C-100-98

San José, 4 de junio de 1998

Señora

Lorena Vásquez Badilla

Viceministra de la Presidencia

S. D.

Estimada señora Viceministra:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio DVP-0018-98 de 25 de mayo último, por medio del cual solicita nuestro criterio técnico-jurídico en relación con los requisitos exigidos para ser miembro de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Seguros. De esa forma se requiere conocer la legalidad del nombramiento de un directivo cuya experiencia sea en materia de seguros, políticas aseguradoras y administración de empresas de seguros, obviándose los requisitos en orden a la materia económica, financiera y bancaria o de asuntos relativos al desarrollo económico y social del país.

   Señala la consulta que el artículo 2º, párrafo 2º de la Ley de Reorganización del Instituto Nacional de Seguros, N. 33 de 23 de diciembre de 1936, dispone que los miembros de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Seguros deben reunir los mismos requisitos que impone la Ley para ser miembro de la Junta Directiva de un banco del Estado. Entre estos: "tener conocimiento y experiencia en materia económica, financiera, bancaria o de administración, y en asuntos relativos al desarrollo económico y social del país.

   Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal respectiva, según el cual el principio de legalidad obliga a respetar los requisitos establecidos por el artículo 21 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional a la hora de integrar la Junta Directiva del INS. Concluye que como el artículo 2, párrafo 2) de la Ley del INS establece que la Junta Directiva estará integrada por personas con amplios conocimientos o experiencia en el campo de actividades del Instituto o con el título profesional reconocido por el Estado, es posible que los directivos sean elegidos por sus conocimientos en materia de seguros, "siempre y cuando se reconozcan en ellos la existencia de un título académico a nivel de licenciatura o título profesional equivalente".

   Corresponde, entonces, determinar si es válido el nombramiento de directivos que tengan conocimiento en la materia de actividad del INS, aunque no reúnan los requisitos del numeral 21 de la Ley del Sistema Bancario Nacional.

A-. LA ENUMERACION DE LAS CONDICIONES DE ELEGIBILIDAD POR LA LEY

   La validez del nombramiento de los miembros de la Junta Directiva del INS depende de que la persona designada reúna los requisitos que el ordenamiento dispone para ser directivo de esa Institución y del respeto de las formalidades en orden a la adopción del acto. Es de señalar que fuera del marco de los requisitos establecidos por la ley, el Consejo de Gobierno carece de potestad para nombrar. De allí la importancia de precisar las condiciones de elegibilidad establecidas en el artículo 2º de la Ley de Reorganización del INS. Dispone dicha norma en el texto vigente y en relación con los directivos:

"El Instituto será administrado por una Junta Directiva integrada de la siguiente manera:

(....).

2) Seis personas de amplios conocimientos o reconocida experiencia en el campo de las actividades de la Institución o con título profesional reconocido por el Estado, de nombramiento del Consejo de Gobierno. Los miembros electivos de la Junta Directiva serán nombrados por períodos de ocho años a partir del día primero de junio del año que se inicie el período presidencial a que se refiere el artículo 134 de la Constitución Política. Deberán reunir los mismos requisitos que se requieren para ser miembro de la Junta Directiva de un Banco del Estado y estarán sujetos a las mismas restricciones y prohibiciones y a los mismos casos de cesación en el desempeño de sus cargos previstos para esos funcionarios en la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Sus nombramientos deben efectuarse en los últimos quince días del mes de mayo del mismo año. ..".

   La persona que pretenda ser directivo del INS debe tener amplios conocimientos o reconocida experiencia en el campo de las actividades de la Institución o título profesional reconocido por el Estado. "El campo de actividades de la Institución" hace referencia necesariamente, a la materia de seguros y por ende, a todos los actos y actividades que tengan relación directa con la materia aseguradora: administración de seguros, políticas de aseguramiento, etc. Dicho requisito se corresponde, entonces, a la competencia del Ente: sus directivos, llamados a definir la política institucional, y a dictar los reglamentos que regularán las relaciones entre el asegurador y los asegurados, deben tener conocimiento en la materia. La disposición es razonable.

   Pero ese requisito que se corresponde a la naturaleza de las cosas, pierde un poco su eficacia por dos circunstancias. En primer término, porque el primer párrafo del inciso 2º admite también un nombramiento de una persona "con título profesional reconocido por el Estado". Se trata de una norma ambigua y cuyo significado depende del concepto "título profesional". En caso de que se deba concluir que el legislador utilizó el término "título profesional" en el sentido usual y corriente, tendríamos que cualquier persona que tenga un diploma universitario que lo habilite a ejercer una profesión, podría ser elegido directivo del INS. Por el contrario, si nos atenemos a la acepción con que es utilizado en el dominio universitario, tendríamos que la persona debe ser graduada en una carrera que la habilite profesionalmente para desempeñarse en el campo de los seguros, independientemente del grado académico de que se trate. Es de señalar que en nuestro medio no existe una carrera que específicamente concierna los seguros, aunque podría derivarse que hay carreras que permiten un desempeño en tal actividad y en forma profesional. No obstante, estima la Procuraduría que este no es el significado retenido por el legislador,

"...porque se puede aceptar que aquél, que quiere decir algo, usa las palabras en el sentido en que comúnmente son entendidas. El legislador se sirve del lenguaje general porque y en tanto se dirige a los ciudadanos y desea ser entendido por ellos...." K; LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, 1980, p. 316.

   Término que permitiría considerar que está abierta la posibilidad de que cualquier profesional universitario pueda integrar la Junta Directiva del INS. El nombramiento puede recaer, entonces, en una persona que no tenga conocimientos en el campo de los seguros.

   Por otra parte, el párrafo siguiente del inciso 2º plantea un problema más delicado y que deriva de la remisión a los requisitos impuestas por la Ley para ser directivo bancario. Interesa señalar que desde su emisión, la Ley de Reorganización remite a los requisitos establecidos para el directivo bancario; más aún, a través de diversas disposiciones de las leyes de seguros, se mantiene una asimilación entre el INS y los bancos del Estado, lo cual puede ser consecuencia de que se le creó como "banco de Seguros" y de los pocos cambios que las leyes en la materia han sufrido. Dentro de esta perspectiva, tenemos que el artículo 2º de la referida Ley disponía originalmente:

"El Banco (de Seguros) será administrado por una Junta Directiva de nombramiento del Poder Ejecutivo, compuesta de tres miembros propietarios y dos suplentes, que deberán reunir los mismos requisitos que se requieren para ser miembros de la Junta Directiva General del Banco Nacional de Costa Rica, y estarán sujetos a las mismas restricciones y prohibiciones, ya los mismos casos de cesación en el desempeño de su cargo".

   La norma no permitía duda alguna: para efectos de las condiciones de elegibilidad, los directivos del INS se asimilan a los directivos del Banco estatal. No es sino en 1970 que esta regla se quiebra y ello se origina en la Ley N. 4646 de 20 de octubre de 1970. Sin embargo, la remisión se mantiene al modificarse la Ley de Reorganización en 1973.

   En efecto, la Ley N. 5279 de 27 de julio de 1973 recoge los cambios operados por la Ley N. 4646 de cita, disponiendo:

"Artículo 2º.- El Instituto será administrado por Junta Directiva integrada de la siguiente manera:

(....).

2) Seis personas de amplios conocimientos o reconocida experiencia en el campo de las actividades de la Institución o con título profesional reconocido por el Estado, de nombramiento del Consejo de Gobierno. Los miembros electivos de la Junta Directiva serán nombrados por períodos de ocho años a partir del día primero de junio del año que se inicie el período presidencial a que se refiere el artículo 134 de la Constitución Política. Deberán reunir los mismos requisitos que se requieren para ser miembro de la Junta Directiva de un Banco del Estado y estarán sujetos a las mismas restricciones y prohibiciones y a los mismos casos de cesación en el desempeño de sus cargos previstos para esos funcionarios en la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional".

   Dado esa situación, puede decirse que la innovación operada, primero tácitamente por el artículo 4 de la Ley N. 4646 y luego expresamente por la Ley N. 5279, tiene como objeto que los directivos de los entes autónomos, entre ellos el INS, reúnan las calidades profesionales y académicas que lo habiliten para desempeñar eficientemente el puesto en la Junta Directa. Y esa inclusión debe tener consecuencia, es decir tiene un efecto útil, máxime por la razonabilidad de su contenido, como se dirá luego.

   Pero la Ley N. 5279 mantiene la remisión a la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. ¿Cuáles son esos requisitos para ser directivo bancario, susceptibles de generar conflicto en orden a las calidades profesionales del elegido en el INS? Pues bien, dispone el artículo 21 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional:

Artículo 21.- Para ser miembro de una junta directiva es necesario:

1) Ser costarricense.

2) Haber cumplido 25 años de edad.

3) Tener reconocida experiencia bancaria o amplios conocimientos en cuestiones económicas, o experiencia en problemas relativos a la producción nacional.

Al menos cuatro de los directores deberán poseer grado académico en el nivel de licenciatura, o título profesional equivalente. De ellos, al menos uno deberá ser licenciado en Ciencias Económicas y otro en Derecho. La designación de una persona como miembro de la junta directiva de un banco del Estado, conlleva la obligación de dejar en la Superintendencia General de Entidades Financieras un expediente administrativo, en el que consten sus calidades y el cumplimiento de los requisitos correspondientes". (Así reformado por Ley Nº 7107 de 4 de noviembre de 1988).

    No pareciera que la exigencia de ser costarricense y haber cumplido 25 años pueda generar problemas. El punto es que un directivo bancario debe tener experiencia bancaria o conocimientos amplios en economía o experiencia en problemas relativos a la producción nacional. Conocimiento que redundará en el ejercicio de su función. ¿Debe el directivo del INS tener esas mismas calidades profesionales o académicas, de manera que si no las reúne su nombramiento será inválido? Es requisito sine qua nom el conocimiento bancario o en economía o respecto del desarrollo económico y social? El punto es establecer a partir de lo dispuesto en el primer párrafo del inciso 2º del artículo 2º de mérito y su remisión a la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, cuál es la norma en orden a los requisitos de elegibilidad del directivo del INS?

B-. LA NORMA JURIDICA

   El inciso 2º del artículo 2 de la Ley de Reorganización pareciera que presenta una contradicción interna, cual es el disponer que los directivos del INS deben poseer conocimientos en materia de seguros, en tanto que al mismo tiempo sujeta esos directivos a los requisitos del inciso 3) del artículo 21 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Requisitos que determinarían que el directivo tiene que tener alternativamente conocimientos en materia bancaria o economía o bien experiencia en los problemas nacionales, el conocimiento en materia de seguros no sería, entonces, necesario para ser nombrado. En igual forma un profesional universitario que no sea economista o que carezca de conocimientos en materia bancaria o experiencia en la solución de los problemas nacionales, no podría ser nombrado directivo? Es claro que antes de 1970 resultaba indubitable la invalidez del nombramiento de un directivo del INS si la persona no reunía los requisitos establecidos en ese momento en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Pero la situación se modifica con la Ley N. 4646 y en el caso del INS, particularmente con la N. 5279 de referencia. Se pretende con estas leyes establecer un criterio de especialidad pero de especialidad derivada de la competencia específica del ente autónomo.

   Ahora bien, la contradicción entre los párrafos del inciso 2, si bien dificulta el esclarecer la norma en materia de requisitos, no es total, ya que el primer párrafo del inciso no se contrapone, como se ha indicado, a los requisitos establecidos en los incisos 1 y 2 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario. Por lo que debe considerarse que las condiciones de edad y nacionalidad determinan la elegibilidad de un directivo del INS. Tal como anteriormente se indicó, el problema lo plantea el inciso 3, y ello en el tanto se pretenda dar una aplicación automática a la remisión, sin considerar lo dispuesto en el primer párrafo del inciso. En otras palabras, si se interpreta que los directivos del INS deban poseer alternativamente experiencia en materia bancaria, conocimientos en economía o experiencia en los problemas nacionales. De modo tal que si no posee esas calidades alternativas, no puede ser nombrado directivo: una persona con experiencia o conocimientos en materia de seguros o diploma profesional que lo habilite para tal función no sería elegible. Conclusión con la cual se dejaría sin efecto alguno, a fortiori, se desaplicaría en forma absoluta lo dispuesto en el primer párrafo del mismo inciso. Lo que permitiría afirmar que el legislador legisló sin efecto útil alguno y que, por ende, el primer párrafo del inciso no produce consecuencias jurídicas.

   El problema mayor que presenta esta conclusión es que deja sin efecto un requisito que puede considerarse razonable en beneficio de uno cuya razonabilidad no es evidente, tratándose del INS: la experiencia o conocimiento bancarios. Por ende, esa conclusión no pareciera coherente y razonable. Cabe recordar, al efecto, que el principio de razonabilidad, parámetro de constitucionalidad de las normas jurídicas debe ser respetado no sólo por el legislador sino también por el operador jurídico, que está imposibilitado para aplicar o interpretar la norma de manera tal que conduzca a un resultado irrazonable. Además, el ordenamiento debe ser coherente y ese imperativo de coherencia normativa determina que la norma en orden a los requisitos para ser directivo del INS abarque el conocimiento en materia de seguros o la existencia de un diploma universitario.

   Lo anterior no significa que sólo resulten elegibles las personas versadas en materia de seguros. Por el contrario, como se transcribió, el inciso 2, párrafo 1º contiene un requisito alternativo que es la titularidad de un diploma profesional reconocido por el Estado. Diploma que puede referirse a otros campos del quehacer intelectual y profesional, como puede ser el jurídico, el económico, el financiero, sociológico, etc. Consecuentemente, en virtud de la alternativa del primer párrafo, bien podría integrar la Junta un economista, un profesional bancario o que tenga conocimiento de los asuntos relativos al desarrollo económico y social del país, condición esta última cuya conveniencia pareciera inobjetable. Lo que no podría considerarse razonable, coherente y válido sería excluir la posibilidad de que una persona con conocimientos en el campo de actividad específico del ente, llegue a ocupar un puesto directivo en éste.

   De allí que estime la Procuraduría que conforme lo dispuesto en el primer párrafo del inciso 2º de la Ley N.º33 de cita, no existe impedimento legal para que se nombre directivo del INS a una persona cuyos conocimientos o experiencia versa sobre la materia de seguros.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. La norma en materia de requisitos para el nombramiento de miembros de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Seguros debe considerar necesariamente lo dispuesto en el primer párrafo del inciso 2º del artículo 2º de la Ley de Reorganización del Instituto Nacional de Seguros, N. 33 de 23 de diciembre de 1936, reformada por las Leyes Ns. 4646 de 20 de octubre de 1970 y 5279 de 27 de julio de 1973.

2-. La aplicación de ese primer párrafo garantiza al INS el contar con directivos versados en la materia objeto de su competencia técnica, sin excluir la posibilidad de profesionales en otros campos, que bien podrían corresponder, pero no necesariamente, a los señalados en el inciso 3 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

3-. No puede, en consecuencia, interpretarse que las condiciones de capacidad y experiencia requeridas para ser directivo del INS sean exclusivamente las exigidas por el inciso 3 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.

4-. En consecuencia, el nombramiento de un directivo del INS será válido si recae en un costarricense, mayor de veinticinco años, que tenga conocimiento en materia de seguros, política aseguradora o administración de empresas aseguradoras o se trate de un profesional graduado en un centro de enseñanza reconocido por el Estado, independientemente del grado académico y de la especialidad correspondiente.

   De la señora Viceministra, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA