el carácter laboral que tienen esos rubros, es el accionante, en principio, quien dirigirá la jurisdicción que toca conocer su pretensión, tal y como lo disponen los numerales 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 402 del Código de Trabajo, que a la letra y en lo conducente, dicen:

"Artículo 1.-1. Por la presente ley se regula la jurisdicción contencioso-administrativa establecida en el artículo 49 de la Constitución Política, encargada de conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con la legalidad de los actos y disposiciones de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo. "

(2...,3...,4...)"

"Artículo 402.- Los Juzgados de Trabajo conocerán en primera instancia, dentro de sus respectivas jurisdicciones: a) De todas las diferencias o conflictos individuales o colectivos de carácter jurídico que surjan entre patronos y trabajadores, sólo entre aquellos o sólo entre éstos, derivados de la aplicación del presente Código, del contrato de trabajo de hechos íntimamente relacionados con él siempre que por la cuantía no fueren de conocimiento de los Alcaldes. "(b...c...d...e...f...g)"

(Los resaltados en negrita, en ambos textos no son del original)

   Es decir, si las pretensiones del accionante son puramente laborales, serán los Tribunales de Trabajo los competentes para conocer de ellas. Por el contrario, si las reclamaciones, aún cuando tratan de aspectos salariales, se dirigen, primeramente, a cuestionar la legalidad de las actuaciones en que la Administración se apoyó para el otorgamiento de algunos rubros económicos, serán los Tribunales Contencioso-Administrativos los llamados a conocer de tales peticiones.

   El razonamiento expuesto, tiene cabida con la actual jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, la cual ha sido abundante en ese sentido. Así, mediante la Resolución No. 102-C-98 de las 14:00 horas del 10 de junio de 1998, ese Órgano Judicial señaló:

"IV.- Es importante destacar que algunas resoluciones de la Sala Constitucional contienen comentarios relativos al tema de la competencia de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo para conocer sobre controversias suscitadas en la relación de empleo de servidores públicos. Así, por ejemplo, en la resolución de 17:00 horas del 21 de setiembre de 1990, refiriéndose a las vías mediante las cuales los servidores públicos pueden reclamar sus derechos provenientes de la relación de empleo, dicha Sala dijo: "...vías las cuales, valga señalarlo, a juicio de la Sala son normalmente las contenciosas administrativas, dada la naturaleza jurídico - administrativa de la relación de servicio de los funcionarios y empleados públicos , y sin perjuicio de que en homenaje a una tradición costarricense no dañina, ni, por tanto inconstitucional, puedan ser también las laborales comunes, cuando tengan por objeto únicamente pretensiones fundadas en la legislación de trabajo." Y en resolución No. 1696-92, de las 15:30 horas del 23 de junio de 1992 dicha Sala dijo: " XI.- En la opinión de la Sala, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principios de un régimen de empleo público regido por el Derecho Público, dentro del Sector Público, como ha quedado claro del debate de la Asamblea Nacional Constituyente que recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público, implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación con principios generales propios, ya no solamente contrapuestos a éstos...existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la Administración Pública y sus servidores, criterios propios o especiales. V.- Consiguientemente con lo antes expuesto, por corresponder el conocimiento del presente asunto a la jurisdicción contencioso administrativa, procede a revocar la resolución consultada, y declarar que el conocimiento de este proceso corresponde al Juzgado de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda."(Ordinario Laboral de W.F.C. contra el Estado)

   En la misma línea del pensamiento transcrito, esa Sala, por Resolución No. 55 de las 15:25 horas del 5 de abril de 1995, explicó con meridiana claridad, que de acuerdo con la naturaleza de las pretensiones dependerá así, el ámbito jurisdiccional que corresponde su conocimiento, subrayando, en lo que interesa, que:

"En esta causa, la diferencia o conflicto entre patrono y trabajadores no proviene de la aplicación de un instituto laboral como sería el despido, el cual como tal se combata – sino administrativo y al impugnarse el respectivo acto, desde la óptica administrativa, el conflicto queda al margen de la jurisdicción laboral. Ya se dijo que corresponderá a éste, si se adujera, no la nulidad del acto, sino la responsabilidad patronal proveniente de ese acto, generándose así el derecho del trabajador al pago de las indemnizaciones respectivas, cuyo reconocimiento se pida. Ha de observarse, en fin, que, según la naturaleza determinada por los hechos aducidos y pretensiones esgrimidas en autos, el caso encaja dentro de la prescripción del artículo 86 inciso 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que señala la materia de conocimiento del Juez Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda." (Proceso ordinario laboral de R.A.Q contra El Estado).

  También, en la Resolución No. 168 de las 14:50 horas del 16 de agosto de 1995, ese Órgano Jurisdiccional Superior estableció:

"La intervención del Estado como parte del presente asunto, lo es por su relación laboral con el actor, que pretende se le condene al pago de ¢150.515.60 por diferencias salariales por concepto de carrera profesional y ambas costas de esta acción, extremos de naturaleza eminentemente laboral, pues no se solicita la nulidad de ningún acto administrativo ni reinstalación, por lo que el proceso es del conocimiento del Juzgado de Trabajo de San José que por turno corresponda (artículo 4, inciso a), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa y resolución de esta Sala Nº 253 de las 14:12 hrs. del 21 de diciembre de 1994)". (Lo resaltado no es del original).

   En suma, de acuerdo con la forma de plantearse una determinada demanda, se determinaría la jurisdicción competente para conocerla; que, en todo caso , por virtud del artículo 472 del Código de Trabajo, el demandado, en su oportunidad procesal, deberá estar presto para oponer la "excepción de incompetencia por razón de la materia". De lo contrario, estaría consintiendo el conocimiento de un asunto ante un determinado despacho judicial. De ahí, el origen de la precitada jurisprudencia.

   Pese lo explicado, es importante informar a usted, que el tema de la competencia para conocer pretensiones de un funcionario o ex funcionario, derivadas de una relación de servicio con la Administración Pública, ha sido, siempre, muy discutible y de variado criterio. Así, valga transcribir un estudio pormenorizado de un ex -juez superior de Trabajo, que deja entrever la apuntada circunstancia, y que no cabe la menor duda, es de gran utilidad para el presente análisis.

"Desde hace muchos años, ha existido en nuestro país un tema muy polémico a nivel jurisprudencial por los diversos y cambiantes criterios que han sostenido las Salas de Casación encargadas de conocer las materias laboral y contencioso-administrativa. El tema en cuestión, es el referido a los conflictos de competencia que se suscitan entre los órganos de primera instancia de ambas jurisdicciones cuando el servidor público acciona contra la Administración como consecuencia de un despido - o cualquier situación conflictiva derivada de la relación de trabajo- y en la demanda se formula como pretensión principal la nulidad del acto administrativo. Hay casos, en que se solicita también la reinstalación o readmisión al puesto de trabajo junto con el pago de los salarios dejados de percibir (denominados salarios caídos).

Tanto la Sala Primera como la Sala Segunda de la Corte desde hace más de diez años han sido los órganos jurisdiccionales encargados de resolver en última instancia los mencionados conflictos. Este trabajo se ocupa del estudio de los diversos y variables pronunciamientos que al respecto han emanado de dichos tribunales.

Se intenta describir y analizar la fundamentación jurídica que ha servido de sustento para la multiplicidad de resoluciones de las cuales se pueden esbozar básicamente dos criterios contrapuestos: uno laboralista y otro administrativista. El primero, se inclina por otorgar la competencia a los tribunales de trabajo; y el segundo, sosteniendo una posición contraria, procura que sea la jurisdicción contencioso-administrativa la depositaria de la competencia para conocer de dichos procesos. "(...)"

Partiendo del fundamento anterior, bien puede afirmarse que hasta el momento no se ha producido una uniformidad de criterios reiterados que defina en forma clara y contundente el tema de estudio, de ahí que resulte imposible referirse de una sola jurisprudencia de Casación en los términos descritos anteriormente.

Hasta el momento no se ha llegado a consolidar una tesis que posibilite encontrar una doctrina jurisprudencial que genere la necesaria seguridad jurídica. A finales del año pasado, la Sala Primera modificó el criterio que durante bastante tiempo había mantenido. Por otra parte, la Sala Segunda en los meses de agosto y octubre de 1990, dictó dos resoluciones que mantienen en plena vigencia la confusión sobre este polémico tema." (Lo resaltado en negrita no es del original) (2)

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NOTA (2): "Los conflictos de competencia laborales y administrativos en la casación costarricense" Vega Robert (ROLANDO), publicado en "Cuadernos de Jurisprudencia No. 7.

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2.- Pregunta usted en este aparte "¿Cuál jurisdicción correspondería conocer de los cobros practicados por ex -funcionarios ante organizaciones no gubernamentales?" "¿Qué período o períodos prescriptivos deben considerarse al respecto?"

   Sobre el particular, hay que responder en los mismos términos del acápite que antecede, toda vez que, si bien algunos dineros utilizados para el pago de las prestaciones legales por motivos de Programas de Reducción Voluntaria de puestos o reestructuraciones institucionales u otros, provienen de organismos no gubernamentales, por razones actuales que no vienen del caso analizar aquí, es de tener muy en cuenta, que los derechos y obligaciones de un funcionario público derivan, constitucionalmente, siempre, de la relación estatutaria habida entre él y la Administración Pública, de conformidad con los artículos 185, 191 y 192 de la Carta Política. En el supuesto presente, no importa el origen de los fondos que el Patrono- Estado ha utilizado para el cumplimiento del pago de los salarios de los servidores, si las obligaciones y derechos adquiridos por ambas partes continúan circunscritas dentro del ordenamiento estatal de cita.

   Valga hacer un paréntesis, pues dicha tesitura es concordante, de alguna forma, con lo que reiteradamente ha dicho la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia al subrayar que:

"...La transferencia de "(...)" a la Fundación de Cooperación Estatal (FUCE) , para el pago de incentivos a funcionarios públicos por concepto de movilidad laboral y reestructuraciones, así como gastos asociados con el cierre de instituciones públicas, reentrenamiento a funcionarios y gastos de divulgación y promoción, es un caso de traslado de fondos públicos a un ente privado para que este último satisfaga obligaciones del propio Estado que se originan en las relaciones ordinarias de empleo que éste mantiene con algunos de sus funcionarios, o atienda otros rubros que regularmente es el propio Estado el que debe atender y pagar de manera directa. La disposición implica sustituir el régimen de pago de obligaciones públicas determinadas, singulares y concretas, previsto en la Constitución Política, que atribuye esa competencia a la Tesorería Nacional, por otro diverso y especial que configura un supuesto excepcional no autorizado por ese texto fundamental.

En efecto, dispone la Constitución en su artículo 185: "(...)"

Por la similitud que tiene con el presente caso, no está demás recordar que en un caso anterior, en que se pretendía autorizar a la Dirección Nacional de Hidrocarburos para girar directamente los dineros captados en virtud de la actividad de explotación de los recursos naturales hidrocarburados, este tribunal dijo: "(...)"

En razón de que en el caso que ahora se consulta la transferencia de fondos se hace a un ente privado para atender gastos del propio Estado, la hipótesis quizá es más grave que la que el Tribunal examinó en la resolución últimamente citada. De cualquier modo, la Sala estima que es inconstitucional (por vulnerar el artículo 185 transcrito) la transferencia de fondos que se autoriza para FUCE." (Vid. Voto No. 5399-95 de 15:54 horas del 3 de octubre de 1995) (Lo resaltado no es del texto original)

   Por consiguiente, los argumentos arriba esbozados sobre la jurisdicción que compete el conocimiento de los cobros practicados por ex funcionarios ante órganos y entes públicos son los propios para los que (dice usted) reclaman los pagos hechos por organizaciones no gubernamentales. En otras palabras, ese personal debe reclamar a la Institución para la cual prestó sus servicios, lo mal cancelado en sus prestaciones legales (ordenadas a través de un acto administrativo); agotando, previamente, la vía administrativa, de acuerdo con la legislación correspondiente (3), a fin de tener expedita la vía judicial en el eventual caso de plantear la demanda correspondiente.

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NOTA (3): Vid. Artículos 402 , inciso a) párrafo Segundo del Código de Trabajo, y 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

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   En cuanto el plazo legal que tienen los ex -funcionarios para reclamar salarios dejados de percibir, dependerá, entonces, en cuál vía jurisdiccional se ventilará su demanda. En el caso de la jurisdicción laboral, la persona deberá atenerse a lo previsto en el artículo 602 del Código de Trabajo, sea, seis meses después de la fecha de la cesación de su puesto. Esa disposición reza:

"Salvo disposición especial en contrario, todos los derechos y acciones provenientes de contratos de trabajo prescribirán en el término de seis meses, contados desde la fecha de extinción de dichos contratos." (Lo resaltado en negrita no es del texto original)

   En ese sentido, resulta de utilidad citar el Voto No. 5969-93 de las quince horas con veintiún minutos del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres, que en lo conducente señala:

"Se declara con lugar la acción y en consecuencia se anulan por inconstitucionales el párrafo último del artículo 27 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Decreto número 19623-TSS publicado en "La Gaceta" número 93 del 17 de mayo de 1990), en cuanto establece la prescripción del derecho a las vacaciones por remisión al artículo 607 del Código de Trabajo, el cual también se anula por inconstitucional en cuanto se aplique a los derechos de los trabajadores únicamente, debiendo entenderse que para éstos todos sus derechos laborales prescriben en los términos del artículo 602, a contar de la terminación del contrato de trabajo. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de promulgación de las normas anuladas; sin embargo, se dimensionan sus efectos en el sentido de que se mantienen las prescripciones de derechos acaecidos con anterioridad a la publicación del primer edicto de esta acción, 14 de julio de 1992." (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

   Si la demanda se encauza dentro de la jurisdicción contencioso- administrativa, el exfuncionario tendría el plazo de prescripción que prevé el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública, que en lo atinente reza:

"El derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad." "(...)"

   Lo anterior se infiere, en sentido contrario, de lo expuesto por este Despacho en el Dictamen No.C-124-97 de 8 de julio de 1997 que, en lo que interesa, señaló:

Obviamente dicha responsabilidad se traduce en la obligación del funcionario de repetir lo pagado; obligación que se declarará luego de instruir el debido procedimiento administrativo -aún en este ámbito rige la garantía constitucional correspondiente-. El que concluirá con la emisión del título ejecutivo a que hace referencia el párrafo tercero del mismo numeral de la Ley General. Habiendo establecido lo anterior, deviene claro cuál es el término a que estaría sujeto la Administración para reclamar: en conformidad con el artículo 198 de la Ley General también es de cuatro años, pero en este caso se trata de un plazo de prescripción."

   O bien, desde la óptica de la figura de la caducidad, el artículo el artículo 175 de la citada Ley General dispone que: " Caducará en cuatro años la potestad del administrado para impugnar el acto absolutamente nulo en la vía administrativa y jurisdiccional, sin que se apliquen al respecto los plazos normales de caducidad.

3.- ¿ Cuál es la vía jurisdiccional para conocer de los cobros practicados por órganos y entes públicos ante ex -funcionarios? ¿Qué período o períodos prescriptivos deben considerarse al respecto?

   Para las respuestas de estas preguntas, es pertinente, en primer lugar, recurrir lo que esta Procuraduría General de la República ha reiteradamente analizado acerca del procedimiento previo a cobrar a un funcionario sumas pagadas de más, así como el término legal que la Administración tiene para esos efectos.

   Efectivamente, a través del Dictamen C-250-97 de 24 de diciembre de 1997, este Órgano Consultivo de la Administración Pública, dedicó amplio estudio respecto de los aludidos puntos, con fundamento en los criterios de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, indicando que:

"En aras de evitar procedimientos inadecuados, se procederá a reiterar los criterios que esta Procuraduría ha venido exponiendo sobre la forma que tiene la Administración para recuperar sumas pagadas inadecuadamente. En primer lugar se ha hecho referencia al desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional sobre el tema de la intangibilidad de los actos administrativos. Dicha Sala ha sido muy clara en definir que siempre que la Administración ha emitido un acto declaratorio de derechos -acto que puede estar plasmado en una acción de personal- la Administración no puede desconocer los efectos que ese acto genera sin que previamente se hubiesen seguido los procedimientos establecidos en los numerales 155 o 173 de la Ley General de la Administración Pública, o bien lo dispuesto en los numerales 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. El procedimiento previsto en el artículo 155 será el aplicable cuando la Administración por razones de conveniencia , mérito y oportunidad, y siempre que exista una grave divergencia entre los efectos del acto y el interés público, decide revocar un acto declaratorio de derechos (debe solicitar el dictamen de la Contraloría General de la República y contener pronunciamiento expreso en cuanto a los daños y perjuicios producidos) Nótese que este procedimiento es aplicable siempre que se esté en presencia de un acto dictado conforme al ordenamiento jurídico.(...) Si por el contrario, el acto contiene vicios que pueden producir la nulidad absoluta o relativa de éste, la Administración debe declarar la lesividad del acto y enviar el expediente a la Procuraduría General de la República ( si es de los órganos que representa la Institución), a efecto de que se establezca el correspondiente proceso de lesividad ante los Tribunales Contencioso Administrativos. (...) En el supuesto de que la nulidad sea, además de absoluta, evidente y manifiesta, puede declararse en vía administrativa la nulidad, siempre que se siga lo que al efecto dispone el numeral 173 ya citado, y habiéndose realizado el respectivo procedimiento ordinario administrativo. La Sala Constitucional ha precisado también que lo anterior resulta aplicable a aquellos actos derivados de una relación de servicio. Ejemplo de tales manifestaciones se encuentran, entre otras, en los siguientes Votos:

"(...) "SEGUNDO. Así las cosas, desde un punto de vista de protección del derecho a la justicia en sede administrativa (artículo 41 constitucional), el tema que nos ocupa es la prohibición a la administración de anular (por sí y ante sí) actos declaratorios de derechos. Aquí no se prejuzga sobre la mera legalidad de la denominada prohibición que en su momento fuera concedida a la demandante, pero se debe anular la decisión de retirársela, pues no ocurrió la administración a los procedimientos establecidos en la Ley General de la Administración Pública para la declaración de nulidad de los actos declaratorios de derechos (artículo 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública)" (Voto No. 5885-95 de 27 de octubre de 1995)

"II.- Con la emisión de la acción de personal que obra a folio 21 se reconoció un derecho del recurrente que no podía ser revocado unilateralmente, sino en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con lo cual se violó su derecho al debido proceso y el principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración." (Voto No. 440-95 de 29 de enero de 1995)

"I.- Ya esta Sala Constitucional se ha pronunciado en casos similares, declarando con lugar los recursos, declarando que desde que la solicitud del servidor es aceptada, adquiere un derecho subjetivo al régimen de excepción, puesto que no otra es la intención que se deriva de los alcances del artículo 25 de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público y tomando en cuenta que la plaza del servidor será eliminada del presupuesto. La aceptación de la solicitud del recurrente firmada por el Oficial Mayor del Ministerio, es un acto declarativo del derecho y para revocarlo se requiere de la utilización del proceso de lesividad o de anulación del acto administrativo según el procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, según corresponda" (Voto No. 4685-95 de 23 de agosto de 1995. En el mismo sentido Voto No. 4687-95 de 23 de agosto de 1995)

Entonces si por diversas circunstancias, la Administración ha emitido actos que generaron un derecho económico a un servidor suyo, pero los mismos se encuentran viciados, puede:

1.- Declarar la lesividad cuando la nulidad sea relativa o absoluta, y dentro de ese proceso, además de discutir la nulidad del acto, solicitar el pago de las sumas pagadas indebidamente, o;

2.- Declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta (si reúne estas características) y, posteriormente, determinar si existen sumas adeudadas (mediante el procedimiento administrativo ordinario). Si se emite un acto en el que se determina la existencia de las sumas que el funcionario adeuda, puede proceder a emitir la respectiva certificación - si es de la Administración-y enviarla a esta Procuraduría para su cobro en vía judicial.

   Finalmente, debe hacerse la observación que, tanto en los supuestos de los numerales 155 y 173 de la Ley General, como en el caso de la lesividad, el plazo de caducidad con que cuenta la Administración para realizar la respectiva declaratoria es de cuatro años a partir de la emisión del acto que se revoca o anula. Una vez transcurrido dicho término no se puede anular o revocar ningún acto administrativo." (Pronunciamiento C-037-97 de 6 de marzo de 1997)

   Ahora bien, si la situación se encuentra dentro de los supuestos previstos por los numerales 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública, de previo a anular o revocar el acto de la Administración debe seguir el debido proceso regulado en los numerales 308 y siguientes de ese mismo cuerpo normativo. La Sala Constitucional se ha manifestado en ese sentido:

" II.- (...) De ese modo, estamos ante un acto declarativo de derechos que no podía cercenarse por acto propio de la administración sin seguir las garantías que a favor de los administrados que se encuentren ante ese tipo de situación, establece la Constitución Política y desarrolla la Ley General de la Administración Pública. La Constitución en su artículo 34 tutela los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, en el numeral 39 establece el principio del debido proceso, derechos que en el campo concreto de la Administración Pública desarrolla la Ley General mediante los artículos 155, 173, 308 inciso a) y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo en el 35. Del análisis sistemático de este conjunto de normas y principios, ha señalado en ocasiones anteriores la Sala (ver entre otras las sentencias 2754-93 y 3287-93 ) que en virtud del principio de los actos propios, que tiene rango constitucional , no puede la Administración en vía administrativa eliminar los actos que declaren derechos a favor del administrado, salvo las excepciones de los artículos 155 y 173 supracitados y mediante el procedimiento que para ello expresamente señala la Ley General (308 y siguientes) y en caso de no encontrarse ante esas excepciones, debe acudir al juez de lo contencioso, para que sea en esa vía que el acto declarado lesivo anteriormente se anule." (Voto No. 1132-94) Existen también múltiples pronunciamientos de la Procuraduría General de la República en los cuales se establece no sólo la obligación de la Administración de que, previo a declarar una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, debe seguir el procedimiento administrativo ordinario (regulado en los artículos 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública), concediéndole, de esta forma, amplia participación al administrado o administrados que deriven derechos subjetivos del acto que se pretende anular, sino también, en muchos casos, se precisan aspectos importantes de ese procedimiento. Debe indicarse también, que en tratándose del Poder Ejecutivo, la declaratoria de nulidad le corresponde declararla al Consejo de Gobierno, previo trámite del procedimiento ordinario, en cuyo órgano director debe, necesariamente figurar el Secretario del Consejo de Gobierno (artículos 33 c) en relación con el 173, ambos de la Ley General de la Administración Pública). De esta forma, de previo a que la Administración pueda proceder al cobro de dineros pagados de más, no importando si por concepto de salario base, aumentos anuales, carrera profesional, viáticos, etc. , primero debe anular, mediante los procedimientos ya citados, el acto administrativo en virtud del cual se procedió a reconocer equivocadamente el rubro respectivo, para lo cual cuenta con un plazo de caducidad de cuatro años, de conformidad con los artículos 173 y 175 de la Ley General de la Administración Pública.(...)"

   Del Pronunciamiento de cita, se desprende con determinante precisión que, previo a revocar un acto administrativo, por virtud del cual, se han generado derechos subjetivos o económicos de cualquier clase a favor del administrado, la Administración deberá, en todos los casos, cumplir con el procedimiento que establecen los artículos 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, garantizándole de esa forma, el derecho constitucional del debido proceso y el derecho a la defensa.

   Una vez cumplido con ese especial trámite, el Estado tendrá dos vías legales, (según sea la circunstancia) para recuperar los dineros que fueron pagados en exceso al servidor o ex -funcionario, claramente expuestos en el Dictamen de mención, a saber:

"1.- Declarar la lesividad cuando la nulidad sea relativa o absoluta, y dentro de ese proceso, además de discutir la nulidad del acto, solicitar el pago de las sumas pagadas indebidamente, o;

2.- Declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta (si reúne estas características) y, posteriormente, determinar si existen sumas adeudadas (mediante el procedimiento administrativo ordinario). Si se emite un acto en el que se determina la existencia de las sumas que el funcionario adeuda, puede proceder a emitir la respectiva certificación - si es de la Administración-y enviarla a esta Procuraduría para su cobro en vía judicial.

   En ese mismo orden, este Despacho señaló en el Dictamen No. C-124-97 de 08 de julio de 1997, lo siguiente:

" Como se observa, la Administración debe acudir a un juez u observar lo establecido en el numeral 173 de la Ley General –que supone el desarrollo de un procedimiento administrativo ordinario y previo y la intervención dictaminadora de la Procuraduría o Contraloría -para poder dejar sin efecto aquellos de sus actos administrativos que hayan declarado derechos subjetivos.

   Dicho principio es aplicable en esta materia, de suerte que le está prohibido a la Administración gestionar cobro alguno hasta tanto haya logrado -por una u otra vía- la anulación del acto que fundamenta los supuestos pagos excesivos."

   Queda también claro de todo lo transcrito, en esta Sección que, por virtud de los artículos 173 inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Administración Pública cuenta con cuatro años para declarar la nulidad de un acto administrativo, por el cual, se ha sobrepagado, en forma errónea, a un ex -funcionario sus prestaciones legales, plazo que se computa a partir de la fecha en que se haga la declaratoria correspondiente, y en ese ámbito, plantear las acciones respectivas, ante la vía jurisdiccional contencioso- administrativa supracitados.

4.-¿ Cuál es la vía jurisdiccional para conocer de los cobros practicados por organizaciones no gubernamentales ante ex –funcionarios públicos?

   Antes de dar respuesta a esta pregunta, es necesario, primeramente, recordar lo apuntado en la Sección 2, en relación con las obligaciones y derechos derivados de una relación estatutaria entre el funcionario y la Administración Pública, por virtud de las cuales, todas las actuaciones dentro de ese contexto, se regirán por el principio de legalidad, al tenor de lo dispuesto por los artículos 11 de la Carta Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

   De manera que, dentro de ese contexto, no puede apartase ninguna de las partes, del ordenamiento público que les rige su relación; y menos, actuar al margen de las obligaciones adquiridas, cuando por un error de la Administración, se trate de cobrar al empleado sumas salariales pagadas en demasía, a través de presupuestos jurídicos extraños al Régimen de Empleo Público, como equivocadamente, lo analiza la Asesoría Jurídica del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica al subrayar que: "En relación con deudas ocasionadas por sumas canceladas por montos superiores a los que debidamente corresponden, en perjuicio de la Hacienda Pública o de recursos administrados por organizaciones no gubernamentales de cooperación estatal, es de considerar que los cobros y eventuales pagos de esas deudas nunca tendrán la connotación de dineros aplicados por concepto de prestaciones legales o indemnizaciones laborales, pues tienen sus orígenes y consecuencias en el concepto general de "pago en demasía" o "pago en exceso", que origina el instituto jurídico del "pago indebido" y el derecho a "repetir lo pagado demás", que fundamentalmente contemplan la doctrina y legislación civil, y adicionalmente la doctrina y legislación mercantil, por ser situaciones que normalmente suceden en esos ámbitos. Es por ello que se considera que son aplicables a tales cobros los principios, normas (artículo 803 del Código Civil) , jurisdicciones y particularmente los efectos prescriptivos que dispone la legislación civil, aunque tratándose de acciones gestionadas por órganos y entes públicos, debe recurrirse a las especiales regulaciones que establece la legislación administrativa (artículos 130.2 y 157 de la Ley General de la Administración Pública) y a la jurisdicción que compete a la vía contenciosa administrativa."

   Desde la perspectiva jurídica expuesta, hay que indicar que, pese la sana intención de la Administración, para que por organismos no gubernamentales(4), realice, en forma rápida y justa, el efectivo y rápido pago de las prestaciones legales a sus funcionarios, con ocasión de los Programas de Reducción Voluntaria de Puestos o reestructuración de Puestos, ello, en nada viene a mermar la legitimación patronal que tiene, dentro del cuadro constitucional y legal de las obligaciones y derechos, a fin de conminar al funcionario o ex -funcionario a devolver lo pagado, en forma errónea, por concepto de indemnizaciones legales; recurriendo, claro está, al citado procedimiento administrativo de la referida Ley General de la Administración Pública, detallado arriba, con criterios técnicos-jurídicos de esta Procuraduría. En esa línea de dirección es conteste la jurisprudencia de los Tribunales de Trabajo, cuando en supuestos similares al de análisis en este Acápite señaló, en lo que aquí interesa que:

"...Cabe recordar que el ordenamiento jurídico positivo, en los artículos 1,3,11,17, 364 y 365, amén del numeral 228, todos de la Ley General de la Administración Pública, y los principios que los informan, en su relación con los artículos 76 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa , estatuye el deber ineludible de los entes públicos, en general, de proceder a pagar obligaciones como las que aquí nos ocupan, por corresponder a actos administrativos firmes, definitivos y ejecutorios, que confirman un derecho de crédito del servidor, por prestaciones laborales, en forma inmediata "si hubiere presupuesto" y, de no ser así, "se iniciará la tramitación respectiva dentro de los tres meses siguientes..."

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NOTA (4): Este Despacho se abstendrá de analizar en este pronunciamiento, los "organismos no gubernamentales" que, han colaborado con el pago de las prestaciones laborales en los Programas de Movilidad Voluntaria de Puestos en la Administración Pública, ya que no es, en sí, el objeto de su consulta.

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   De manera que, todo pago por concepto de salarios que se le hace a un funcionario o ex -funcionario público, se realiza, naturalmente, a través de un acto jurídico (que podría ser una "acción de personal " o una resolución administrativa). Si hubo un mal pago, el origen de ello deriva de ese acto propio de la Administración Pública, lo que, indudablemente, de esa misma forma, deberá corregir la apuntada irregularidad. Para eso -se repite- deben cumplirse con las etapas procedimentales administrativas mencionadas.

   En suma, una vez cumplido con el debido proceso en vía administrativa (procedimiento de rigor constitucional y legal) es el Estado quien toca recurrir, según sea el caso, a la jurisdicción Contencioso-Administrativa para recuperar lo pagado en demasía por prestaciones sociales, a un servidor o ex -servidor público, ya que la relación habida entre él y la Administración se origina de los mandatos que contienen los artículos 191 y 192 de la Constitución Política donde rigen principios propios y hasta contrapuestos con otros regímenes legales.(5)

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NOTA (5): Ver, Voto Constitucional No. 1696-92 de 23 de junio de 1992.

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   En la forma expuesta, quedan contestadas sus interrogantes.

De usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA

 

 

Licda Alejandra Solano Cabalceta

ASISTENTE