O.J.-025-98

San José, 19 de marzo de 1998

Señor

Claudio Morera Ávila

Diputado

ASAMBLEA LEGISLATIVA

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República tengo el gusto de hacer referencia a su estimable oficio de fecha 17 de marzo del año en curso, en virtud del cual requiere el criterio de este Despacho en torno a varias interrogantes relacionadas con la integración y funcionamiento de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas.

   Según nos indica, la citada Junta de Desarrollo fue creada por Ley No. 7730 del 20 de diciembre de 1997, mediante la cual se reformó la Ley de Creación del Depósito Libre de Golfito, No. 7012, de 4 de noviembre de 1985. Conforme con lo dispuesto por el artículo 10 de la citada ley, dicha Junta constituye una institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa, la cual estará integrada por representantes de diferentes instituciones y organizaciones de la Zona Sur, constituyéndose por un total de nueve miembros.

    Agrega, que la ley de referencia no estipula el procedimiento que debe seguir cada institución u organización para elegir a sus representantes ante la Junta, aspecto que tampoco se encuentra regulado en el Reglamento a la Ley, mismo que a la fecha se encuentra en proceso de revisión a efecto de ajustarlo a la reforma legal supracitada.

    Continúa indicándonos que ante tal situación el Poder Ejecutivo interpretó que los nombramientos realizados por cada institución u organización, debían ser acogidos por dicho Poder mediante la vía del Acuerdo Ejecutivo debiendo cumplirse todas las formalidades para su eficacia jurídica. Sin embargo, agrega, que el Acuerdo en cuestión no incorporó a la totalidad de los nueve miembros, toda vez que a esa fecha estaban pendientes de designarse dos miembros por parte de sus respectivas organizaciones.

     Señala, además, que la primera sesión se realizó el 6 de marzo de 1998, con la presencia de siete miembros, es decir, sin haberse completado el número de representantes establecido en el artículo 10 de la Ley. Y en dicha sesión, se procedió a nombrar Presidente, Vicepresidente y Secretario, de entre los presentes. Ante tal situación, las organizaciones no representadas se plantean la interrogante sobre la legalidad de haberse realizado tales designaciones, no estando integrada en su totalidad la Junta.

     De conformidad con lo anterior, se solicita el pronunciamiento de este Despacho respecto a las siguientes interrogantes:

- Era requisito obligatorio que los nombramientos efectuados por las instituciones y organizaciones fueran avalados por un Acuerdo Ejecutivo, como condición necesaria para proceder a la instalación y funcionamiento de la Junta?

- Es jurídicamente procedente la designación de los cargos dichos, sin que haya tenido participación dos de los miembros de Junta conforme lo estipula expresamente la ley, siendo que se les limitó su derecho de elegir y ser electos en dichos cargos. Qué vicios de legalidad y constitucionalidad pudieron haberse cometido y cuál es su consecuencia jurídica de las actuaciones de la Junta a la fecha?

- Se encuentran a derecho los acuerdos que se tomaron o deben ser adoptados de nuevo una vez que el órgano colegiado se encuentre debidamente conformado?

   Finalmente, nos indica que el viernes 13 de marzo último, se realizó la segunda sesión con presencia de los siete miembros que asistieron a la primera y, además, se presentó el representante del Sector Cooperativo. Sin embargo, algunos miembros objetaron sus credenciales, impidiéndole incluso su participación, lo cual motivó que dicho representante y tres miembros más, se retiraran de la sesión, con lo cual se rompió el quórum.

    Pero, a pesar de ello, se continuó con la sesión.

    Al respecto se formulan las siguientes interrogantes:

- Es válida esa sesión y los acuerdos tomados luego del retiro de cuatro integrantes de la Junta?

- Quién está en capacidad de convocar a la siguiente sesión, pues uno de los acuerdos tomados en la primera era el nombramiento del presidente, el cual no quedaría en firme al no aprobase el acta correspondiente?

I.-        SOBRE LA NATURALEZA Y ALCACES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:

   De previo a evacuar las interrogantes formuladas, resulta conveniente definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, de los efectos del criterio que se emite.

   Tal y como lo hemos indicado en distintas oportunidades, la Procuraduría despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. Sobre el particular, el artículo 4º, párrafo primero, de nuestra Ley Orgánica, dispone:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva".

    De la norma transcrita se desprende claramente que la Procuraduría emite dictamen a petición de un órgano de la Administración Pública. A los dictámenes así solicitados, la ley atribuye efectos particulares, que exceden los típicos de los actos de administración consultiva. Sobre el particular señala el artículo 2º de la supracitada ley:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

   Ahora bien, pese a que la Asamblea Legislativa no integra orgánicamente la Administración Pública, este Despacho ha estimado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención, en materias que se relacionen específicamente con el ejercicio excepcional, por su parte, de función administrativa (cf. artículo 1.4.b de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa); y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá la comentada eficacia.

    En lo que al presente caso se refiere, estimamos que el señor Diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea. Empero lo anterior y a pesar de que, conforme al artículo 4º de nuestra Ley Orgánica, podría sostenerse la falta de competencia de la Procuraduría para conocer consultas formuladas por quienes no forman parte de la Administración Pública, este Despacho, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración con la Asamblea Legislativa, informa sobre el aspecto solicitado, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva.

II.-      LA JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR DE LA PROVINCIA DE PUNTARENAS, UN ORGANO COLEGIADO:

   Con la promulgación de la Ley No. 7730, del 20 de diciembre de 1997, se reformó la Ley de Creación del Depósito Libre de Golfito, No. 7012, del 4 de noviembre de 1985. En lo que aquí interesa, el artículo 10 de dicha ley dispuso la creación de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, a la cual se le define como una Institución Semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa, domiciliada en el cantón de Golfito:

"Créase la Junta de desarrollo regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, llamada en esta ley la Junta, como Institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa, domiciliada en el cantón de Golfito. La Junta tendrá entre sus fines primordiales el desarrollo socioeconómico integral de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, así como la administración y operación del giro comercial del depósito libre comercial de Golfito.

La Junta estará integrada por representantes de las siguientes instituciones y organizaciones de la Zona Sur:

a) Uno por las Asociaciones de Desarrollo Integral.

b) Uno por las cooperativas.

c) Uno por la Asociación de Concesionarios del Depósito Libre Comercial de Golfito.

d) Uno por el Poder Ejecutivo, nombrado por el Consejo de Gobierno, con residencia permanente en la Zona Sur.

e) Uno por cada concejo de los cantones de Osa, Buenos Aires, Golfito, Corredores y Coto Brus.

La Junta escogerá de su seno un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario, quienes permanecerán en funciones un año y podrán ser reelegidos. El Presidente será el representante legal de la Junta con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma. Podrá otorgar poderes con las denominaciones y para los asuntos generales y específicos que considere convenientes, de conformidad con el acuerdo que adopte la Junta. El Vicepresidente sustituirá al Presidente en sus ausencias temporales y tendrá los poderes indicados.

Los integrantes percibirán un máximo de cuatro dietas al mes, remuneradas con el monto que rige para los directores de la Junta Administrativa Portuaria para el Desarrollo de la Vertiente Atlántica.

El plazo de sus nombramientos será de dos años y podrán ser reelegidos. No obstante, para los representantes de las entidades indicadas en los incisos a) y b) anteriores no existirá reelección y su nombramiento será rotativo, de forma tal que cada una de las cooperativas y asociaciones de desarrollo integral de los cinco cantones de la Zona Sur tengan la oportunidad de estar representadas periódicamente en la Junta.

El Poder Ejecutivo, mediante decreto y a propuesta de la Junta, procederá a dictar, reformar y publicar en La Gaceta, los reglamentos internos de organización y de servicios necesarios para el eficaz funcionamiento externo e interno de la Junta.

Para ejecutar las tareas propias de la Junta, se nombrará a un Director Ejecutivo y el personal necesario, cuyas funciones determinará el reglamento orgánico"(Así reformado por el artículo 1º de Ley No.7730 de 20 de diciembre de1997)

   Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita dispone la creación de la citada Junta de Desarrollo como un órgano colegiado, compuesto por representantes de varias instituciones y organizaciones, colocados en una situación de igualdad, encargados de manifestar la voluntad que es propia del órgano.

   La titularidad del órgano reside en cada una de las personas físicas que lo integren, lo que tiene importancia en cuanto a su constitución, pues sólo en la medida en que todos los miembros hayan sido investidos de conformidad con el ordenamiento, puede considerarse que el órgano está integrado y puede válidamente funcionar.

   Ahora bien, cuando la ley dispone la creación de un determinado ente u órgano colegiado, como el que nos ocupa, integrado por representantes de distintas instituciones y organizaciones, es preciso que las personas designadas efectivamente sean representantes de los grupos sociales, legalmente constituidos, que indica la ley. Se requiere, además, de un acto administrativo válido y eficaz de investidura que nombre a las personas designadas como integrantes del órgano colegiado, quienes a partir de ese momento pasarán a ser considerados funcionarios públicos (artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública).

   Si la ley es omisa en cuanto a la Autoridad competente para realizar el nombramiento de los distintos representantes, debe entenderse que ello corresponde al Poder Ejecutivo, en ejercicio de su atribución y deber constitucional de "ejecutar las leyes y velar por su exacto cumplimiento" (Artículo 140, inciso 3).

   Por otra parte, en tanto órgano colegiado y a falta de disposiciones específicas en su ley de creación, a la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas le resultan aplicables las disposiciones que establece la Ley General de la Administración Pública para dichos órganos, (Artículos 49 a 58).

III.-     PARA QUE LOS ORGANOS COLEGIADOS SESIONEN VALIDAMENE ES NECESARIO QUE ESTEN DEBIDAMENTE INTEGRADOS:

   Se solicita el pronunciamiento de la Procuraduría en torno a distintos aspectos relacionados con la integración y funcionamiento de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas. Ello nos obliga, a fin de dar cumplida respuesta a las interrogantes formuladas, hacer una breve referencia en torno a la integración de los órganos colegiados para que puedan actuar conforme a derecho.

   Tal y como lo ha reseñado este Despacho en distintas oportunidades, la integración de los órganos colegiados es un aspecto de organización que tiene consecuencias importantes para la validez de los actos que adopten. En efecto, para que un órgano pueda funcionar válidamente, requiere el nombramiento de todos sus miembros. Ello es lo que se conoce con el nombre de quórum estructural, a saber, el número legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente para que el mismo pueda sesionar válidamente. Sobre dicho requisito, en el Dictamen C-136-88, de 17 de agosto de 1988, la Procuraduría indicó:

"El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182.-2, de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley". (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

    Dicho criterio ha sido reafirmado en distintas ocasiones (véase entre otros, los dictámenes C-195-90 de 30 de noviembre de 1990; C-015-97 de 27 de enero de 1997; C-025-97 de 7 de febrero de 1997; C-055-97 de 15 de abril de 1997). Respecto a una situación similar a la aquí planteada, en el Dictamen C-015-97, la Procuraduría indicó:

"En el dictamen de la Asesoría Legal se hace referencia, en el punto 3, a una posible suspensión del funcionamiento de la "junta médica", "hasta tanto se complete su integración tripartita». Es decir, se deja entrever que la necesidad de definir los aspectos en orden al quórum estructural y al funcional se motiva en un problema de integración del órgano.

Si se estuviere ante esa hipótesis, habría que recordar que el órgano colegiado sólo existe como tal si están investidos todos sus miembros conforme la ley. De previo a plantearse el problema de funcionamiento, la Administración activa debe plantearse el problema de constitución del órgano. No podría considerarse que existe una correcta integración de la "junta" en condiciones de vacancia, o bien si el nombramiento de uno de los miembros es inválido..." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

    Como vemos, el criterio de este Despacho ha sido conteste y categórico en el sentido de que mientras no sean investidos todos los miembros del órgano colegiado, previstos en la ley, el mismo no tiene existencia jurídica. Por consiguiente, si se integrara sólo con algunos de sus representantes, estaría jurídicamente imposibilitado para sesionar y cualquier acto que tomara sería absolutamente inválido.

IV.      SOBRE LAS INTERROGANTES FORMULADAS:

    Teniendo en consideración lo reseñado en los anteriores apartados, procederemos a contestar las preguntas en el mismo orden en que han sido formuladas:

1.-        Era requisito obligatorio que los nombramientos efectuados por las instituciones y organizaciones fueran avalados por un Acuerdo Ejecutivo, como condición necesaria para proceder a la instalación y funcionamiento de la Junta?

    Según hemos indicado en el apartado segundo de esta consulta, cuando la ley establece la creación de un determinado órgano, integrado por representantes de distintas organizaciones e instituciones, se sobreentiende que debe dictarse un acto válido y eficaz de investidura de dichos representantes, quienes a partir de ese momento serán considerados funcionarios públicos (artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública).

    Ahora bien, si la ley de creación del órgano es omisa en cuanto a la Autoridad que debe de realizar el nombramiento, debe entenderse que ello corresponde al Poder Ejecutivo en ejercicio de su atribución y deber constitucional de "ejecutar las leyes y velar por su exacto cumplimiento" (artículo 140, inciso 3) de la Constitución Política. Tal Acuerdo Ejecutivo, como acto administrativo que es, goza de eficacia desde el momento de su adopción (Artículo 140 de la Ley General de la  Administración Pública). De ahí que la respuesta a la primera de las interrogantes sea afirmativa.

2.-        Es jurídicamente procedente la designación de los cargos dichos, sin que hayan tenido participación dos de los miembros de la Junta conforme lo estipula expresamente la ley, siendo que se les limitó su derecho de elegir y ser electos en dichos cargos. Qué vicios de legalidad y constitucionalidad pudieron haberse cometido y cuál es su consecuencia jurídica de las actuaciones de la Junta a la fecha?

    Tal y como indicáramos, en tratándose de órganos colegiados, con representantes de varias instituciones y organizaciones, mientras no sean investidos todos los miembros, el mismo no tendrá existencia jurídica. Ello por cuanto la titularidad del órgano reside en cada uno de los miembros, los cuales se encuentran en una situación de igualdad, encargados de manifestar la voluntad que es propia del órgano.

    En el caso que nos ocupa, no puede jurídicamente tenerse por integrada la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, hasta tanto no sean investidos todos sus integrantes. En la medida en que el órgano no se encuentre debidamente integrado, no puede ejercer su competencia ni funcionar en forma válida.

    Consecuentemente, los acuerdos que se hubiesen tomado hasta el momento carecerían de validez y eficacia.

3.-        Se encuentran a derecho los acuerdos que se tomaron o deben ser adoptados de nueve una vez que el órgano colegiado se encuentre debidamente conformado?

    Tal y como lo indicamos en la respuesta anterior, en razón de que la citada Junta de Desarrollo no se encuentra debidamente integrada, los actos que se hubiesen tomado carecen de toda validez y eficacia. En consecuencia, deberán adoptarse nuevamente, en el momento en que él órgano se encuentre legalmente constituido.

4.-        Es válida esa sesión y los acuerdos tomados luego del retiro de cuatro integrantes de la Junta?

   Por las razones dichas, particularmente por la falta de integración válida del órgano colegiado en referencia, las sesiones celebradas, así como los acuerdos adoptados carecen de toda validez.

5.-        Quién está en capacidad de convocar a la siguiente sesión, pues uno de los acuerdos tomados en la primera era el nombramiento del presidente, el cual no quedaría en firme al no aprobarse el acta correspondiente?

    Lo primero que debe hacerse es que el Poder Ejecutivo integre la Junta de Desarrollo con todos los representantes que establece la ley, acto propicio para convocar la celebración de la primera sesión.

    Del señor Diputado, atento se suscribe,

Lic. Omar Rivera Mesén

ABOGADO DE LA PROCURADURIA ADMINISTRATIVA