OJ-084-99

San José, 20 de julio de 1999

Licenciado

Carlos Thomas Rodríguez

Director Ejecutivo

Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas

(CICAD).

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio Nº DL-021-99 del 21 de mayo de 1999, recibido en este Despacho el 25 del mismo mes y año, por medio del cual nos consulta sobre la procedencia legal del reconocimiento de anualidades "a una persona que se acogió a la movilidad laboral hace seis años cuatro meses y después vuelve a prestar sus servicios a una Institución Estatal".

   De previo a proceder al análisis de su interrogante, es necesario hacer de su conocimiento que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República -Ley Nº 6815 del 27 de setiembre de 1982-, esta entidad es el órgano superior consultivo técnico jurídico de la Administración Pública, y como tal, no puede arrogarse atribuciones que el ordenamiento no le confiere. Es decir que, por su carácter jurídico, está inhibido a tratar consultas concretas, como la aquí planteada, ya que de hacerlo estaría sustituyendo la voluntad de la Administración activa, que es a quien compete legalmente decidir los asuntos como el que ahora somete a nuestra consideración.

   No obstante lo anterior, y en un afán de colaboración, con esa dependencia, nos permitimos expresar una serie de consideraciones jurídicas el aspecto consultado, con la observación de que carecen de los efectos vinculantes estipulados en el artículo 2º de la referida Ley Orgánica.

I.- SOBRE EL CRITERIO LEGAL Y LA AUDIENCIA CONFERIDA A LA DIRECCION GENERAL DEL SERVICIO CIVIL.

   Expresa en su oficio que el criterio de la Asesoría Legal de ese Centro es que, a los servidores acogidos a la movilidad laboral: "...sí se [les] deben calcular y pagar las anualidades (...), diferente sería en caso de calcular la cesantía en caso de pago de prestaciones laborales, en cuyo caso se empezaría a contabilizar el tiempo a partir del día que ingresó nuevamente a laborar para el Estado." (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no pertenece al original).

   Primeramente, debemos indicar que se procede a dar trámite a su interrogante sin perjuicio de la competencia atribuida en esta materia a la Dirección General de Servicio Civil, ya que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Nº 18181-H del 14 de junio de 1988, denominado "Reglamento para el Procedimiento del Pago de Anualidades Adeudadas en la Administración Pública", se dispone que:

"... en los casos de instituciones contempladas por el Régimen de Servicio Civil la unidad de personal a que se refiere el artículo anterior, previa comprobación de que la solicitud está completa, remitirá el legajo a la respectiva Oficina de la Dirección General de Servicio Civil para que ésta resuelva lo pertinente..."

   No obstante, lo estipulado en el artículo 5 del nuestra Ley Orgánica, el cual establece que: "...no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley."; analizaremos el asunto planteado, por esta única ocasión, en aras de dilucidar, lo más pronto posible, la inquietud planteada.

   Sin embargo, en orden de no interferir con la competencia señalada anteriormente, se le confirió audiencia a la Dirección General del Servicio Civil, con el propósito de que ésta manifestara lo pertinente.

   Dicha Dirección, luego de realizar un análisis sobre la normativa que rige la materia, básicamente del artículo 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública (Ley Nº 2166 del 9 de octubre de 1957 y sus reformas), además de la reglamentación efectuada por el Poder Ejecutivo mediante el citado Decreto Nº 18181, expresó que dicha norma establecía en el inciso c) del artículo 4º, la prohibición de reconocer el pago de anualidades a los servidores que hubiesen sido despedidos por justa causa y para los que al terminar la relación de servicio, hubiesen recibido el pago de las prestaciones legales.

   Agregó la citada Dirección General que, mediante Dictamen C-093-93 del 29 de marzo de 1993, esta Procuraduría dispuso la no aplicación del contenido del referido inciso en sede administrativa; agregó asimismo que, a raíz de ese pronunciamiento, el Poder Ejecutivo derogó, por medio del Decreto Nº 22781-H del 26 de octubre de 1999, las mencionadas restricciones.

   Por lo anterior, dicha Dirección General consideró que, a pesar de las restricciones contenidas en algún momento en nuestro ordenamiento jurídico, una vez derogadas "...no encuentra limitante alguno, para que a un servidor en la situación descrita se le proceda a reconocer las anualidades a que tiene derecho...".

II.- ANALISIS DE LA NORMATIVA APLICABLE AL CASO QUE NOS OCUPA.

   El incentivo anual se prevé y regula en los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (Ley Nº 2166). El primer artículo citado establece que:

"De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, hasta un total de treinta, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos documentos anuales de la correspondiente categoría.

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.".(1)

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NOTA (1): Así reformado por Ley nº 6408 de 14 de marzo de 1980, artículo 1º, FUENTE: Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI) de la Procuraduría General de la República.

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   El artículo transcrito es el fundamento legal de tal incentivo, sin embargo, su cancelación se regula en el tenor del artículo 12 inciso d) de la misma ley y en el Decreto Nº 18181-H (citado previamente). Ahí es donde se dispuso el reconocimiento de ese sobresueldo y a qué tipo de servidores se les aplicaría. En ese sentido el artículo 12 inciso d) expresa:

"A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público...".(2) (El resaltado no es del original).

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NOTA (2): Así adicionado por el artículo 2 de la ley nº 6835 de 22 de diciembre de 1982. NOTA: El artículo 15 de la Ley de Presupuesto nº 6995 de 22 de julio de 1985 afecta el presente inciso al disponer: "De acuerdo con lo establecido en la Ley nº 6835, se reconocerán aumentos anuales a los funcionarios públicos nombrados interinamente. El Servicio Civil reglamentará lo establecido en este artículo.". FUENTE: SINALEVI.

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   De lo transcrito, se colige que el ordenamiento jurídico no estableció características especiales para el reconocimiento de este sobresueldo al servidor público, incluso reconoció que tal derecho corresponde tanto a los servidores en propiedad como a los servidores interinos. Lo que sí es claro es que tienen derecho a ese reconocimiento los servidores activos del Sector Público.

   Por su parte, el relacionado Decreto Nº 18181, dispone:

"a) Cuando la relación entre el servidor y la Administración no haya sido de naturaleza laboral.

b) Cuando la jornada de trabajo no haya sido de tiempo completo."

   Los incisos anteriores contienen las únicas prohibiciones legales en donde no es posible que la Administración proceda con tal reconocimiento.

   Así, ese emolumento salarial consiste en un reconocimiento de la antigüedad adquirida por el servidor a través del tiempo servido al Estado o sus instituciones, se trata de un sobresueldo que busca incentivar a los servidores por la experiencia adquirida en su relación de servicio con el transcurso del tiempo.

   Una vez abordada la normativa que rige el pago de las anualidades, entraremos de seguido a tratar el tema consultado, concretamente, refiriéndonos a la procedencia administrativa del reconocimiento de este sobresueldo a los servidores a los cuales se les han cancelado con anterioridad las prestaciones legales.

III. SOBRE LA PROCEDENCIA LEGAL DEL RECONOCIMIENTO DE ANUALIDADES A LOS SERVIDORES QUE HAYAN RECIBIDO EL PAGO DE PRESTACIONES LEGALES.

   Preliminarmente, quisiéramos hacer una breve referencia de la evolución que ha sufrido el tema consultado, tanto en el ámbito jurisprudencial como en el normativo. Así, debemos señalar, que no es sino hasta el 26 de octubre de 1993 que se derogó la disposición contenida en el inciso c) del citado Decreto Nº 18181-H, que establecía la imposibilidad de reconocer tal sobresueldo a los servidores despedidos por justa causa y a los que, en su separación de la relación de servicio haya mediado el pago de prestaciones legales.

   Dicha derogación fue realizada mediante la promulgación del Decreto Ejecutivo Nº 22781-H del 26 de octubre de 1993 (artículo único), el cual surge a raíz del pronunciamiento C-039-93 del 27 de marzo de 1993 de este órgano consultivo, donde se dispuso la no aplicación en sede administrativa del inciso aludido.

   En el citado dictamen, se realizó un análisis exhaustivo de la jurisprudencia relacionada. Entre otras sentencias se citaron la Nº 264 de las 9:20 horas del 28 de octubre de 1992, además de la nº 149 de las 9:30 horas del 20 de setiembre de 1989 y nº 160 de las 14:40 horas del 24 de octubre de 1990, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Tanto ese pronunciamiento como otros, son acordes con las resoluciones de dicha Sala.

   Esas resoluciones arribaron a la conclusión de que el inciso c) del artículo 4 del Decreto Nº 18181-H se encontraba en clara contraposición con la normativa legal que regulaba el rubro, declarando la procedencia del pago a los servidores a pesar de las recién citadas restricciones y denunciando su ilegalidad, puesto que un reglamento no puede crear una distinción que la ley no hace. Fue por ello que esta Procuraduría -aplicando el inciso primero del artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública-, recomendó su no aplicación en sede administrativa. Así, el Poder Ejecutivo procedió a su derogación.

   Ahora bien, una vez derogada dicha norma jurídica, las restricciones que contenía el citado Decreto, se redujeron a los dos supuestos mencionados anteriormente, sea "cuando la relación entre el servidor y la Administración no haya sido de naturaleza laboral" y "cuando la jornada de trabajo no haya sido de tiempo completo".

   De lo anterior se infiere claramente, que la voluntad del legislador fue reconocer el sobresueldo de anualidades inclusive a los servidores en cuya separación hubiese mediado el pago de prestaciones legales.

   Por otra parte, y según lo dispuesto por la Ley para el Equilibrio Financiero (Nº 6955 del 24 de febrero de 1984), al servidor que se acogiera al Programa de Movilidad Laboral Voluntaria, se le cancelarían sus prestaciones legales, al tenor de lo establecido en su numeral 25 párrafo primero, que expresa: "La Administración Pública, centralizada y descentralizada, y las empresas públicas podrán ofrecer el pago de sus prestaciones más una bonificación a los servidores que ellas estimen conveniente, si estos están de acuerdo y renuncian para dedicarse a actividades ajenas al sector público. (...)".

   Con base en lo expuesto, a pesar de que un servidor se haya beneficiado del Programa de Reducción Voluntaria de Puestos del Sector Público, dada la derogación expresa de la normativa que lo prohibía y mediando la potestad constitucional del Poder Ejecutivo (artículo 140 inciso 3º de la Constitución Política), en la actualidad es posible jurídicamente reconocer aumentos anuales que se disfrutaron en la institución de procedencia, para aquellos servidores que no obstante haberse acogido a la movilidad laboral, ingresaron nuevamente a prestar servicios al sector público.

IV.- EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

   Tal y como es conocido, la Administración Pública solo puede realizar los actos que expresamente estén regulados y autorizado por el ordenamiento jurídico.

   En ese sentido, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha delimitado los alcances del principio supracitado definiéndolo como aquel que:

"...en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en la que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado- (...)".

   Por lo tanto, derogada la disposición reglamentaria que contenía aquella restricción para el reconocimiento de aumentos anuales, no existe imposibilidad legal alguna para proceder en la actualidad con tal reconocimiento, en estricto apego a la letra de ley.

V.- CONCLUSION.

   Por lo expuesto, y quedando claro que el caso concreto consultado solo lo puede resolver esa administración activa bajo su responsabilidad, consideramos que sí es procedente jurídicamente el reconocimiento de aumentos anuales por el tiempo servido con anterioridad, a los servidores y funcionarios que se acogieron al Programa de Movilidad Laboral Voluntaria promovido por el Estado, aunque en su separación de los cargos haya mediado el pago de las prestaciones legales, ya que no existe en el ordenamiento jurídico positivo impedimento al respecto y más bien, tanto este órgano consultivo como la jurisprudencia de los máximos Tribunales Laborales se han pronunciado reiteradamente en ese sentido.

   Nos suscribimos de Usted, atentamente,

Licdo. Guillermo Huezo Stancari                           Licda. Alejandra Solano C.

PROCURADOR ADJUNTO                                 ASISTENTE DE PROCURADURIA