C-009-94

San José, 17 de enero de 1994

Señores

Concejo Municipal de Garabito

Puntarenas

S.D.

Estimados señores:

   Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al acuerdo tomado por ese Concejo en sesión ordinaria No. 256 de 8 de setiembre de 1993, artículo IV, inciso E, puesto en nuestro conocimiento por nota No. S.G. 456-93, suscrita por la Secretaria Municipal, donde se nos consulta si se pueden otorgar concesiones en áreas verdes de la zona marítimo terrestre.

   La franja de zona marítimo terrestre, tal y como es definida en los artículos 9° y siguientes de la Ley No. 6043, constituye parte del dominio público. Así lo consagra el artículo primero de ese cuerpo jurídico al disponer que integra el patrimonio nacional y que es inalienable e imprescriptible; características también reconocidas recientemente en jurisprudencia de la Sala Cuarta (voto No. 447-91 de 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991).

   Lo anterior significa que nadie puede válidamente apropiarse de esos terrenos mediante el ejercicio de actos de posesión ni legalizarlos a su nombre (artículo 7º íbid), y que al Estado no le prescribe en su contra la acción para reivindicarlos cuando hubieren sido objeto de trámites irregulares por parte de terceros.

   No obstante, ello, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre permite el uso particular dentro de la llamada zona restringida (artículo 10º, y 4º del Reglamento, No. 7841-P16 de diciembre de 1977) por medio del contrato de concesión (numeral 39).

   Esta figura es aceptada en la doctrina como el medio a través del cual el Estado da acceso a las personas para la utilización privada de las áreas del demanio:

"El Derecho administrativo moderno ha construido un concepto moderno de la concesión, como especie de acto administrativo, que, comprende tanto la que transfiere al particular la potestad de gestión de un servicio público, como la que otorga el disfrute exclusivo de un bien de dominio público" (Garrido Falla, Fernando. "Tratado de Derecho Administrativo. Madrid, Instituto de Estudios Políticos, tomo VII, 1960, P. 500).

La concesión es definida en el artículo 2° del Reglamento a la Ley No. 6043 como "otorgamiento por parte de autoridad competente para el disfrute o aprovechamiento de la zona marítimo terrestre de dominio público".

   Lo que significa que, aunque el particular no adquirirá nunca algún tipo de derecho susceptible de reclamar para sí la propiedad sobre el terreno sobre el cual ejerce su concesión, sí podrá, una vez que haya cumplido todos los requisitos que al efecto fija la Ley y su Reglamento, oponer dicho contrato a terceros y excluirlos del uso individual suyo al que dedica la porción de franja demanial.

   Esta disposición contrasta, entonces, con la establecida para el régimen de la zona pública de cincuenta metros, donde, salvo contadas excepciones (artículos 18, 21 y 22 de la Ley No. 6043), no es permitido su disfrute particular, al estar dedicada en forma exclusiva "al uso público y en especial al libre tránsito de personas" (artículo No. 20 íbid).

   Conviene ahora analizar el régimen a que se hallan sometidas las áreas verdes para confrontarlo con el que venimos de exponer. Comenzaremos diciendo que este género de terrenos se encuentra igualmente protegido por el status de dominio público. Así se puede desprender de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240, al relacionar algunas de sus normas.

   El artículo 40, por ejemplo, preceptúa la obligación de todo urbanizador de ceder gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales. Y el artículo 43, por su lado, estatuye que el Mapa Oficial (plano o conjunto de planos que proporciona la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales, artículo 1°), junto con el plano o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación al dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos.

   De idéntica forma, el artículo 47 menciona la manera en que habrán de acrecer al dominio público las porciones de propiedad privada que el Mapa Oficial reserve a algún uso colectivo.

   En cuanto al criterio de disposición de estas áreas, tenemos que el mismo es similar al que rige para la zona pública de la zona marítimo terrestre. Ello se colige de la lectura del ordinal 37, párrafo primero, de la Ley de Construcciones:

"Artículo 37.- Parques y jardines. Los parques, jardines y paseos públicos son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor estado posible. (...)"

   Lo que tiene su razón de ser, en tanto estos inmuebles son destinados normalmente al esparcimiento y recreación general, y cualquier aprovechamiento de ellos en forma particular atentaría contra el libre acceso de todos a esos fines.

   Por este fundamento, es que la Ley de Planificación Urbana de cita, en varios de sus textos normativos, subraya la necesidad de crear y proteger estas áreas (artículos 1°; 3°, inciso g); 16, incisos c) y e); 20, inciso f); 28; 32; 36, inciso c), 40; etc.).

   En consecuencia, y con miras a obtener el propósito para el que fueron constituidas, resulta claro que el legislador ha querido vedar cualquier tipo de disfrute individual de las áreas verdes, que implique, de alguna manera, una negación al libre goce genérico.

   Tenemos, pues, que ante la existencia de áreas verdes en la zona marítimo terrestre, aunque se ubiquen dentro de la zona restringida, no sería factible otorgar concesiones a particulares sobre los terrenos que las conforman, por los efectos que esto conlleva, según explicamos atrás, en detrimento a una utilización comunitaria.

   Además, tratándose de un régimen de uso similar al estipulado para la zona pública, en el cual no se faculta la suscripción de concesiones, parece lógico que el mismo principio sea aplicable a las áreas verdes.

   Por último, el artículo 20 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre remite de modo expreso a la Ley de Planificación Urbana y sus reglamentos lo concerniente a la regulación de las áreas que se cedan al uso público; y en ésta se prohíbe de manera tajante aprovechar o dedicar terrenos a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada (artículo 28), principio también sostenido en la Ley de Construcciones, que, en su artículo 37, impide "hacer uso de los jardines, prados, etc., diferente de aquel para el que fueron creados". Uso que, como ya señalamos, se refiere al disfrute colectivo de todos, contrapuesto al de la concesión, que supone el aprovechamiento de forma particular.

   A guisa de comentario indicaremos que en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (aprobado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en sesión No. 3391 de 13 de diciembre de 1982) se normativiza todo lo concerniente a áreas verdes para urbanización en el aparte III.3.6.2, existiendo una regla específica en cuanto a proyectos turísticos que comprendan zona marítimo terrestre, en los cuales del área a ceder para zonas verdes y equipamiento comunal, por lo menos la mitad deberá colindar con la zona de atracción turística, a juicio del Instituto Costarricense de Turismo y en no menos de un décimo de la longitud de dicha colindancia (apartado No. III.3.6.1.2, párrafo final).

   Resta decir que, dentro de los objetivos que el Código Municipal garantizar adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público (inciso 4), proteger los recursos naturales de todo orden (inciso 7), resguardar las bellezas escénicas y regular el uso y explotación de las playas aptas para la recreación y el deporte.

   Por tanto, con miras al logro de los fines enunciados, quedan a salvo de lo dicho líneas atrás, aquellos contratos, no de concesión sobre la zona marítimo terrestre, suscritos por las Municipalidades, tendientes a mantener y mejorar las áreas verdes dispuestas (tales como recolección de basura, construcción de facilidades comunales, manutención de ornato, etc.), siempre y cuando en los mismos se asegure la conformidad plena con el plan regulador establecido para la zona, y por supuesto, el libre tránsito y goce a que todas las personas tienen derecho sobre ellas.

Atentamente,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

VBC/ PROCURADOR ADJUNTO

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