C-224-99

San José, 15 de noviembre de 1999

Señor

José Joaquín Acuña Mesén

Presidente Ejecutivo

INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO

S. D.

Estimado señor:

   Con la anuencia del señor Procurador General de la República, Román Solís Zelaya, doy respuesta a su Oficio No. PE-1177-99 de 15 de octubre de 1999, mediante el cual solicita criterio técnico-jurídico acerca de "la posibilidad de que la Administración, por necesidades técnicas del servicio llamado a ofrecer, puede contratar funcionarios acogidos al programa de movilidad laboral, con previa devolución de la parte proporcional de los dineros recibidos por su liquidación."(SIC)

   Al respecto, la Asesoría Legal de esa Institución sostiene que, por virtud del principio de la "hermenéutica jurídica", artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo y Voto Constitucional No. 4596-93 de las 16:27 horas del 14 de setiembre de 1993, es posible que los funcionarios acogidos a los beneficios de los artículos 25 y 27 de la Ley 6955 de 24 de febrero de 1984, (reformados por la Ley No. 7560 de 9 de noviembre de 1995) puedan volver a trabajar con la Administración Pública, siempre y cuando, reintegren los dineros equivalentes al tiempo pendiente por cumplir.

   Expuesto lo anterior, se procederá, de seguido, a evacuar lo planteado en su Oficio, así:

I.- ANALISIS DE LA CONSULTA:

   En lo que atañe a su consulta, dicen los artículos 25 y 27 de la Ley en referencia, lo siguiente:

"Artículo 25.-La Administración Pública, centralizada y descentralizada, y las empresas públicas podrán ofrecer el pago de sus prestaciones más una bonificación a los servidores que ellas estimen conveniente, si estos están de acuerdo y renuncian para dedicarse a actividades ajenas al sector público.

Esta bonificación se limitará a los términos y condiciones que se señalan a continuación:

a.-Para pagar el auxilio de cesantía, se reconocerán los años de servicio laborados, en forma continua e ininterrumpida, hasta un máximo de doce. Este incentivo será una excepción a las reglas para calcular el auxilio de cesantía.

b.-Adicionalmente al reconocimiento que se realice por años de servicio, podrá otorgarse a cada servidor un incentivo adicional hasta de cuatro mensualidades del salario promedio de los últimos (6) meses efectivamente laborados."

“Artículo 27.- Los funcionarios que se acojan a los beneficios establecidos en el artículo 25 de esta ley no podrán ocupar puesto alguno en la Administración Pública, centralizada o descentralizada ni en las empresas públicas, sino después de siete (7) años contados a partir de la fecha de su renuncia. La Autoridad Presupuestaria reglamentará los procedimientos para controlar que se cumpla con esta disposición."

   Los textos legales que se transcriben, resultan claros y precisos en no ofrecer ninguna posibilidad, para que alguna persona que se haya acogido a las indemnizaciones allí previstas, pueda reintegrarse a la Administración Pública, sin antes haber cumplido con el plazo legal estipulado. Esto debe ser así, toda vez que la motivación especial de esas disposiciones es tratar de fortalecer, ordenar, sanear y mantener la Hacienda Pública para reducir el gasto público", según se advierte del artículo 1 de la Ley de estudio y toda la filosofía que alrededor de ese ordenamiento existe; suprimiéndose no solo las plazas, mediante renuncias convenidas entre los funcionarios y la entidad estatal, sino comprometiéndose el primero, a la vez, en no ocupar ningún otro cargo público durante ese tiempo. De no cumplirse con esos dos supuestos categóricos, no surtiría ningún efecto jurídico y en consecuencia no se daría el reordenamiento hacendario que se propuso el legislador al crear esa normativa. En efecto, se ha dejado observar de los antecedentes históricos de ese ordenamiento, que:

"El otro objetivo que se persigue con estas medidas, que incentivan la salida de funcionarios del sector público, además de la condición de que las plazas que queden vacantes desaparezcan, es el buscar lograr una mayor eficiencia en la asignación del gasto, de manera que las mismas labores, sean desarrolladas por un menor número de trabajadores."(1) (Lo resaltado en negro no es del texto original)

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NOTA (1): Ver Expediente Legislativo No. 12401, Folio 42.-

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   En esa línea de pensamiento, esta Procuraduría General, mediante el Dictamen No. C-074-94 de 9 de mayo de 1994 dijo que:

"a.- ) Las disposiciones de los numerales 25 y 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, así como las disposiciones jurídicas conexas que se han promulgado, son de carácter prohibitivo y obligatorio, al disponer expresamente la imposibilidad de reingresar al servicio público (artículo 27 de esa Ley) si no han transcurrido los cinco años dispuestos para ello.

b.- Las relaciones de servicio público, según lo ha sostenido esta Procuraduría, y así lo han reconocido diversas resoluciones de nuestra Sala Constitucional, son de naturaleza estatutaria, por lo que deben estar regidas por normativa jurídica especial, lógicamente posterior a nuestro Código de Trabajo. Así, existiendo en el ordenamiento jurídico disposiciones expresas que regulan la separación de los servidores públicos con el pago de sus prestaciones, en el caso de renuncia convenida con la administración, no es posible en la actualidad acudir a la interpretación o a la integración de la ley. De tal manera que, el principio general de derecho contenido en el numeral 579 (hoy 586) del referido Código de Trabajo, no puede aplicarse para integrar las disposiciones especiales, que regulan la relación estatutaria de la Administración Pública, contenidas entre otros, en aquellos artículos 25 y 27 de la Ley No. 6955, ni en las normas jurídicas conexas o concordantes, emitidas con posterioridad a esta ley.

c.-Admitir la posibilidad de reintegro de la totalidad o parte de las prestaciones legales percibidas, afectaría el principio de la buena fe contenido en las relaciones jurídicas, derivadas del convenio por el cual el servidor y la respectiva administración pactaron la renuncia con pago de prestaciones y la consecuente eliminación de la plaza. Recordemos que incluso, los aspirantes a nuevas plazas deben (obligación ineludible) declarar bajo la fe del juramento que no se encuentran en los supuestos contenidos en el numeral 27 de la Ley No. 6955 y sus reglamentos."

   Dados los objetivos determinantes que tuvo en mente el legislador al dictado de dicha ley, se comprende claramente que, la única alternativa para que un exfuncionario pueda reincorporarse a alguna de las instituciones centralizada o descentralizada del Estado, e incluso en alguna de las denominadas empresas públicas, es esperar el vencimiento del término estipulado en el artículo 27, reformado, hoy, por la citada Ley No. 7560 de 9 de noviembre de 1995, al extenderlo a siete (7) años (2). Aún cuando, durante ese lapso, podrían existir buenas razones para que una persona continúe laborando en la Administración Pública, devolviendo los dineros correspondientes, resulta improcedente jurídicamente realizarlo, mientras se encuentre vigente esa disposición.

   Así, la Sala Constitucional de la Corte Suprema, en varios recursos de amparo planteados contra disposiciones administrativas, que impiden el reingreso de cuestión, ha dicho:

"I) Como se desprende del mismo dicho del recurrente y de los informes rendidos bajo juramento, el accionante se acogió a la movilidad laboral a partir del 1 de enero de 1991, por lo que de acuerdo con la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público, está prohibido a los funcionarios que se han acogido a la movilidad laboral recibiendo prestaciones, volver a laborar para el Estado antes de que hayan transcurrido cinco años. Lo que la Administración hizo al no nombrar al aquí accionante nuevamente como "(...)" se encuentra a derecho y en cumplimiento de lo establecido en el programa de movilidad laboral, que impide recontratar a los servidores que voluntariamente se han acogido a este programa..." (Resolución No. 2932-94 de las 17:45 horas del 15 de junio de 1994)

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NOTA (2): Circunstancia en la que se encuentra el Instituto de Desarrollo Agrario, ya que, de conformidad con los numerales 1, 2 y 3 de la Ley No. 6735 de 29 de marzo de 1982 y sus reformas, esa entidad se caracteriza por ser una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica...", y en ese sentido, conforma el engranaje del Estado Costarricense.

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   Precisamente por el carácter especial de esa legislación(3) dentro de la relación estatutaria del empleado público, es que no se previó de manera expresa, la posibilidad del reintegro económico para ocurrir la hipótesis consultada, como sí lo prevé el artículo 586 inciso b) del Código Laboral en los supuestos generales ahí contemplados, cuando, por disposición patronal, se le impone al trabajador el despido, percibiendo al mismo tiempo, el pago de las prestaciones legales, según los artículos 28 y 29 Ibidem. Circunstancia diferente a la prevista por los artículos 25 y 27 de la Ley de estudio(4), en tanto se ofrece una amplia indemnización económica para que el funcionario por su propia voluntad, convenga con el Estado, a renunciar al puesto, con el pleno conocimiento que de esa forma se sujetará a los términos de un "Programa de Reducción Voluntaria de Puestos del Sector Público" que logre una mayor eficiencia en el ejercicio de la función administrativa y una racionalización de los recursos públicos, en pro del interés público, sin que con ello, se esté transgrediendo el contenido del numeral 56 de la Carta Magna, que dicho sea de paso, la citada Sala, ya ha tenido oportunidad de subrayar, entre otras cosas, que:

"Si bien el artículo 56 de la Constitución Política establece la obligación, para el Estado, de promover que todos logren ocupación, de ello no se deriva que el Estado deba ser el empleador, sino que sus políticas de gobierno, económicas, sociales, etcétera, deban tender a que con ellas se promueva el desarrollo de ocupaciones para los habitantes del país. Por otra parte, el artículo 63 de la propia Constitución establece el derecho para el trabajador de ser indemnizado cuando es despedido "sin justa causa". Los artículos 25 y 27 consultados no constituyen despido del trabajador, sino la posibilidad para éste de recibir - sin que medie despido injustificado- una indemnización - a la que no tendría derecho por su simple renuncia- en el caso de que voluntariamente- sea que él así lo considere de su conveniencia-, quiera separarse temporalmente - por cinco años- de prestar sus servicios al Estado. Como hacerlo o no depende de su libre voluntad-ya que a ello nadie lo obliga- y de las mejores oportunidades que crea obtener con el ejercicio de esa facultad, en los términos que la Ley cuestionada estipula, lo cuestionado no resuelta violatorio de lo dispuesto en el artículo 56 de la Constitución Política y así debe evacuarse la consulta." (resolución # 1609-91 de las 15:30 hrs. Del 20 de agosto de 1991)

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NOTA (3): En doctrina se ha dicho que, "...Con el término ley especial se suele designar aquella norma que sustrae a otra parte por la materia regulada o supuesto de hecho y la dota de una regulación diferente. La noción de ley especial denota una tendencia a la concreción o singularización en la regulación de los supuestos de hecho o, dicho de manera sintética, la existencia de normas que representan una excepción con respecto a otras de alcance más general. La característica última de la ley especial consiste, pues, en que, si ésta no existiera, su supuesto de hecho quedaría automáticamente comprendido en el más amplio de la ley de alcance general..." (Diez-Picazo Luis María "LA DEROGACIÓN DE LAS LEYES" España,Editorial Civitas,S.A. 1990, p.345.)

Entendiéndose, para el caso presente, de que el artículo 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público por ser especial priva sobre el artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo, de carácter general.

NOTA (4): Reformados por el artículo 1 de la Ley No. 7560 de 8 de noviembre de 1995.

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   Desde esa óptica jurídica, resultaría improcedente recurrir a "una integración hermenéutica de la norma" aplicándose la mencionada disposición del Código de Trabajo, ya que sería desafectar irregularmente la voluntad específica que tuvo en mente el legislador al promulgarse el numeral 27 de la "Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público" dejando de lado la finalidad pretendida, al permitirse en la práctica administrativa que los funcionarios que se acojan a ese importante "plan" puedan, dentro de la prohibición del plazo, ocupar nuevas plazas en la Administración Pública, en contravención, claro está, del principio de legalidad que rige a la Administración en todas sus actuaciones.

   Finalmente, y por haberlo enunciado la Asesoría Legal al emitir el criterio acerca del tema en examen, es importante señalar que lo dictaminado en la Resolución Constitucional No. 4596-93 de las 16:27 horas del 14 de setiembre de 1993, obedece un recurso de amparo interpuesto por una funcionaria contra la Institución para la que prestaba sus servicios, pues alegaba, "no haber percibido los salarios". En ese sentido, la Administración al informar que: "la razón por la cual la recurrente no recibe salario, es porque se había acogido al Programa de Movilidad Laboral, como servidora del Ministerio de Salud en el año "(...)". El artículo 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público establece que los funcionarios que se acojan a dicho programa no pueden laborar con la Administración durante los cincos años siguientes, sin embargo, la funcionaria hizo oferta de servicios para laborar como docente durante "(...)"- para lo cual firmó una declaración jurada en la que se indica que no se había acogido anteriormente al Programa citado-, irregularidad que fue detectada hasta el trámite de su acción de personal en el Servicio Civil..." la Sala Constitucional le ordenó la cancelación de los sueldos dejados de pagar a la accionante, sin detenerse analizar lo que aquí preocupa.

   Como se desprende de lo dicho, ese pronunciamiento deriva no sólo de una situación diferente a la de estudio, sino que, lo dilucidado constituye un caso concreto y específico, que no tuvo la virtud jurídica, de referirse a la normativa de cuestión en forma abstracta, como hubiese correspondido a través de una acción de inconstitucionalidad, tal y como lo dispone el artículo 10 de la Constitución Política y los artículos 29, 30, siguientes y concordantes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, así como la reiterada jurisprudencia que al respecto dice:

"Como puede observarse, la legitimación en este tipo de recurso no es de carácter objetivo, en el sentido de que se permita por esta vía controlar la validez abstracta del cualquiera disposición de la Administración Pública. Muy por el contrario, éste es un recurso subjetivo, en cuanto sirve para la tutela de derechos fundamentales consagrados tanto a nivel constitucional como del Derecho Internacional vigente en la República. La legitimación, en consecuencia, en la acción de amparo, se mide por el perjuicio o la lesión infringida al accionante, o de la persona a favor de la cual se promovió el recurso, y no cualquier individuo por el simple interés a la legalidad." (No. 363-91 de las 16:01 horas del 13 de febrero de 1991.)(5)

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NOTA (5): Ver, Hess Araya (CHRISTIAN) y Brenes Esquivel (ANA LORENA) "Ley de la Jurisdicción Constitucional", Anotada, concordada, y con jurisprudencia procesal, Investigaciones Jurídicas S.A.1997 p.p.96 y 97.

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   En esos términos, tampoco es útil el Voto No. 4596-93 para la valoración de la posibilidad de que los exfuncionarios movilizados por los numerales 25 y 27 de la Ley No. 6955 de referencia, puedan o no, volver a ocupar un puesto en el Sector Público con el reintegro económico correspondiente.

II.- CONCLUSION:

   Por todo lo expuesto, este Despacho concluye que en virtud de los artículos 25 y 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público ( reformados por la Ley No. 7560 de 9 de noviembre de 1995) y "principio de legalidad" que rige todas las actuaciones de la Administración Pública, no se puede reincorporar al Estado ni a ninguna de sus instituciones, los exfuncionarios que se han acogido al "Plan de Movilidad Laboral", sino han cumplido, rigurosamente, con el plazo legal allí estipulado, contado a partir de la renuncia al cargo.

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA

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