6 de abril de 1984

Señor

Lic. Rogelio Fernández Moreno

Subdirector Ejecutivo

Instituto Mixto de Ayuda Social

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio de 16 de marzo Último, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría en relación con el plazo es­tablecido para la presentación de planillas por “jornada extraordinaria^".

La consulta por Ud. formulada plantea la necesidad de definir: A-  a cargo de quién está la presentación de las planillas correspondientes; B.- a competencia de la Comisión de Recursos   Humanos en materia de jornada extraordinaria y C.-  responsabilidad del fun­cionario, lo que de seguida haremos.

A.-  La presentación de las planillas

En la consulta se afirma que, de conformidad con el Código de Trabajo, las planillas deben ser presentadas por el trabajador con el objeto de reclamar al pago correspondiente a la prestación de sus servicios en jornada extraordinaria.  Al respecto, cabe indicar que el artículo 144 del Código de Trabajo señala:

“Los patronos deberán consignar en sus libros de salario o planillas, debidamente separado de lo que se refiere a trabajo ordinario, lo que a cada uno de sus trabajadores pague por concepto de trabajo extraordinario”.

De modo que el principio general -que rige en materia laboral-señala que corresponde al patrono y no al trabajador preparar las planillas necesarias para el pago de horas extras.  Si corresponde al patrono hacer las planillas, resulta lógico concluir que la presentación de esas planillas para su pago no corresponde al trabaja­dor sino al patrono.  Cabría cuestionarse si la misma regla puede -ser aplicada a los servidores públicos; es decir, si corresponde a la Administración -como patrono- presentar las planillas, o si al contrario el servidor debe presentar esas planillas.  Pues bien, el artículo 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República dispone:

 “El pago de horas extras a que tengan derecho los funcio­narios y empleados públicos de acuerdo con la ley, se tramitara en planillas independientes de las que corresponden a los servicios cuya retribución determina la Ley General de Presupuesto, indicando al cargo que desempeña cada persona, el número de horas de trabajo y la causa que motivó éste.  Dichas planillas deberán presentarse necesariamente dentro de los quince o treinta días inmediatos, siguientes a aquel en que se hizo el trabajo extraordinario y la falta de presentación de las planillas correspondientes significará que no hubo horas extra de trabajo...”

De la disposición legal transcrita no es posible concluir -co­mo lo sostiene la asesoría legal de esa Institución- que la presentación de las planillas corresponde al servidor.  Al contrario, da­do que el artículo se refiere al trámite de las planillas y que ese trámite es desarrollado por la Administración y no por el funciona­rio que prestó los servicios en jornada extraordinaria, cabe concluir que la presentación de las planillas corresponde a la Administración y no al servidor.

En consecuencia, si la presentación de las planillas corresponde a la Administración, el plazo que al artículo 49 antes transcrito establece es aplicable a la Administración y no al servidor que prestó servicios en horas extra. Es decir, la presentación de las planillas corresponde al órgano administrativo a quien -de conformidad con la organización interna administrativa- compete elaborarlas para el pago de los servicios prestados.  Esa presentación debe te­ner lugar en el plazo de quince o treinta días -según que el pago se realice quincenal o mensualmente- Inmediatos siguientes a aquél en que tuvo lugar el trabajo extraordinario.

En el caso del Poder Central, así como de los organismos cuya retribución está determinada por la Ley de Presupuesto, la planilla debe presentarse ante el Ministerio de Hacienda, Oficina Técnica Mecanizada.

Ahora bien, habría que cuestionarse ante qué órgano deben presentar las instituciones autónomas las planillas para el pago de horas extra.  De previo a dar respuesta a ese punto, es necesario referirnos al ámbito de aplicación de la norma 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República.

En relación con ese ámbito de aplicación, cabe recordar que el artículo de repetida cita se refiere a servicios remunerados por medio de partidas contempladas en la Ley General de Presupuestos. La regulación contenida por el artículo 49 de cita es conforme con la ubicación de dicho artículo. En efecto, como sabemos, el artí­culo 49 forma parte del Capítulo III, intitulado “Del Presupuesto de Egresos”, del Título III, llamado “Del Presupuesto Nacional”, de la Ley de la Administración Financiera de la República.  Es decir, en principio, el artículo 49 regula situaciones o hechos producidos en Administraciones, cuyos fondos están previstos en la Ley de Presupuesto.  Su ámbito de aplicación propia es la Administración central, así como los organismos cuyas partidas presupuestarias están contempladas en la Ley de Presupuesto.

No obstante, la disposición del artículo 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República es aplicable a la Administración Descentralizada, en cuanto principios orientadores de la preparación y ejecución del Presupuesto.  Concretamente, para la Administración Descentralizada es aplicable el principio presu­puestario que afirma que las horas extra prestadas por un servidor deben consignarse por separado de las horas ordinarias; asi­mismo, debe entenderse que hay un plazo en el cual deben ser presentadas las planillas por concepto de horas extra, plazo pasado el cual esas horas no podrían ser retribuidas por la Administración. La aplicación de esos principios encuentra fundamento en el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera de la República, que al efecto dispone:

“Las Instituciones y Corporaciones Autónomas y Semiautónomas, seguirán hasta donde les sean razonablemente aplicables, las normas y disposiciones contenidas en es­te título, en lo que no resulte modificado de sus leyes orgánicas o estatutos...”  

Corresponde determinar si las planillas correspondientes de­ben ser presentadas ante la Comisión de Recursos Humanos.

B.-  La competencia de la Comisión de Recursos Humanos

Respecto de la competencia da la Comisión de Recursos Humanos, las directrices emitidas par el señor Presidente de la República y los Ministros de Hacienda y de la Presidencia, en sesión de 7 de setiembre de 1981, establecen:  

“Artículo 12: Queda restringido el pago de horas extra. Esta subpartida se podrá contemplar exclusivamente en aquellos casos de trabajos eminentemente ocasionales y que no pueden ser ejecutados durante la jornada ordina­ria por el personal qua se dispone para ello.   Se exceptúa de esta norma al personal docente del Ministerio de Educación Pública.  La Comisión de Recursos Humanos, dentro del término señalado en al artículo anterior, deberá autorizar los casos en que procede el trabajo extraordinario.”  

El plazo dentro del cual debe emitirse la autorización es de quince días, según lo dispone el artículo 11 de las directrices en relación con el antes transcrito:

“Quedan prohibidas las sustituciones de personal por pe­ríodo inferior a tres meses que se originan en licencias, vacaciones, incapacidades, etc, los casos de excepción deberán ser autorizados por la Comisión de Recursos Hu­manos en un plazo de quince días…”

En desarrollo de dichas directrices, el Decreto N° 14.638-H de 23 de junio de 1983 dispone:

“Art.2.-  La Comisión de Recursos Humanos tendrá como función básica autorizar el trámite de las solicitudes de personal qua hagan los ministerios…También tendrá como responsabilidades básicas las establecidas en el artícu­lo 12 de las directrices del Poder Ejecutivo, a las que se refiere el considerando 5°”.

 “Art. 8.-  Este decreta se refiere a los puestos ampara­dos o no al Régimen de Servicia Civil, sea los comprendidos en las relaciones de puestos de “Sueldos para Cargos Fijos”, “Servicios Especiales” y de “Jornales” de la Ley General de Presupuesto y a todo el sector público en lo referente al pago de horas extra”.

De acuerdo con la regulación antes transcrita, corresponde a la Comisión de Recursos Humanos autorizar el trabajo extraordinario que se realice en las entidades que conforman al Sector Publi­co costarricense. En consecuencia, la realización de trabajo ex­traordinario no es permitido si no se cuenta con la citada autori­zación. De allí que, si a pesar de la ausencia de autorización se realiza trabajo en horas extra, éste no podrá ser pagado por la Administración, aun cuando el trabajo haya sido necesario y la Enti­dad de que se trate haya recibido al producto del trabaja a su en­tera conformidad.

La imposibilidad del pago de horas extra no autorizadas se justifica por razones de legalidad.  De acuerdo con las normas jurídicas vigentes, el jerarca que considere necesario el trabajo en horas extra debe requerir la autorización correspondiente de la Comisión de Recursos Humanos y antes de que esa autorización sea concedida, el jerarca no puede solicitar ni imponer al trabajador la prestación del trabajo en horas extra, así como tampoco podría au­torizar dicho trabajo. Como se indicará, la realización de traba­jo en horas extra, no autorizadas por la Comisión de Recursos Humanos, impide el pago respectivo, pero genera responsabilidad del Jerarca que encargó el trabajo frente al servidor que lo realizó.

Una vez establecido que corresponde a la Comisión de Recursos Humanos autorizar el trabajo en horas extra que se realice en la Administración Pública, cabe cuestionarse a quién corresponde autorizar el pago del trabajo autorizado.  Al respecto, de las normas que rigen la competencia de la Comisión da Recursos Humanos, no es posible válidamente concluir que corresponda a esa Comisión autorizar el pago del trabajo ya realizado.  En efecto, como se indica en la directriz y en el Decreto antes trascrito, la Comisión deba autorizar los casos en que proceda al trabajo extraordinario.   No se le otorga competencia para autorizar o aprobar el pago correspondiente.

De allí que habría que concluir que si paga de las horas extra para el cual es necesario la presentación de las planillas correspondientes compete a la oficina interna encargada de los aspectos financieros y a la cual le corresponde confeccionar los giros para el pago de los servidores y pagar a éstos.

De lo expuesto se deduce que, en las instituciones descentralizadas, la presentación de las planillas para el pago de horas extra autorizadas por la Comisión de Recursos Humanos, tiene lugar ante la Oficina, Sección o Departamento Financiero u otro órgano encargado de pagar los salarios a los servidores.  Dicha presentación debe hacerse en los quince o treinta días siguientes a la fecha en que se prestaron los servicios.

Resulta obvio, además, que la oficina encargada del pago no pueda proceder a realizarla si las horas extra no fueran autorizadas por la Comisión de repetida cita.  De previo al pago, entonces, esa oficina deba controlar la existencia de la autorización y ante su ausencia, no emitirá el giro correspondiente.

C.- La “prescripción de las horas extra”

De acuerda con la expuesto, si un servidor labora horas extra no autorizadas por la Comisión de Recursos Humanas, no recibirá el pago correspondiente.  Pero, sí puede pretender y exigir responsa­bilidad al funcionario que le encargó trabajar en jornada extraor­dinaria y no solicita o tramitó la autorización del caso.

Asimismo, el servidor que laboró horas extra pero que no pue­de exigir a la Administración el pago respectivo, porque las planillas fueron presentadas extemporáneamente, puede exigir responsabilidad personal al funcionario que no presentó en tiempo las planillas y cuya negligencia perjudica al servidor.

La responsabilidad del funcionario cuya culpa, negligencia, -inobservancia de los trámites legales perjudica al servidor que prestó sus servicios en horas extra, encuentra fundamento no sólo en la Ley de la Administración Publica sino esencialmente en la Ley de la Administración Financiera de la República.  Esta última dis­pone:

“Art. 6°:   Todo funcionario, empleado o agente del Gobierno, encargado de recibir, custodiar a pagar bienes o va­lores del Estado o cuyas atribuciones permitan o exijan su tenencia será responsable de ellas y de cualquier pérdida, daño, abuso, empleo o pago ilegal que sea o sean -imputables a su dolo, culpa o negligencia…”

“Art. 7°:  El funcionario o empleado que, en nombre del Fisco, contraiga deudas o compromisos de cualquier natu­raleza, en contra de las leyes o sin autorización legal, será exclusivamente responsable ante los acreedores de la obligación civil proveniente del compromiso contraído y será, además, castigado con la suspensión de sus funciones, hasta por un mes y sin goce de sueldo. En casos de reincidencia procede la destitución.  Estas medidas no excluyen la acción penal correspondiente cuando exista intención dolosa, caso en el cual será destituido al funcionario o empleado inmediatamente”.

De manera que corresponderá a dicho funcionarlo cubrir los montos de las horas extra trabajadas.

CONCLUSIÓN

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría que:

a)  La presentación de las planillas para el pago de horas extra co­rresponde a la oficina administrativa encargada de su preparación y elaboración.  No está a cargo del trabajador.

b)  Por consiguiente, los plazos establecidos para la presentación de las planillas, no constituyen un término para interponer el o reclamo pretendiendo el pago de dichas horas por parte del servidor, sino que constituyen el límite de tiempo dentro del cual la oficina encargada debe preparar y presentar las planillas para el pago de las horas extra.

c)  Las planillas deben ser presentadas ante la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda -si se traba de servidores remunerados con partidas de la Ley de Presupuesto- o bien, en la ofi­cina de la Administración Descentralizada competente para elabo­rar los giros o cheques de los servidores y pagarlos.

d)  Todas las Instituciones, Organismos y Dependencias, que conforman el Sector Público costarricense, están obligadas a solicitar a la Comisión de Recursos Humanos autorización para que en ellas se labore horas extras.  En consecuencia, la jornada extraordinaria no puede prestarse si no se cuenta con la citada autorización.

e)  De acuerdo con las normas vigentes, corresponde a la Comisión de Recursos Humanos autorizar la Jornada extraordinaria, pero no el pago de las horas extra ya laboradas y autorizadas por la Comisión.

f) Las horas extra cuyas planillas no hayan sido presentadas en el plazo establecido o bien que se laboraron sin contar con la autorización de la Comisión de Recursos Humanos, no pueden ser cubiertas por la Administración.  De allí que el servidor que prestó sus servicios en esas condiciones no puede pretender el pago de dichas horas con fondos públicos.  

g)  El funcionario encargado de presentar las planillas que lo ha­ga extemporáneamente es responsable del pago de las horas laboradas por el servidor.  Asimismo, el funcionario que autorice y encargue a sus subalternos laborar en horas extra, sin contar con la autorización de la Comisión de Recursos Humanos, es responsable del pago de la citada jornada.

De Ud. muy atentamente,

Licda.  Magda Inés Rojas Chaves.

PROCURADORA ADJUNTA

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