C-135-92

San José, 28 de agosto de 1992

Señor

Lic. Jeremías Vargas Chavarría

Director Ejecutivo

Instituto Nacional de Fomento Cooperativo

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio D.E. Nº 385-92 de 12 de junio del año en curso, del cual se le dio audiencia a la Autoridad  presupuestaria, quien se pronunció sobre su consulta mediante STAP-2028-92 de 29 de julio del presente año.

PROBLEMA PLANTEADO

El planteamiento que se le hace a esta Procuraduría es el siguiente:

"Sistemáticamente, cuando el INFOCOOP ha solicitado a la Autoridad Presupuestaria la reconsideración de la clasificación de algún puesto, la misma es aceptada, sin embargo, dicho ente ha rechazado nuestra solicitud de aplicar el ajuste respectivo de manera retroactiva, con fundamento en los artículos 126, 346 y 350 de la Ley General de la Administración Pública.

El criterio de nuestra Asesoría Legal sobre el particular es que dichas normas no se aplican en los casos de referencia, por lo que el rechazo por parte de Autoridad Presupuestaria de la solicitud de aplicación retroactiva de los ajustes carece de sustento legal".

La Autoridad Presupuestaria, al contestar la audiencia conferida concluye.

"En primer término, en nuestro criterio y de conformidad con la letra del Oficio OP-458-91, se desprende que lo que INFOCOOP planteó inicialmente fue una apelación a la clasificación asignada mediante homologación autorizada por la Autoridad Presupuestaria.

Que dicha apelación no procedía porque no era el recurso pertinente, por ser la Autoridad Presupuestaria, órgano superior jerárquico cuyas actuaciones, acuerdos y resoluciones no tienen recurso en alzada, por ser un órgano que agota la vía administrativa (artículos 126 y 350 de la Ley General de la Administración Pública).

Este hecho por sí mismo dejaba insubsistente la apelación presentada, pero además es conveniente señalar, que en el supuesto de haber sido procedente el recurso, la apelación fue presentada en forma extemporánea, por no cumplir con los plazos que al respecto establece la Ley General de la Administración Pública (artículo 346).

Que la Oficina de Recursos Humanos del INFOCOOP no se encontraba facultada para emitir resolución en torno a un estudio de reasignación en julio de 1991, sin el visto bueno de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria; pues en esa fecha únicamente lo que estaban facultadas era para tramitar las solicitudes de reasignación presentadas con anterioridad al Decreto Ejecutivo Nº 19887-H.

No fue sino hasta octubre de 1991 aplicar a la resignación resuelta por la Oficina de Personal del INFOCOOP en julio de 1991, el STAP-3201-91 en lo que se refiere a fecha de vigencia, en virtud de que dicho STAP resulta de promulgación posterior a la resolución de comentario.

Así las cosas, la reasignación de los Técnicos en Proyectos de Profesional 1 a Profesional 2, resuelta por la Oficina de Personal en julio de 1991, no es procedente por no encontrar asidero jurídico que la fundamente. Igualmente no resulta procedente la fecha de vigencia que se propone en oficio Nº OP-374-92 del INFOCOOP".

ANALISIS DEL CASO PLANTEADO

En primer término, la petición que plantea el INFOCOOP es si los artículos 126, 346 y 350 de la Ley General de la Administración Pública sirven efectivamente de fundamento legal para que la Autoridad Presupuestaria les rechace la solicitud de aplicar el ajuste respectivo de manera retroactiva. Debe indicarse que dichos numerales se refieren al agotamiento de la vía administrativa y a los recursos ordinarios.

Por su parte, la Autoridad Presupuestaria no sólo reitera que dichos numerales efectivamente fundamentan su actuación, sino que también entran a analizar la situación que concretamente motivó, a su criterio, el planteamiento del INFOCOOP.

En primer término, debemos hacer la indicación de que esta Procuraduría no puede entrar a resolver casos concretos (sobre las competencias exclusivas de la Autoridad Presupuestaria, véase pronunciamiento C-022-84, máxime si ya se tomó la decisión por parte del órgano llamado a resolver el punto. En el Oficio PGR-206 de esta Procuraduría de 11 de agosto del año en curso se exponen las razones que motivan tal posición.

Lamentablemente, esta Procuraduría no puede emitir el pronunciamiento por ustedes deseado por tratarse de un asunto concreto. Existe jurisprudencia reiterada en el sentido de que el artículo 5º de nuestra Ley Orgánica impide pronunciarnos en esos supuestos. Por ejemplo, mediante pronunciamiento C-104-90 de 9 de julio de 1990 se indicó al respecto:

"Por otra parte, como aspectos igualmente importantes en cuanto a no poder evacuar la consulta que se nos plantea lo es el hecho de que esta institución nunca ha externado criterios sobre casos concretos que en alguna medida vendrían a suplir las funciones propias de la Administración activa, la cual es caracterizada por el autor argentino Dromi de la siguiente manera:

"Es la actividad decisoria, resolutiva, ejecutiva, directiva u operativa de la Administración, también llamada función administrativa propiamente dicha. El dictado de un reglamento, el nombramiento de un agente público, la disolución de una reunión pública, el barrido y limpieza de una calle, etc., son actos y hechos de la denominada Administración activa. Esta actividad se caracteriza por ser permanente, vale decir, se ejerce en todo momento sin solución de continuidad" (José Roberto Dromi, Introducción al Derecho Administrativo, Editorial Grouz, Madrid, 1986, pág. 138).

La función consultiva de la Procuraduría General de la República, diverge mucho de ser administración activa, y por ello señala Dromi:

"Es la actividad administrativa desarrollada por órganos competentes que, por intermedio de dictámenes, informes, opiniones y pareceres ejercen la función administrativa activa, facilitándoles elementos de juicio para la preparación y formación de la voluntad administrativa". Ibídem.

Es por ello que el dictamen que emita la institución en el ejercicio de sus funciones no puede sustituir la resolución en un caso concreto de la administración activa, tal y como se deduce del expediente administrativo que ustedes adjuntan a su petición" (En el mismo sentido, entre otros dictámenes C-083-92 y C-103-92).

Resulta evidente, que si accediéramos a la petición planteada de pronunciarnos sobre el criterio del órgano director del procedimiento, estaríamos pronunciándonos sobre un caso concreto, y al ser nuestros dictámenes vinculantes, sustituyendo por ese medio, la voluntad del órgano a quien le compete tomar la decisión. Es por ello que no nos referiremos a ningún aspecto de fondo sobre lo consultado.

Ahora bien, lo anterior no obsta, que se pueda entrar a realizar un análisis sobre qué tipo de recurso cabrían contra decisiones de la Autoridad Presupuestaria en términos genéricos.

Sobre este extremo debe indicarse que ni la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria ni su Reglamento prevén ningún tipo de recursos contra sus acuerdos. Lo anterior, no significa, en modo alguno, que sus resoluciones carezcan de recurso, sino que en virtud del principio de hermeneútica jurídica, se debe aplicar la normativa que regula los recursos contra los actos administrativos.

Partiendo de la afirmación que realiza la Autoridad Presupuestaria de que sus actos agotan la vía administrativa, por la cita que se realiza del numeral 126 de la Ley General de la Administración Pública, y previendo la resolución del órgano superior de dicho órgano, tendríamos que el recurso procedente contra tales actos, sería el de reposición previsto en el artículo 31.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que indica:

"Será requisito para admitir la acción contencioso-administrativa el agotamiento de la vía administrativa.

3. En todo caso, cuando lo impugnado emanare directamente de la jerarquía superior de la respectiva entidad administrativa y careciere de ulterior recurso, deberá formularse recurso de reposición o reconsideración ante el mismo órgano que ha dictado el acto o la disposición, en el plazo de dos meses, a contar de la fecha en que se notifique o publique el acto, con los requisitos a que se refiere el artículo 38".

La anterior consideración se realiza en virtud del planteamiento que se hace en la consulta en torno a la posible aplicación por parte de la Autoridad Presupuestaria de los numerales 126, 346 y 350 (referentes como ya se indicó al agotamiento de la vía administrativa y a los recursos ordinarios) como fundamento para rechazar una solicitud planteada por dicho ente, sin que se entre a analizar el fondo del asunto que motivó la apelación por las razones expuestas al inicio de este aparte.

Se despide de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

PROCURADORA ADJUNTA

ALBE/albe.e

cc: Autoridad Presupuestaria.