C-076-97

15 de mayo de 1997

 

Señor

Lic. Mario Vargas Serrano

Ejecutivo Municipal a.i.

Municipalidad de San José

Presente

 

Estimado señor:

 

   Nos referimos a su oficio Nº 0004952 de 12 de setiembre del año próximo pasado, en el cual solicita reconsideración del pronunciamiento de esta Procuraduría C-147-96 de 4 de setiembre de 1996.

 

   En orden a tal gestión, fue realizada la convocatoria a Asamblea General de Procuradores por parte del señor Procurador General Adjunto, lo cual tuvo lugar el día 15 de mayo del año en curso (Asamblea N° 4-97, Artículo 1°), aprobándose en la misma la respuesta que a continuación expone:

 

ANTECEDENTES

 

   Mediante oficio Nº 0004374 de 19 de agosto de 1996 se consultó a esta Procuraduría si lo dispuesto en el inciso a) del artículo 38 de la Ley Nº 1788 de 24 de agosto de 1954, le otorga o no al INVU exención de tributos municipales, y si tal exoneración comprende o no los servicios urbanos de recolección de basura y aseo de vías públicas, que la Municipalidad de San José le proporciona a los inmuebles propiedad del INVU ubicados en el Cantón Central de San José.

 

   La anterior consulta, fue evacuada mediante pronunciamiento C-147-96 de 4 de setiembre del año próximo pasado, en el cual se arriba a la siguiente conclusión:

 

"De conformidad con lo dispuesto en el inciso a) del artículo 38 de la Ley Nº 1788 de 24 de agosto de 1954, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo se encuentra exento del pago de impuestos y tasas nacionales o municipales. Consecuentemente, dicho Instituto no esta obligado al pago de las tasas que cobra la Municipalidad de San José por concepto de servicios urbanos (alumbrado público, limpieza de calles y aceras, limpieza de parques y zonas verdes, recolección de basura) respecto a los inmuebles de su propiedad ubicados en el Cantón Central de San José."

 

   Ahora, mediante Oficio 0004952, en su condición de Ejecutivo Municipal, solicita reconsideración del citado pronunciamiento, por las siguientes razones:

 

   Se estima que en el mismo se realiza una interpretación parcial del artículo 38 de la Ley 1788 del 24 de agosto de 1964 (Ley Orgánica del INVU), lo que le causa "... graves daños y perjuicios a mi Representada y por lo consiguiente, una desmejora en la prestación de los Servicios de Aseo de Vías, Recolección de Basura y Alumbrado Público, a los vecinos de zonas tan populosas como son, las ciudadelas construidas por el INVU, en donde los adjudicatarios hoy en día y en la mayoría de los casos, el inmueble y la vivienda en él construidas que se le dio, no está inscrita a su nombre en el Registro Público, por no haberles extendido ese Instituto, la respectiva escritura, sino un contrato de adjudicación en el que se comprometió con ellos, a cobrarles esos servicios y a girarlos oportunamente a esta Municipalidad, para el cumplimiento de esa obligación tributaria."

 

   Asimismo señala que en su criterio, el artículo citado debe entenderse en el sentido de que la exoneración que prevé se refiere a las tasas que deben pagar todas las demás personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, cuando importen determinados artículos, para la construcción de las viviendas de interés social que ese Instituto lleve a cabo, y no para cualquier otro tipo de exención fiscal, que es la interpretación que propone la Procuraduría, la cual quebrantaría los numerales 10 del Código Civil y 87, en relación con el 81 y 82 del Código Municipal.

 

   Reitera además, el problema económico que se le presenta a la Municipalidad por el no pago de esos tributos, aún y cuando ella debe cumplir con el servicio. Lo anterior por cuanto el INVU le adeuda una suma considerable por el no pago de servicios de períodos vencidos, y la imposibilidad de la Municipalidad de exigir esos pagos a los adjudicatarios de las viviendas construidas por dicha Institución, puesto que se mantienen a nombre de ésta, aunque, de hecho, sean aquellos los que usufructúan tanto el terreno como los servicios que presta la Municipalidad.

 

  Propugna por una interpretación conforme al artículo 6 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, según el cual las normas tributarias deben interpretarse con arreglo a todos los métodos admitidos en el Derecho Común, lo cual conllevaría a reconsiderar de oficio el pronunciamiento supra citado.

 

   Finalmente, indica que las entidades públicas tienen claro el deber de pago de dichas tasas que contemplan los artículos 81 y 87 del Código Municipal, y además, la Procuraduría General, desde el 25 de agosto de 1975 señaló "...creemos necesario indicar que consideramos de aplicación general y obligatorio el principio de inmunidad fiscal del Estado cuando se trata de los propios impuestos que él administra y recauda, pero no cuando son impuestos, tasas o contribuciones en beneficio de entes públicos menores con personalidad jurídica propia."

 

   En otro orden de ideas, atendiendo solicitud de esta Procuraduría General, la Municipalidad de San José, a través del oficio 3454-DAL-96, remite documentación tendente a acreditar la existencia de una cláusula contractual entre el INVU y sus adjudicatarios en la que se conviene que, comprensiva de la cuenta que se obliga a pagar el interesado, se incluye el costo de los servicios municipales. Asimismo, que la cuota de mérito variará si esos servicios municipales sufren una modificación. La copia del contrato que se aporta es de fecha diecisiete de enero de mil novecientos setenta y cuatro. Además, se acompañan copias de recibos de pago hechos por un adjudicatario en favor del INVU de donde supuestamente se deriva la existencia del pago de esos servicios. También se nos remite copia de un "Convenio Interinstitucional" entre el INVU y la Municipalidad de San José, de fecha 20 de julio de 1988, en el cual se especifica la forma en que operaría la recaudación, por parte del INVU, de los tributos que corresponden a la Municipalidad por los servicios prestados por ésta en los desarrollos habitacionales a cargo del Instituto. Por último, copias de los oficios 0001898 de la Municipalidad, que a su vez generó la emisión del oficio 004910 de fecha 29 de abril de 1996 por parte de la Contraloría General de la República, documento este último que analiza la improcedencia jurídica de considerar que el INVU está obligado al pago de las tasas municipales que interesan para los efectos de la presente gestión de reconsideración.

 

   Por otra parte, debe consignarse que la gestión de reconsideración fue puesta en conocimiento del INVU, el cual evacuó la audiencia concedida por la Procuraduría General mediante nota de fecha 9 de diciembre de 1996. En ésta, el Gerente General del Instituto manifiesta criterios que llevan a considerar que la gestión planteada por la Municipalidad carece de fundamento y solicita se mantenga inalterado el criterio contenido en el dictamen C-147-96.

 

CRITERIOS JURISPRUDENCIALES SOBRE EXONERACIONES MUNICIPALES Y SU APLICACIÓN AL CASO CONCRETO

 

    Por las razones que luego se indicaran, resulta importante retomar en este punto algunas precisiones elaboradas por la Sala Constitucional en torno al tema de las exoneraciones que pueden aplicarse sobre los tributos municipales. En este sentido, encontramos:

 

"IV.- EL REGIMEN DEL PODER MUNICIPAL DE EXIMIR. Ya sea que se conceptúe la exención como una forma de ser del tributo, o que -más a tono con las ideas predominantes- se le aprecie, por así decir, como el acto contrario de la imposición, es inevitable que el régimen constitucional de la propia potestad tributaria determine casi por completo lo relativo al poder de eximir, suministrando las disposiciones o normas y los principios fundamentales a que este poder ha de someterse. Esta conclusión la autoriza -sobre todo- el hecho de que la Constitución no contiene normas específicas acerca del poder de eximir, y solo se ocupa de la potestad de imponer, que se desdobla o se prolonga en aquél.

 

En este mismo orden de ideas, resulta entonces que el poder eximitorio en el caso de los tributos municipales se deduce del régimen constitucional del poder tributario municipal, anclado este último especialmente, como lo ha destacado la Sala, en la autonomía municipal, y supeditado a la autorización legislativa -es decir, a un acto estrictamente tutelar de la Asamblea Legislativa-. En armonía con esta circunstancia, no se ve razón para entender que si en el caso de la potestad tributaria municipal la Asamblea Legislativa tiene una función tan limitada, en el caso de la eximitoria sea apropiado reconocerle una competencia diferente, tan amplia como la facultad de eximir del pago de los tributos que ella misma crea. Por el contrario, es evidente que lo lógico y explicable es lo contrario, y así lo entiende la Sala. Por consiguiente, la cuestión medular que se mencionó al principio del considerando anterior debe contestarse negativamente: la Asamblea Legislativa no puede válidamente, por medio de una ley, prescribir de manera unilateral (es decir, sin adecuada participación municipal) una exención de los tributos municipales.

 

Ahora bien: en el caso concreto, las exenciones tributarias permitidas -más que permitidas, ordenadas por la Ley de Fomento Avícola- se inscriben en el marco de una política estatal de fomento, desarrollo y fortalecimiento de la actividad avícola, esto es, son medios para los fines de esa política, o lo que es igual, instrumentos al servicio de ella. Se trata de exenciones tributarias con fines extrafiscales. Sin que esto constituya un juicio acerca de las bondades de esa política o del beneficio que la comunidad obtiene de ella, lo cierto es que la ley, para realizarla, no puede emplear cualquier tipo de medios, o más precisamente, no puede convocarlos en auxilio de esa política de cualquier manera, sin apegarse a la regulación constitucional de esos medios. Esto equivale a decir que la política estatal de que aquí se trata, al requerir también la exención de los tributos municipales exige de paso sumar o reclutar la aquiescencia de las municipalidades para esa política, porque sin esta conformidad el empleo instrumental del poder eximitorio municipal sería jurídicamente imposible.

 

De aquí se sigue que si el inciso c) del artículo 7 de la Ley de Fomento Avícola -que prescribe la exoneración de tributos municipales con fines extrafiscales- ha sido dictado sin participación real de las diversas municipalidades, y, naturalmente, sin su conformidad, la Asamblea Legislativa ha invadido indebidamente el ámbito del poder de eximir de esas corporaciones e infringido la Constitución.

 

No obstante, para ir en el sentido de lo que la Constitución dispone, dada la generalidad de la política de fomento avícola que soporta la ley y el carácter instrumental de la exoneración no sería razonable ni necesario extremar la cosa al punto de exigir una ley singular para cada municipalidad. La confluencia política del Estado central y de las corporaciones municipales bien puede expresarse mediante una disposición legal general, que, en consecuencia, autorice (incluso imperativamente, como lo hace la Ley de Fomento Avícola) la exoneración tributaria municipal, a condición de que se respete en su integridad el poder de eximir de todas y cada una de aquellas entidades. El modo práctico de lograr ésto es, evidentemente, la consulta a los concejos durante el proceso legislativo; consulta obligada no por obra -como de ordinario- de expresa disposición de la Constitución -que la prevee para otras hipótesis, sino de los requisitos constitucionales para el ejercicio de la potestad eximitoria tal como aquí se han enunciado; consulta, en fin, cuyo resultado es vinculante para la Asamblea, puesto que la negativa municipal impide, caso por caso, que la ley autorice por sí lo que cada concejo municipal no permite." (Voto 2311-95 de 9 de mayo de 1995. Lo resaltado no está contenido en el original)

 

   Por otra parte, el mismo Tribunal Constitucional ha mantenido una línea jurisprudencial precisa y contundente en el sentido de considerar contrarios al Texto Fundamental las normas generales de ejecución de Presupuesto que contienen disposiciones ajenas a la materia presupuestaria. Dada la atipicidad de estas disposiciones con el contenido y naturaleza que informan a la Ley de Presupuesto, se llega a establecer la práctica de eliminar dichas disposiciones del Ordenamiento Jurídico a través de las correspondientes acciones de inconstitucionalidad que contra ellas se plantean. Al efecto, y sólo a modo de ejemplo, pueden consultarse los Votos 121-89 de las once horas del 23 de noviembre de 1989 y, en específico sobre la Ley Nº 6995, los Votos 136-91, 759-92, 1014-93, 3092-93 y 6360- 93, todos anulatorios de normas generales de esa concreta Ley de Presupuesto.

 

   La importancia de los anteriores criterios jurisprudenciales, para el caso que nos ocupa, se sustenta en los siguientes argumentos. El análisis de la norma que sirve de base al dictamen cuya reconsideración se ha solicitado presenta características que nos permiten afirmar que la misma se encuentra afecta de vicios de inconstitucionalidad que incidirían en su validez dentro del ordenamiento jurídico.

 

   En efecto, es oportuno indicar que revisado el expediente legislativo que dio origen a la promulgación de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se constató que la redacción original dada al inciso a) del numeral 38 fue la siguiente:

 

"Se conceden al Instituto los siguientes beneficios:

a) Exoneración absoluta de toda clase de impuestos directos o indirectos, nacionales o municipales, presentes o futuros."

 

   Asimismo, se constató que en el trámite de aprobación de la Ley que nos ocupa, se mocionó para que el texto del proyecto de ley fuera consultado a las Municipalidades del país, en virtud de lo preceptuado por los artículos 170 y 190 de la Constitución Política, moción que en definitiva no fue aprobada (ver folios 75, 76 y 77 del expediente legislativo).

 

   Posteriormente, a consecuencia de la promulgación de la Ley Nº 6995 de 22 de julio de 1985 -Ley de Presupuesto Extraordinario- se sancionó el artículo 134 que dispone:

 

"Artículo 134. Refórmase el inciso a) del artículo 38 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Nº 1788 del 24 de agosto de 1954, cuyo texto dirá:

"a) Exoneración de toda clase de impuestos y tasas, nacionales y municipales, o en favor de cualquier otra entidad estatal, incluyendo también los aduanales, selectivos de consumo, sobre las ventas y estabilización económica, referentes a la adquisición de materiales de construcción necesarios para vivienda de interés social, que requiera para obras que contrate o ejecute directamente."

 

   Tanto el dato relativo a la falta de consulta a las Corporaciones municipales del texto original del proyecto de ley que creaba al INVU, como la circunstancia de que el inciso a) del artículo 38 de dicho cuerpo normativo haya sido modificado por una Ley de Presupuesto, tienen importancia por lo que de seguido se expone.

 

   Llegados a este punto, pueden realizarse varias consideraciones de interés. En primer término, quedó constatado que la génesis de la exoneración en favor del INVU tuvo su origen en un trámite legislativo que no contó con la audiencia a las Municipalidades en torno a la exención tributaria que se concedía a la naciente Institución Autónoma. Desde la perspectiva de la Sala Constitucional, este dato traería como consecuencia la invalidez de la norma.

 

   Sin embargo, con posterioridad a lo indicado en el párrafo precedente, se varía el texto normativo del inciso a), acudiendo al expediente de una norma incluida en una Ley de Presupuesto. Norma que, en criterio de esta Procuraduría y sin perjuicio de lo que en definitiva pudiera llegar a resolver la Sala Constitucional, adolece de cualquier relación con la naturaleza de la materia presupuestaria; siendo, antes bien, un típico ejemplo de un procedimiento anómalo para modificar leyes ordinarias sin el trámite prescrito al efecto por la Constitución Política.

 

   Lo expuesto hasta este punto tiene como finalidad el dejar patente nuestro criterio en torno a los cuestionamientos que a nivel formal presenta la norma cuya aplicación resulta de importancia para los efectos de la reconsideración solicitada. De más está decir que, en virtud de lo regulado en el artículo 10 de la Constitución Política, únicamente la Sala Constitucional del Poder Judicial tiene potestad de declarar la inaplicabilidad de las leyes; sin embargo, y por las razones indicadas, con fundamento en el valor que le da a la jurisprudencia de ese Alto Tribunal el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta Procuraduría General estima que en el presente caso la exoneración que beneficia al INVU con relación a los tributos municipales, tiene sobrados motivos para ser invalidada.

 

   Asimismo, resulta de interés citar el criterio del Tribunal Constitucional en cuanto a la naturaleza y requisitos que se imponen a los tributos en general, aplicables expresamente a las tasas:

 

"Segundo: La acción bajo examen versa sobre el establecimiento del impuesto único de salida del país, es decir, el pago de una tasa por el uso de los puestos migratorios. Constitucionalmente, el establecimiento de una tasa se realiza en virtud del ejercicio del poder tributario del Estado. Sobre este tema la Sala se refirió en la sentencia 1341-93 de las 10:30 horas del 29 de marzo de 1993:

 

"II.- EL PODER TRIBUTARIO- El llamado "Poder Tributario"- potestad soberana del Estado de exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción o bien conceder exenciones- no reconoce más limitaciones que las que se originan en la propia Constitución Política. Esa potestad de gravar, es el poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar la obligación de pagar un tributo o de respetar un límite tributario y entre los principios constitucionales de la Tributación, se encuentran inmersos el Principio de Legalidad o bien, Reserva de Ley, el de Igualdad o de Isonomía, de Generalidad y de No Confiscación. Los tributos deben emanar de una Ley de la República, no crear discriminaciones en perjuicio de sujetos pasivos, deben abarcar íntegramente a todas las personas o bienes previstos en la ley y no sólo a una parte de ellas y debe cuidarse de no ser de tal identidad, que viole la propiedad privada (artículos 33, 40, 45, 121 inciso 13 de la Constitución Política)

 

   De conformidad con el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, existen tres categorías de tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales. La tasa "es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado." (Voto Nº 3934-95 del 18 de julio de 1995)

 

   Nótese como, al ser la tasa una manifestación del poder tributario del Estado, conlleva que la misma se establezca tomando en consideración que su cobro abarque a la totalidad de sujetos beneficiados con el servicio que presta la Administración y que, por consiguiente, no propicie la discriminación en perjuicio de un determinado grupo de usuarios. Este criterio, a su vez debe tomarse en cuenta a la hora de realizar la labor interpretativa en casos concretos que, como el presente, tienen por objeto una tasa municipal.

 

ANALISIS DE LA RECONSIDERACION

 

a. El INVU no es sujeto pasivo de la obligación tributaria en favor de la Municipalidad.

 

   En primer término, considera esta Procuraduría General que no lleva razón el Ente Municipal al estimar que en el dictamen C-147-96 se incurre en una interpretación incorrecta del texto del inciso a) del artículo 38 de la Ley Nº 1788. Antes bien, dicha norma viene, en nuestro criterio, a hacer más explícita la exoneración subjetiva que ostenta el INVU, ello con miras a las finalidades de interés social que esta llamado a satisfacer dicha Institución. De tal suerte que a partir de la frase "... incluyendo también..." es dable afirmar que el legislador pretende ejemplificar cuáles tributos deben considerarse igualmente comprendidos dentro de la exención en comentario. Por ende, la mención de los tributos aduanales, selectivo de consumo, ventas y estabilización económica, se confieren sin perjuicio de lo que ya la norma viene estableciendo, es decir, de toda clase de impuestos y tasas, nacionales y municipales. Bien puede considerarse que se incurre en una inadecuada redacción del precepto, pues el mismo es reiterativo. Sin embargo, ello no permite concluir, como lo hace el Ente Municipal, que el agregado introducido por vía de la Ley Nº 6995 restrinja el alcance que se desprende, sin mayor esfuerzo, de la primera parte de la norma.

 

   En segundo término, aplicando los criterios de interpretación que se solicita tomar en cuenta -agregando nosotros el contenido en el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública- no puede llegarse a una conclusión distinta a la que en su momento arribó este Órgano Asesor en el dictamen C-147-96. Lo anterior en el sentido de que, de conformidad con el artículo 38 inciso a) de la Ley Orgánica del INVU, dicha Institución Autónoma no puede considerarse sujeto pasivo de la obligación tributaria que se deriva del servicio municipal que aquí interesa. Si bien se hicieron los reparos de orden constitucional que en criterio de este Órgano Asesor afectan a dicha norma, mientras no sea anulada o reformada por los medios pertinentes, la misma es ley vigente y, por tanto, de acatamiento obligatorio. Lo afirmado en este párrafo coincide, en un todo, con la posición adoptada por la Contraloría General de la República, órgano que imprueba cualquier procedimiento o mecanismo que pretenda sustentar el pago por parte del INVU de dichos servicios, dado que no hay base legal para ello.

 

   Dilucidado el aspecto relativo a la imposibilidad de considerar al INVU como obligado al pago de las tasas que nos ocupan, esta Procuraduría se permite adicionar el criterio oportunamente expuesto en el dictamen C-147-96 en lo que de seguido se pasa a exponer.

 

b. Naturaleza jurídica de la situación del adjudicatario de las viviendas que construye el INVU.

 

   El párrafo segundo del artículo 87 del Código Municipal prescribe que los servicios de recolección de basura deberán ser pagados por "...los usuarios aunque no demuestren interés en ellos." La definición del citado concepto de "usuarios" ha sido entendido como equivalente a "propietario", a efecto de que tenga sentido la utilización del privilegio de cobro que se confiere a los entes municipales en el artículo 83 de aquel cuerpo normativo. Sin embargo, en el caso de los adjudicatarios de las viviendas construidas por el INVU se presente una característica especial que nos revela la insuficiencia de esa equiparación de conceptos.

 

   La afirmación contenida en el párrafo precedente in fine tiene su origen en las apreciaciones desarrolladas por la Sala Constitucional en cuanto a la naturaleza jurídica del contrato de adjudicación que se celebra entre el Instituto y los beneficiados:

 

"Analizando el contrato de adjudicación que consta en el expediente judicial base para la presente consulta judicial, se pueden observar elementos importantísimos que sólo pueden encontrar en un contrato bilateral sinalagmático perfecto. Sinalagmático por cuanto al momento de la firma del mismo genera obligaciones y derechos a ambas partes contratantes y, además, es perfecto, en tanto y cuanto las partes se ponen de acuerdo en cosa y precio, y en cuanto opera la "traditio" con todos los efectos que la misma conlleva, sea la entrada en posesión del bien por parte del "accipiens" o "tradens".Recordemos, al efecto, que la "tradición" de un bien representa el acto mediante el cual una persona pone en poder de otra una cosa, o sea, que la entrega del bien se constituye en el elemento material de la transmisión la cual, una vez realizada, instituye derechos reales en favor del adquirente. Es criterio de esta Sala, que en el caso que nos ocupa el formalismo establecido por los artículos 455 siguientes y concordantes del Código Civil, respecto a la escritura pública y su inscripción en el Registro de la Propiedad como medio de constitución del derecho de propiedad, no procede por cuanto dicha tesis trata de resguardar los efectos que dicha transmisión ocasione respecto a los derechos de terceros y no del adquirente o del enajenante, tiene un carácter informativo. Considera este Tribunal que, el contrato de adjudicación firmado entre los administrados y el INVU, surte efectos sobre la titularidad de la propiedad del inmueble desde el mismo momento de la suscripción del documento, operando incluso la "traditio" y el abandono por parte del enajenante de ese inmueble en manos del adquirente (adjudicatario), constituyendo un derecho a la propiedad a favor del nuevo propietario que no se puede considerar, como sí lo hace el Reglamento de Adjudicación, como una simple expectativa de derecho." (Voto Nº 784-96 de las quince horas doce minutos del trece de febrero de mil novecientos noventa y seis. El subrayado no está contenido en el original)

 

   A raíz de la conclusión contenida en el anterior pronunciamiento del Tribunal Constitucional, es dable afirmar que los adjudicatarios de los que aquí nos interesan son "propietarios", incluso para efectos de pago de los servicios municipales.

 

   Esa titularidad se diferencia de la que podríamos denominar común en el aspecto de que, registralmente, tal condición de propietario no se manifiesta en el momento de la traditio, sino en uno posterior. Dependerá de las específicas regulaciones del INVU el determinar cuándo se formalizaría la escritura de traspaso y su correspondiente inscripción en el Registro Nacional. Pero ello no obsta para que se consolide en beneficio del adjudicatario un derecho de propiedad para todo efecto legal. Y, dentro de esas consecuencias derivadas del derecho de propiedad, se encuentra el pago de los servicios prestados por la Municipalidad y de los cuales, sin lugar a dudas, se benefician los adjudicatarios.

 

c. Obligatoriedad del pago de servicios municipales por los adjudicatarios. Aplicación del artículo 83 del Código Municipal y disposiciones reglamentarias.

 

   La conclusión contenida en el párrafo precedente amerita precisar lo relativo a la hipoteca legal preferente que regula el artículo 83 del Código Municipal. La aplicación de esta disposición normativa viene a significar un medio de garantía para que los entes corporativos efectivamente perciban las tasas que correspondan por los servicios públicos que brinden. Su utilización depende de que el inmueble se encuentre registrado y que su titular no ostente en su favor una exoneración en cuanto al pago de ese tipo de tributos. Tal y como sucede en el caso del INVU, por expresa disposición legal, los bienes que se encuentren registrados a su nombre no podrían ser objeto de esa hipoteca legal pues se encuentra exenta del pago de la tasa que nos ocupa. Sin embargo, el hecho de que el adjudicatario (propietario) de una vivienda del INVU no tenga inscrito su derecho no obsta que, como tal, sea igualmente un "usuario" del servicio público, y por ende, obligado al pago de las tasas que correspondan.

 

   En otras palabras, lo que sucede en estos casos es que no podría utilizarse la facultad contenida en el artículo 83 del Código Municipal para cobrar coercitivamente a los adjudicatarios del INVU los costos de la recolección de basura. Pero ello es algo totalmente diferente a que no exista obligación tributaria, aunque su efectivo cobro se dificulte, pues no contar con la garantía de la hipoteca legal no afecta ni el hecho generador, ni al obligado del tributo.

 

   En abono a lo expuesto, conviene también indicar que esa obligación a cargo de los adjudicatarios no es ajena a la normativa que regula su situación particular para con el INVU. Efectivamente, el anterior Reglamento para la Adjudicación de Vivienda, Decreto Ejecutivo Nº 2 del 13 de enero de 1955 y sus reformas, disponía en lo que nos interesa:

 

"Artículo 9. El régimen de locación resultante de contratos de alquiler o de alquiler-venta, se regirá en lo demás por las disposiciones que son aplicables al arrendamiento en este Reglamento y en el de Arriendo en Edificios Multifamiliares.

Las casas se entregarán a los adquirentes, previa revisión de las mismas, debiéndose firmar un contrato que contenga: a)..., b)..., c)...

d) Obligación de pagar el adjudicatario regularmente los servicios e impuestos municipales, lo mismo que la póliza de seguro contra incendio, y de vida, para cubrir los saldos pendientes que se establezcan."(1)

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(1)     Texto conforme a modificación introducida por el Decreto Ejecutivo N°1 de 5 de marzo de 1959.

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   Disposición que viene a ser retomada en el actualmente vigente Reglamento para la Adjudicación de Viviendas de Interés Social (aprobado por la Junta Directiva del INVU en el artículo II, inciso 3), del acta de la sesión ordinaria Nº 4465, publicado en La Gaceta Nº 15 del viernes 20 de enero de 1995) que en su artículo 7º dispone:

 

"Artículo 7. Además de las cuotas mensuales de intereses y amortización, los adjudicatarios serán responsables del pago de los servicios municipales y el mantenimiento de su vivienda. Además, estarán obligados al pago de las pólizas de incendio y de la colectiva de vida, la cual cubre los saldos adeudados que se establezcan."

 

   Escapa al conocimiento de esta Procuraduría General si efectivamente estas disposiciones reglamentarias han sido satisfechas por los adjudicatarios, ya sea como parte del pago que se hace por concepto de cuotas al INVU(2), o bien de manera personal y directa ante la Municipalidad (3). Asimismo, si existen montos percibidos por tal concepto y que obren en poder del Instituto, situación que es dable suponer sucedió en algún momento en virtud del texto del "Convenio Interinstitucional" a que se hizo referencia supra. Lo cierto es que la misma normativa que ha emitido el INVU es conteste en el sentido de que corresponde a los adjudicatarios el pago de los servicios municipales, tal como el de recolección de basura que ahora nos ocupa. Esa obligación es conocida por el adjudicatario, al menos al momento de formalizar su contrato, de acuerdo con los antecedentes enviados a esta Procuraduría General.

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(2)     Aspecto que no queda del todo acreditado con la documentación oportunamente remitida a este órgano.

(3)     Caso en que, por los efectos del presente criterio, deberá tomarse en cuenta el mismo, a fin de evitar repetición del pago.

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    Por último, los anteriores criterios encuentran igualmente sustento en el principio de distribución equitativa de las cargas públicas, de aplicación a la especie en virtud del artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública. Ello en virtud de que resultaría injustificado y contrario a los mismos principios constitucionales de la Tributación (vid. supra) el que se beneficie injustificadamente a los adjudicatarios de vivienda del INVU. Beneficio que consistiría en eximirlos del pago de una tasa que es cancelada por otros sujetos que se encuentran en una misma situación objetiva -usuarios de los servicios de recolección de basura-. De suerte tal que, por vía de este criterio interpretativo, se imponga igualmente considerar que corresponde a los adjudicatarios satisfacer el tributo aquí estudiado en favor de la Municipalidad de San José.

 

CONCLUSION

 

   En virtud de lo expuesto, se estima que no existe fundamento jurídico para reconsiderar el criterio de esta Procuraduría General de la República contenido en el dictamen C-147-96 de 4 de setiembre de 1996 en cuanto a que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo se encuentre obligado, en condición de sujeto pasivo, a cancelar las tasas por los servicios municipales prestados por la Municipalidad de San José en los desarrollos habitacionales de dicha Institución.

 

   Se adiciona el referido dictamen C-147-96 en el sentido de que la obligación de cancelar tales tasas recae en los "adjudicatarios" de las viviendas, de conformidad con la normativa y jurisprudencia analizada.

 

   Sin otro particular, nos suscribimos,

 

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel            Lic. Iván Vincenti Rojas

PROCURADORA ADMINISTRATIVA       PROFESIONAL IV

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