O.J. 052-98

San Jose, 18 de junio de 1998

Señora

Bárbara Holst Quirós

Directora Ejecutiva

CONSEJO NACIONAL DE REHABILITACION Y EDUCACION ESPECIAL

S. D.

Estimada señora:

   Por encargo y con la aprobación del Señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio DE-131-98 de 25 de mayo del presente año, mediante el cual solicita a este Despacho, el criterio técnico-jurídico acerca de la procedencia del reclamo que hace un grupo de funcionarios para el pago de pasajes de San José-Heredia y viceversa, con ocasión de haber sido trasladado la Institución bajo su cargo, a las instalaciones ubicadas en Valencia de Heredia.

   Al respecto, es importante acotar previamente que, de conformidad con los artículos 1, 2, y 3, inciso b) de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para pronunciarse acerca de casos concretos como el planteado por usted en su oficio, ya que es el órgano superior, técnico-jurídico de la Administración Pública, y como tal, encargada solamente de emitir informes, dictámenes, y asesoramiento de cuestiones jurídicas que le solicite el Estado; siendo que sus pronunciamientos constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para el resto de la Administración.

   Por la razón expuesta, corresponde entonces al Consejo Nacional de Rehabilitación resolver la circunstancia apuntada. No obstante ello, y desde una perspectiva general del asunto formulado, nos permitiremos dar solamente una opinión jurídica, en los siguientes términos:

I.-        ANTECEDENTES DEL CASO:

   Nos indica usted, que en el mes de julio del año pasado, el Órgano Colegiado y la Administración Superior, tomaron la decisión de trasladar su sede de San José a las instalaciones del Consejo ubicadas en la localidad de Valencia de Heredia, sita en Jardines del Recuerdo 200 metros al norte (sobre la carretera a Heredia) con el propósito de reducir costos operativos y de generar ingresos adicionales a la entidad pública, producto del alquiler del inmueble en San José, y que dicha circunstancia implicó variar obviamente el lugar de trabajo de los funcionarios que prestaban servicios en ese centro y que residen en esta ciudad o sus alrededores.

   Continúa apuntándonos que, dada la situación de los funcionarios perjudicados, a éstos se les reconoció, del 6 de julio al mes de diciembre de 1997, el costo por concepto de pasajes de autobús San José-Heredia y San José, pero como se les suspendió ese reconocimiento económico, solicitaron a la Dirección Ejecutiva reconsiderar la medida, pues consideran que económicamente se ven lesionados al tener que hacer un gasto extra que no tenían en la anterior ubicación laboral.

   Por otra parte, los criterios legales aportados a su consulta son adversos entre sí, en tanto la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria sostiene que de conformidad con el artículo 39 del Código de Trabajo, "aquellos casos en los que el patrono traslade el domicilio de la Institución, debe sufragarle los gastos de transporte al trabajador, siempre y cuando entre el lugar anterior y el nuevo, exista un mínimo de diez kilómetros o más de separación”.

   En cambio, el Departamento de Asesoría Externa de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social es de la opinión que, "... En el caso concreto de Ustedes, en que existe una distancia menor de 10 km., entre las instalaciones del Consejo en San José y las de la Valencia de Heredia, dicho perjuicio podría consistir en aspectos de transporte, pago de pasajes de buses, comodidad para trasladarse a su casa de habitación a almorzar, etc." (Sic.)

   Con base en los anteriores presupuestos, se procede a analizar hipotéticamente la consulta en tres secciones fundamentales, a saber:

II.-      POTESTAD DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA PARA MODIFICAR LAS CONDICIONES DE UNA RELACION DE SERVICIO.

   La potestad que tiene la Administración Pública en el quehacer administrativo deriva del deber fundamental del inciso 8 del artículo 140 de la Carta Magna cuando le ordena: "vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativos", y del que se vale el numeral 4 de la Ley General de la Administración Pública, para establecer que:

"La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios".

   De manera que, dentro de ese ámbito constitucional y legal se circunscribe el poder administrativo en cuestión, con el único interés de obtener el constante bienestar de la colectividad en general, que priva sobre cualquier otro interés de carácter individual, tal y como lo resalta la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en concordancia con la autorizada doctrina, al manifestar que: " Una disposición como la recurrida, que se hace por razones de necesidad, y con base en las atribuciones legales que al efecto se le conceden a los órganos estatales, es para obtener la máxima eficiencia posible (de los servidores públicos) y para cumplir con el cometido de la Administración Pública de planear, organizar, dirigir y controlar todas las actividades tendientes a la satisfacción de las necesidades de los gobernados."(1)

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NOTA (1): Vid. Sentencia No. 6784 de las 15:21 horas del 22 de noviembre de 1994.

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   En esa dosis de actuación, también la Administración encuentra su límite en lo dispuesto por el numeral 8 de la Ley General de recién cita, que viene a mantener un equilibrio entre la eficiencia del servicio y los derechos fundamentales del individuo. Así, en lo que al presente tema interesa, el Órgano Contralor de constitucionalidad ha sostenido también que:

"II.- Respecto al cambio físico de puesto, ya esta Sala en otros casos similares ha dicho que es constitucionalmente legítima la potestad de la Administración de cambiar a sus servidores de lugar de trabajo, siempre y cuando exista como causa de ello el interés público; debiendo observarse también, el equilibrio que dispone, entre otros, el ordinal 8 de la Ley General de la Administración Pública y las facultades y restricciones que como patrono le confiere el "ius variandi" en nuestro ordenamiento."(2)

(Lo resaltado no es del texto original)

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NOTA (2): Vid. Voto # 2231-92 de las 15:18 horas del 12 de agosto de 1992

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   En ese sentido, resulta abundante la jurisprudencia, que en torno al tema de los traslados de puestos o centros de trabajo ha considerado la Sala de consulta, recalcándose que de darse dichas circunstancias, debe la Administración tener en cuenta de no perjudicar las condiciones y derechos principales de sus trabajadores. Verbigracia, en el Voto No. 4296-95 de 10:54 horas de 04 de agosto de 1995, se admite como procedente: "... aquellas modificaciones introducidas a las actividades diarias cumplidas por el servidor, en tanto no impliquen una lesión a la dignidad de la persona en cuestión. Posibilidad ésta, producto de la racional flexibilidad que debe imperar en los entes del Estado en cuanto al cumplimiento de los fines y propósitos para los que ha sido creado. De esta manera, se han aceptado también el traslado de servidores a otras oficinas o aún a otra sede, en tanto el empleado conserve su cargo, salario y demás derechos que ya disfrutaba y el traslado o modificación de funciones no implique una suerte de degradación de la Administración Pública o frente a sus colegas"(3)

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NOTA (3): Vid. Recurso de Amparo promovido por M.S.N. contra el Ministerio de Hacienda y la Gerencia del Aeropuerto Juan Santa María.

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   Por ello, de conformidad con "el principio de legalidad", todo comportamiento del Estado debe estar sujeto a la Constitución Política y al resto del ordenamiento jurídico que lo regula. De ahí que, los actos administrativos deben siempre ajustarse a lo dispuesto en la normativa, y ser adecuados, en todo caso, a los fines que les son propios, de lo contrario estaríamos ante un ámbito de quehacer inválido. (4)

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NOTA (4): Vid. Artículos 11 de la Carta Magna y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

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   Bajo esos supuestos fundamentales, hemos de considerar las pautas que a continuación se detallan:

III.-     FACTORES ECONOMICOS A TOMAR EN CUENTA EN LOS TRASLADOS FISICOS DE CARGOS O CENTROS DE TRABAJO: EL SALARIO EN LA ADMINISTRACION PÚBLICA, SU ESTRUCTURA PRINCIPAL, Y EL RECONOCIMIENTO DE OTROS RUBROS SALARIALES.

   Para el criterio que acerca de este asunto se vierta, es necesario partir de la constitución básica salarial del funcionario que se encuentra bajo las órdenes de la entidad a su cargo, ya que está relacionado, en alguna medida, con el problema planteado por usted, ante esta instancia consultiva.

   En primer lugar, es de advertir la naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Rehabilitación, a fin de obtener el régimen jurídico aplicable a las relaciones de trabajo habidas en esa sede.

   Así, de conformidad con el articulado de la Ley de Creación de la entidad consultante, y del criterio reiterado de esta Procuraduría, (5) tal órgano conforma también el engranaje de la Administración Pública,

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NOTA (5): Dictámenes Nos. C-085-94, C-164-86 y C-155-81.

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   Por ende, el sistema jurídico de empleo que se debe aplicar, entre los funcionarios y las entidades estatales, ha de ser regido por principios propios, y diferentes de los que rigen al régimen de empleo privado.

   Lo anterior tiene fundamento en los mandatos de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, en tanto "Un estatuto de servicio civil regula las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración, mediante un personal debidamente idóneo." De modo que, toda regulación de empleo público debe estarse a los aludidos presupuestos constitucionales, como se ha hecho con la promulgación del vigente Estatuto de Servicio Civil, el cual, por virtud del artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública, ha servido de base al resto del Estado, cuando alguna de sus instituciones se encuentren ayuno de una normativa similar; y de esa manera se cumple óptimamente con la uniformidad del régimen que ordena la Carta Magna.

   El razonamiento expuesto, tiene cabida inmediata en lo que enfáticamente ha establecido la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a través del Voto No. 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1991, así:

"XI.- En opinión de esta Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate de la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos, obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado diferente de empleo, la solución debe ser diferente..."

   En ese orden de ideas, es importante destacar, en consecuencia, que en materia salarial de los funcionarios del Poder Ejecutivo debemos remitirnos a la Ley de Salarios de la Administración Pública, en donde observamos, a través del artículo 1, el ámbito normativo de su aplicación, tal y como lo hemos venido detallando arriba. En efecto dicho numeral reza:

"Artículo 1.- La presente ley se dicta para garantizar la eficiencia de la Administración Pública y constituirá el sistema oficial de retribución para todas las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo de Puestos, conforme lo dispone el Capítulo X del Estatuto de Servicio Civil."

   De lo recién transcrito, es claro que entratándose de instituciones como la que nos ocupa en este estudio, todo lo que tenga que ver con los aspectos salariales del personal, hay que referirse a la indicada normativa. Así, en el Voto Constitucional # 3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al analizar el régimen aplicable a las relaciones de empleo público, ha sostenido que el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública, siendo la política de salarios parte integrante de "la política de gobierno", que debe constituir un sistema estatal de relaciones de servicio, uniforme y universal.

   En esa línea de pensamiento, se tiene que de conformidad con la Ley de comentario, el salario principal del servidor se encuentra sustentado principalmente por el salario de la clase del puesto, más el plus de "costo de vida", siendo este último elemento, el que en principio mantiene la actualización de la retribución pecuniaria, acorde con la política actual de los precios del mercado común, del cual puntualmente alude el inciso c) del numeral 48 del Estatuto de Servicio Civil, cuando dice:

"Artículo 48 (...)

(...)

c) Para la fijación de sueldos se tomarán en cuenta las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en las empresas privadas para puestos análogos y los demás factores que estipula el Código de Trabajo." (Lo resaltado en negrilla no es nuestro)

   Precisamente, la reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia se ha ocupado de deslindar, en forma técnica y jurídica, el contemplado plus, definiéndolo como "el costo de las subsistencias", ya que se circunscribe dentro de esa esfera, todos los factores económicos que involucran el desarrollo normal de la vida del individuo en el núcleo social. Al respecto, se señaló:

"Y en este campo de ideas relacionadas con el concepto economista del salario base, se fortalece cuanto viene expuesto si se advierte la diferencia del aumento por costo de vida, con los "pluses" ...; en tanto que el aumento por costo de las subsistencias no se ciñe a estas modalidades, sino más bien a las generalizadas y objetivas que constituyen la urdimbre de necesidades frente a las cuales se encuentra permanentemente el asalariado."(6) (Lo resaltado en negrilla no es nuestro)

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NOTA (6): Jurisprudencia citada en Dictamen de este Despacho, Número C-167-93 de 22 de diciembre de 1993, p.8-9

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   En otro fallo, dicha Sala Segunda especificó que:

"El salario base se fija mediante la determinación en general de los costos de la vida, que van aumentando el salario base reflejando los movimientos del valor de la moneda, para fijar su poder adquisitivo; fijan las posibilidades económicas y los rendimientos genéricos y normales de las diferentes actividades que concurren en el proceso de producción de la riqueza, como un factor económico existente en la vida de los países. Por ello, no se debe hablar, como lo hace la demanda, de un "plus de costo de la vida", ni de "plus de carestía de la vida", porque el costo de la vida y su carestía, no se origina en un sacrificio de rendimiento a compensarse de un trabajo especial o particular del trabajador, "plus" o "más", sino que responde a las circunstancias generales del mundo, de los países, de su política general (...) El aumento por elevación del costo de la vida, no es otra cosa que elevación del salario base como un sistema general y que constituye el procedimiento o mecanismo del sistema salarial en su política general de salarios, de suyo regular"(7)

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NOTA (7):Ibid, p.10-11

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   Como es sabido, en el concepto de "costo de vida" cobra también importancia lo que comúnmente se conoce como "canasta básica" por virtud de la cual, el Estado procura estructurar, fijar y regular los costos de los principales bienes y servicios, de forma tal, que satisfagan al menos las necesidades de la población, cuyo ingreso sea igual o inferior al salario mínimo establecido por ley, de conformidad con el mandato del Inciso c) del artículo 30 de la "Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor", cubriéndose porcentualmente en la definición del gasto(8) lo que ha de incurrir, cualquier funcionario por trasladarse, en forma diaria, a su centro de trabajo, dentro de un marco radial común, derivada en materia de trabajo, del numeral 38 del Código de Trabajo,(9) que a la letra dice:

"Si se contrata al trabajador para servicio o ejecución de obra en lugar distinto al de su residencia habitual en el momento de celebrarse el contrato, el patrono sufragará diariamente los gastos razonables de ida y retorno, siempre que haya diez o más kilómetros de separación entre ambos sitios."(El subrayado no es del texto original)

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NOTA (8): Según se observa en el numeral 1 del Decreto No. 24852-MEIC de 13 de diciembre de 1995, y del Boletín Mensual (mayo 1998) del Índice de Precios al Consumidor, emitido por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

NOTA (9): Con carácter supletorio del ordenamiento público, y principio del artículo 10 del Código Civil.

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   En consecuencia, es razonable jurídicamente deducir que, en las situaciones en que no excedan el límite establecido en la norma legal transcrita, se encuentra incluido en el componente salarial en cuestión, el desembolso diario a que están sujetos los trabajadores para trasladarse a su lugar de trabajo, así como a las circunstancias que alrededor de este tema podrían suscitarse en la práctica. Caso contrario, la letra de la disposición de marras, es determinante en disponer que, de sobrepasar la distancia de diez o más kilómetros entre la residencia habitual del trabajador y su lugar de trabajo, debe el patrono sufragar los gastos justos de ida y retorno, lo que usualmente se compensa con el establecimiento de un transporte que permita trasladar al personal que se vea perjudicado con el cambio del sitio de labores. (10)

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NOTA (10): Cada Institución del Estado, tiene su propia regulación sobre la procedencia del pago del zonaje con apoyo a lineamientos generales que para ese efecto dicta el Poder Ejecutivo.

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   Sin embargo, es importante destacar aquí que, cuando está de por medio el Estado, no debe perderse de vista que las relaciones con sus empleados prima el principio de legalidad, el cual impone limitaciones en el cargo remunerativo establecidas fundamentalmente de la comentada Ley de Salarios de la Administración Pública.

   Desde otra perspectiva diferente de lo expuesto, existe en el ordenamiento jurídico del Sector Público, en relación con el ordinal 39 del Código de estudio, la figura del "zonaje" que prevé el pago remunerativo, en aquellos casos, en donde el funcionario debe desplazarse permanentemente a trabajar en un sitio lejano e incómodo para su movilización. (11) En ese sentido, ha señalado reiteradamente esta Procuraduría, que:

"Dicha definición apunta claramente la causa que origina ese pago, al subrayar "...prestar sus servicios permanentemente en lugar distinto al de su domicilio legal..., o que eventualmente permanezcan fuera de la circunscripción territorial de ese por más de un mes, en forma continua, siempre que la zona en donde realicen su trabajo justifique tal compensación...", la cual debe ser comprendida de conformidad con el resto del articulado supratranscrito. Así, no es cualquier sitio de trabajo a que alude la normativa en estudio, para obtener el referido sobresueldo, sino aquel en el que el trabajador o trabajadora, le resulte evidentemente difícil el desplazamiento desde su domicilio habitual o viceversa, en un tiempo normal, por la lejanía del mismo; debiendo por tal circunstancia pagar habitación, alimentación, atención médica, etc. y la de su familia si se asienta con ésta en esa zona, que es distinta a la que se encuentra su propia residencia, ocasionando con ello mayores gastos de los usuales."(12)

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NOTA (11): Acuerdo del Consejo Superior del Poder Judicial, Artículo 78, de 10 de febrero de 1997 en apoyo del criterio de la Asesoría Legal que en lo conducente dice: " A falta de regulación expresa en la Ley Orgánica del Poder Judicial y el Estatuto de Servicio Judicial, el artículo 83 de este último cuerpo normativo remite a las disposiciones del Código de Trabajo para aplicación supletoria. Sobre el particular, considera el suscrito que el fundamento legal que ampara la decisión del Poder Judicial de asumir o reembolsar el servicio de transporte para aquellos servidores que se ven afectados para el traslado de su centro de trabajo a una distancia de 10 o más kilómetros, lo encontramos precisamente en el artículo 38 del Código de Trabajo."

NOTA (12): Ver, Dictamen # C-096-93 de 14 de julio de 1993

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   Como se deja observar de lo copiado, para la procedencia del pago de zonaje deben cumplirse con calificados supuestos normativos, de grado tal, que el funcionario tenga forzosamente que trasladar su residencia al lugar del trabajo.

IV.-     OPINION DE LO CONSULTADO:

   El tema de consulta, estriba en la procedencia de pagar el costo del transporte de aquellos funcionarios que fueron trasladados de la anterior ubicación del Consejo Nacional de Rehabilitación -sita en San José- a las instalaciones ubicadas en Valencia de Heredia.

   Al respecto, y en criterio de este Despacho, la escala salarial vigente de los funcionarios públicos comprende, porcentualmente, el pago del transporte que permita su movilización normal a los correspondientes establecimientos de trabajo, utilizándose para ello, el parámetro del numeral 38 del Código de Trabajo, en tanto no sobrepase los diez kilómetros allí señalados.

   En el eventual caso de exceder el límite legal de cita, resultaría procedente el reconocimiento económico que tocaría, siempre y cuando se cumpla con los supuestos jurídicos que para tal efecto se estipulan en el ordenamiento que rige a la entera Administración Pública, según lo dispuesto en líneas atrás; recomendándose a la vez, la revisión de caso por caso, ya que podría ser que el domicilio del funcionario, u otros factores importantes tomados en consideración al definirse inicialmente las relaciones de trabajo, fueron modificados posteriormente por voluntad propia de éste, los cuales no podrían correr a cargo del patrono-Estado. En este sentido, y atendiendo al espíritu de la regulación del pago de zonaje, el Tribunal Superior de Trabajo sostiene que:

"El trabajador carece del derecho al pago de zonaje pues según lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento para el pago de viáticos y zonaje, el beneficio se otorga, entre otras cosas, a aquellos servidores que son contratados para trabajar en lugar distinto a su residencia legal o bien cuando se les traslada por disposición del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a otro lugar lejano a su domicilio; de manera que como el actor se trasladó a vivir con su familia a un lugar distante del centro de trabajo voluntariamente, no queda comprendido dentro de la norma reglamentaria citada." (Vid. Sentencia No. 552 de las 9:00 horas del 24 de junio de 1983. Ordinario de trabajo de C.M.M.M. contra El Estado) (Lo resaltado no es del original)

   Vale también apuntar la circunstancia que podría darse en una relación de trabajo, cuando por el carácter de ciertos cargos, deben los titulares desplazarse a servir a cualquier otra parte del país, en cuyo caso, la Sala Constitucional de cita, ha señalado que:

"...Considera la Sala que en el caso de marras no se ha cometido ninguna arbitrariedad ni se ha transgredido derecho constitucional alguno, debido a que el contrato de trabajo del recurrente con el Ministerio estipula que prestará sus servicios en todo el país (Véanse folios 13, 14y 15) y a esto se suma el hecho de que el segundo traslado a la Reserva Forestal Arenal fue solicitado y aceptado por el propio recurrente, lo que se desprende del informe rendido bajo juramento por el señor W.M..." (Voto No. 2238-92 de las 16:00 horas del 12 de agosto de 1992, Recurso de Amparo de J.N.O.O. contra el Ministerio de Recursos Naturales y W.M.M.)

   Los anteriores ejemplos sirven de ilustración para que el Consejo Nacional de Rehabilitación sopese cuidadosamente la situación de algunos funcionarios, originada con el traslado del lugar de trabajo, y de esa forma, se apliquen las medidas con apego a la normativa jurídica y presupuestaria vigente en esa institución.

   De Usted, con toda consideración

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA