C-105-97

20 de junio, 1997

 

Master

Jorge Campos Montero

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura

S.D.

 

Estimado señor:

 

   Con aprobación del señor Procurador General de la República, y en vista de haber recibido copia de la denuncia formulada por la Comisión Socio-Ambiental de la Región de los Cantones de Guácimo y Pococí, ante la Defensoría de los Habitantes, por la cual se acusa la captura ilegal de tortugas verdes, de la especie Chelonia mydas, en zonas prohibidas, especie que está en amenaza de extinción y en cumplimiento del deber jurídico de actuar en salvaguardia del medio y del patrimonio nacional (artículo 3º, inciso h), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, reformado por Ley No. 7455 de 29 de noviembre de 1994), me permito externarle las siguientes consideraciones.

 

   Mediante pronunciamiento No. OJ-011-95 de 15 de mayo de 1995, esta Procuraduría vertió criterio, sobre la competencia en la administración del recurso tortugas y sus productos. Por ser de interés, a efecto de lo denunciado, le transcribo de seguido parte de su texto:

 

"I.- EL RECURSO TORTUGAS

 

   Las tortugas suelen clasificarse, según el hábitat en que se desarrollan, en terrestres o de agua dulce y marinas.

   Entre las primeras podemos encontrar en Costa Rica tres familias: la tortuga mordedora, Chelydra serpentina (Chelydridae), las Emydidae acuáticas y terrestres y las tortugas de barro semiacuáticas, Kinosternidae.

   Por su parte, las tortugas marinas, objeto de este análisis, se agrupan para nuestro país en dos familias (Cheloniidae y Dermochelyidae) y seis especies: la tortuga verde (Chelonia mydas), la carey (Eretmochelys imbricata), la cabezona o caguama (Caretta caretta), la lora (Lepidochelys olivacea), la baula (Dermochelys coriacea) y la negra o tortuga verde del Pacífico (Chelonia agazzisii) (Janzen, Daniel H. "Historia Natural de Costa Rica. Trad. por Manuel Chavarría. San José, Editorial de la Universidad de Costa Rica, 1991. p. 365). Es de destacar el carácter privilegiado de Costa Rica en este campo, ya que de las ocho especies de tortugas marinas conocidas a nivel mundial seis anidan en nuestras costas.

   Su forma de desove varía de una especie a otra haciéndolo en forma masiva o individualmente. Para la tortuga verde su principal sitio de anidación en el Caribe es Tortuguero y para la lora lo son Nancite y Ostional en el Pacífico. La baula anida en grupos considerables en las Playas Naranjo, Grande y Langosta, en el Pacífico, y en Gandoca, Matina, Pacuare, Parismina, Jalova y Tortuguero, en el Caribe. Esta y otras especies, como la negra en el Pacífico, la carey en ambas costas y la cabezona en Limón, lo hacen también en forma solitaria ("Turistas con pasaje de ida y vuelta". Semanario Universidad. noviembre, 1992. P. 4).

   En cuanto a su época de arribo lo hacen a lo largo prácticamente de todo el año. La baula, por ejemplo, aparece por el Caribe desde febrero hasta junio, y en el Pacífico, desde octubre hasta enero. Suelen llegar de noche, cuando la marea sube, y se van cuando baja, para aprovechar la fuerza del oleaje.

   En su proceso de desove y maduración de los huevos, estos reptiles sufren una serie de intervenciones externas, desde animales depredadores y erosión, hasta acciones del mismo hombre que les busca, entre otras razones, para beneficiarse de su carne, piel, caparazón y huevos.

   Por este motivo, es que se ha creído en la necesidad de dar una protección efectiva a estos reptiles, de manera particular en los sitios de anidación (a modo de ejemplos: Refugio Nacional de Fauna Silvestre Ostional, Parque Nacional Santa Rosa (sector de Playa Nancite), Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo).

   Así, en las áreas bajo declaratoria de zonas protegidas es evidente la competencia del ente administrador respectivo (Servicio de Parques Nacionales, Dirección General de Vida Silvestre Dirección General Forestal). Para el caso de los manglares, al haberse declarado bajo la categoría de humedales (Decretos Nos. 22550-MIRENEM y 23247-MIRENEM), su administración corresponde a la Dirección General de Vida Silvestre (artículo 7º, inciso h), de la Ley No. 7317 de 30 de octubre de 1992).

 

II.- TUTELA DE LAS TORTUGAS MARINAS FUERA DE AREAS PROTEGIDAS

 

   El artículo 6º de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317, dispone que "la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas es el órgano competente en materia de planificación, desarrollo y control de la flora y de la fauna silvestres".

 

   En su numeral primero, define como vida silvestre "la conformada por la fauna continental e insular que vive en condiciones naturales, temporales o permanentes, en el territorio nacional y la flora que vive en condiciones naturales en el país".

 

   Por su parte, el artículo 2º, concibe la fauna silvestre como "la constituida por los animales vertebrados e invertebrados, residentes o migratorios, que viven en condiciones naturales en el territorio nacional y que no requieren del cuidado del hombre para su supervivencia. La clasificación de las especies se establecerá en el Reglamento de esta Ley."

 

   Como puede apreciarse la Ley No. 7317 establece un régimen de territorialidad para la determinación de la fauna silvestre, restringiéndola a aquellas especies que viven en el continente e islas.

 

   Este criterio, en cuanto a las tortugas, es reafirmado en el Reglamento a la Ley, Decreto No. 22545-MIRENEM de 30 de agosto de 1993, el que, al fijar en su artículo 4º las especies que constituyen la fauna silvestre para efectos de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, únicamente incluye a las tortugas terrestres (Chelydridae, Kinosternidae y Emydidae).

 

   En contraste, las tortugas marinas sólo son mencionadas por el Reglamento a la hora de Alencar las especies de fauna con poblaciones reducidas o amenazadas (artículo 63), tendiente a la aplicación del artículo 25 de la Ley No. 7317.

 

   Finalmente, el artículo 126 de esa Ley reitera el principio de territorialidad al estatuir que las disposiciones de ese cuerpo normativo no se aplican al ejercicio de la pesca en el mar.

   Por su lado, en la Ley No. 7384 de 16 de marzo de 1994, Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA), el control de la pesca y la caza de especies marinas en aguas jurisdiccionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 6º de la Constitución Política, es asignado a dicha Oficina.

   Esta competencia no sólo se ejerce en lo que respecta a la extracción de las especies y sus productos, sino también a su protección:

 

"Artículo 2º.- Para los efectos de esta Ley, se establecen como actividades ordinarias del Instituto, las siguientes:

a) Coordinar el sector pesquero y de acuacultura, promover y ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima, la acuacultura y la investigación; asimismo, fomentar, sobre la base de criterios técnicos y científicos, la conservación, el aprovechamiento y uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuacultura ..."

b) Normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos, la protección de las especies marinas y de la acuacultura.

c) Elaborar, vigilar y dar seguimiento a la aplicación de la legislación para regular y evitar la contaminación de los recursos marítimos y de acuacultura, como resultado del ejercicio de la pesca, de la acuacultura y de las actividades que generen contaminación, la cual amenace dichos recursos."

En igual sentido, el artículo 5º, inciso c), señala como atribución del Instituto la de "dictar las medidas tendientes a la conservación, el fomento, el cultivo y el desarrollo de la flora y fauna marinas y de acuacultura".

 

   Al no hacer ninguna distinción, la competencia en la tutela de los recursos marinos asignada al INCOPESCA debe efectuarse en los diferentes ámbitos en que se desarrolle el ciclo de vida de aquellos. En el caso de las tortugas marinas, su protección ha de extenderse, para que sea integral, aún a la fase de desove en las playas.

   Aunque referida a la explotación del recurso, el mismo criterio parece deducirse del artículo 4º de la Ley No. 7384, al definir el término caza marítima: "captura de cetáceos y pinnípedos, reptiles y aves marinas, así como el aprovechamiento de los lugares de procreación y cría." Nótese que dentro de este concepto se incluye a las tortugas marinas como especies pertenecientes a la clase reptilia, y las playas de anidación estarían comprendidas dentro de la frase "lugares de procreación y cría".

   Una función similar sobre la administración en el espacio continental está conferida al INCOPESCA, a través del mismo ordinal 4º, en lo que toca a uno de los dos significados de "acto de pesca": "el aprovechamiento del lecho, fondos, aguas, playas, riberas, costas y puertos para la cría, reproducción y difusión de las citadas especies" (peces, moluscos, crustáceos y otras especies de fauna y flora acuáticas).

   En conclusión, corresponde al Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura la protección de las tortugas marinas durante el proceso de desove en las playas, salvo que éstas se encontraren dentro de alguna área protegida, incluyendo los manglares, en cuyo caso, según lo dicho, serían las entidades administradoras respectivas las que habrían de velar por su tutela."

   Por otro lado existen muchas leyes nacionales e internacionales, que velan por la preservación de la naturaleza, su flora y fauna. Así el artículo 50 de nuestra Constitución Política, en su párrafo segundo, dispone que "toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado" y que "el Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho".

 

   El artículo 1º, párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, recoge este mismo principio, y define el ambiente como "el sistema constituido por los diferentes elementos naturales que lo integran y sus interacciones e interrelaciones con el ser humano".

 

   Entre los fines de esa Ley se encuentran "el de promover los esfuerzos necesarios para prevenir y minimizar los daños que puedan causarse al ambiente" y el de "regular la conducta humana, individual o colectiva, y la actividad pública o privada respecto del ambiente, así como las relaciones y las acciones que surjan del aprovechamiento y la conservación ambiental" (artículo 4º, incisos c y d).

 

   El artículo 46 ibíd declara "de interés público las actividades destinadas a conservar, mejorar y, en lo posible, a recuperar la diversidad biológica del Territorio Nacional; también las dirigidas a asegurar su uso sostenible". Para cumplir lo anterior, las entidades gubernamentales deberán tener en cuenta, entre otros, los siguientes criterios:

 

"a) La protección y la conservación de los ecosistemas naturales, la diversidad de las especies, la diversidad genética en el territorio naciones y la vigilancia de las zonas de reproducción.

b) El manejo de la diversidad biológica integrado a la planificación de cualquier actividad relativa a los elementos del ambiente.

c) La protección y el desarrollo de las técnicas reproductoras de especies endémicas, en peligro o en vías de extinción, para recuperar su estabilidad poblacional.

d) El uso de la investigación y la monitoria para definir estrategias y programas de protección y manejo de los hábitats o las especies."

 

   En el campo del Derecho Internacional, nuestro país ha suscrito varios Convenios y Tratados, que le obligan a preservar la diversidad biológica, especialmente a vigilar y tomar las medidas pertinentes para asegurar la existencia de las especies en vías de extinción.

 

   En la llamada Agenda 21, documento resultante de la Cumbre de la Tierra Eco 92, celebrada en junio de 1992, se proclama que:

 

"Los gobiernos deberían elaborar estrategias, planes y planes y programas de acción para conservar la diversidad biológica y otorgarles el verdadero valor a los recursos biológicos y genéticos,... La renovación y restauración de los ecosistemas dañados y la recuperación de las especies amenazadas o en peligro de extinción es otro aspecto al que debe ponerse atención, como lo es también el fomento de la conservación de la biodiversidad y de la utilización de los recursos biológicos y genéticos de manera equilibrada en las tierras de propiedad privada y zonas adyacentes a las áreas protegidas". (La Cumbre de la Tierra Eco 92: versiones diferentes. Consejo de la Tierra e Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. San José, 1993. p.81)

 

   En la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo se expone el denominado "principio precautorio":

 

"Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a las capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente." (Principio 15, ibíd, p.19)

 

   Tal principio se encuentra ya aceptado por nuestra jurisprudencia constitucional:

 

"Se enuncia también, el principio precautorio (principio 15 de la declaración de Río) (...) De modo que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a la necesidad de plantear el principio "in dubio pro natura" que puede extraerse analógicamente de otras ramas del Derecho y que es, en un todo, acorde con la naturaleza." (Voto No. 5893-95 de 9 horas 48 minutos del 27 de octubre de 1995).

 

   Este criterio es de especial aplicación en el caso de la tortuga verde, por cuanto aún no se disponen de los suficientes datos científicos que describan en forma precisa las formas y cantidades de aprovechamiento que aseguren no sólo la supervivencia, sino la reproducción normal del recurso.

 

   En el Convenio sobre la Diversidad Biológica y sus Anexos, firmado el 13 de junio de 1992, y aprobado por nuestro Congreso mediante Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994, se consagran los siguientes postulados:

 

"Artículo 7. Identificación y seguimiento Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible, y según proceda, en especial para los fines de los artículos 8 a 10:

a) Identificará los componentes de la diversidad biológica que sean importantes para su conservación y utilización sostenible, teniendo en consideración la lista indicativa de categorías que figura en el Anexo 1.

b) Procederá, mediante muestreo y otras técnicas, al seguimiento de los componentes de la diversidad biológica identificados de conformidad con el apartado a), prestando especial atención a los que requieran la adopción de medidas urgentes de conservación y a los que ofrezcan el mayor potencial para la utilización sostenible." (En el anexo I, punto 2, se menciona a las especies y comunidades que estén amenazadas como categoría para identificación y seguimiento).

 

"Artículo 8. Conservación in situ Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible, y según proceda:

 

(...) d) Promoverá la protección de ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales.

(...) f) Rehabilitará y restaurará ecosistemas degradados y promoverá la recuperación de especies amenazadas, entre otras cosas, mediante la elaboración y aplicación de planes u otras estrategias de ordenación.

(...) k) Establecerá o mantendrá la legislación necesaria y/u otras disposiciones de reglamentación para la protección de especies y poblaciones amenazadas."

 

"Artículo 10. Utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica. Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

(...) b) Adoptará las medidas relativas a la utilización de los recursos biológicos para evitar o reducir al mínimo los efectos adversos para la diversidad biológica."

 

   Disposiciones similares se encuentran en otros cuerpos normativos a nivel internacional, como la Convención para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América, Ley No. 3763, de 19 de octubre de 1966 (artículos 5,7, y 8): La Convención sobre el Comercio Internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, Ley No. 5605 de 30 de octubre de1974, (Preámbulo) o el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central, Ley No.7433 de 14 de setiembre de 1994, (artículos 2, 4, 10, 13, 14 y 23)."

 

   Con fundamento en los anteriores aspectos técnicos y legales y siendo claras las competencias del INCOPESCA sobre la materia, le solicito respetuosamente, tomar las medidas urgentes que correspondan, y planificar las actividades necesarias a mediano y largo plazo, para proteger y preservar la especie Chelonia mydas (tortuga verde) y salvaguardarla así de su actual peligro de extinción.

 

   De usted, atentamente,

 

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes

PROCURADOR ADJUNTO

VBC/MHC

c.c. Licda. Sandra Piszk Feinzilber

Defensora de los Habitantes

Comisión Socio-Ambiental de los Cantones de Guácimo

y Pococí.