C - 013 - 98

San José, 21 de enero de 1998

Señor

Ing. Antonio Ayales Esna

Secretario General

ASAMBLEA LEGISLATIVA

Su Despacho

Estimado señor:

   Con la debida aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato dar respuesta a su oficio SG-2081-07-97 de 10 de julio de 1997, por medio del cual se plantea formalmente a este órgano la consulta para que se determine si es la Asamblea Legislativa o el Poder Ejecutivo a quien corresponde cubrir el costo de las publicaciones de las leyes y proyectos de ley en la Imprenta Nacional. Adjunta al efecto la opinión legal de la Lic. Reina J. Marín J., Directora de la Asesoría Legal.

   De dicha consulta se confirió audiencia a la Imprenta Nacional, la que fue contestada por su Director General, Lic. Isaías Castro Vargas mediante oficio 97-82 de 29 de julio del año en curso.

   Esta consulta surge debido a que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional en acuerdo tomado en la sesión No. 977 del 21 de agosto de 1996 dispuso cobrar a la Asamblea Legislativa el costo total (100%) de las publicaciones de las leyes y proyectos de ley, a partir de enero del 1997, en vez del 1% que cobraba hasta la fecha.

   En la audiencia conferida, el Director de la Imprenta Nacional aclara que el referido cobro "se origina en el oficio SE-42-87 del 31 de marzo de 1987 de la Contraloría General de la República, donde se expresa que revisada la normativa legal correspondiente no se encontró disposición legal alguna que faculte a la Imprenta Nacional realizar las respectivas publicaciones, sin el debido cobro".

PROBLEMA PLANTEADO:

   Corresponde en consecuencia, dilucidar a quien corresponde pagar el costo de publicación de los proyectos de ley y de las leyes.

   Previo al análisis de la normativa aplicable, hemos considerado de interés señalar que ha sido una necesidad sentida desde hace mucho tiempo la inexistencia o insuficiencia de la normativa que regula la publicación de la ley. Carlos Ml. Arguedas en su obra " La Iniciativa en la Formación de la Ley", (Editorial Juricentro S.A., 1978, San José) recuerda lo que la Corte Plena desde 1953, en sesión extraordinaria No. 32 del 16 de julio, había advertido al respecto:

"La fase integradora de la eficacia concluye con la publicación de la ley, actividad aparentemente simple, pero que plantea numerosos problemas teóricos y prácticos, derivados en buena parte de la falta de regulación tanto constitucional como reglamentaria. "

NORMATIVA APLICABLE

Constitucional

   En primer término, analizaremos nuestra Carta Magna. El artículo 121 establece en su inciso primero como una atribución exclusiva del Congreso, la siguiente:

Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

1) Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el artículo referente al Tribunal Supremo de Elecciones.

   Sin embargo, de esta atribución no se colige necesariamente que la Asamblea está exenta del pago de publicaciones. Posteriormente, en el Capítulo III, relativo a la "Formación de las leyes" dispone en cuanto a la obligatoriedad de la publicación:

Artículo 124.- Todo proyecto para convertirse en ley debe ser objeto de dos debates, cada uno en distinto día no consecutivo, obtener la aprobación de la Asamblea y la sanción del Poder Ejecutivo, y publicarse en el Diario Oficial. ...

  En este artículo supra se establece claramente que la ley es un acto complejo, en el que intervienen activamente dos Poderes, que concluye normalmente con la sanción y publicación por parte del Poder Ejecutivo, dentro de un plazo perentorio, que lo dispone el artículo siguiente (126) y que expresamente "in fine" a que el Ejecutivo no podrá dejar de sancionarlo y publicarla.

Artículo 126.- Dentro de los diez días hábiles contados a partir de la fecha en que se haya recibido un proyecto de ley aprobado por la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo podrá objetarlo porque lo juzgue inconveniente o crea necesario hacerle reformas; en este último caso las propondrá al devolver el proyecto.

Si no lo objeta dentro de ese plazo no podrá el Poder Ejecutivo dejar de sancionarlo y publicarlo.

   En consonancia perfecta con lo anterior, está el inciso 3) de la norma 140, inserta en el Título correspondiente al Poder Ejecutivo, específicamente en el artículo 140 relativo a los deberes y atribuciones del Poder Ejecutivo (Presidente y respectivo Ministro actuando conjuntamente) indica:

Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento.

   O sea que no queda duda de que la sanción y promulgación "normalmente" de las leyes es una función específica del Poder Ejecutivo.

   En caso contrario, cuando opera el instituto del resello, normado por el 127 (y que resaltamos con negrita), corresponde mandarlo a publicar a la propia Asamblea Legislativo, sin la sanción del Ejecutivo.

Artículo 127.- Reconsiderado el proyecto por la Asamblea, con las observaciones del Poder Ejecutivo, y si la Asamblea las desechare y el proyecto fuere nuevamente aprobado por dos tercios de votos del total de sus miembros, quedará sancionado y se mandará a ejecutar como ley de la República. Si se adoptaren las modificaciones propuestas, se devolverá el proyecto al Poder Ejecutivo, quien no podrá negarle la sanción. De ser desechadas, y de no reunirse los dos tercios de votos para resellarlo, se archivará y no podrá ser considerado sino hasta la siguiente legislatura.

   Finalmente, la Carta Magna en cuanto a las reformas constitucionales dispone un tratamiento diverso cuando en el inciso 7) del artículo 195, dispone que la reforma se comunicará al Poder Ejecutivo para su publicación y observancia, lo que en doctrina constituye la verdadera promulgación.

Reglamentaria

   Rubén Hernández Valle en su obra "Derecho Parlamentario Costarricense" (Ed. Investigaciones Jurídicas S.A., 1991, San José) señala como una de las características fundamentales de los procesos parlamentarios la publicidad, la cual deriva de su carácter de órgano representativo. El Parlamento constituye, en la praxis política, el enlace entre el Estado y la comunidad política. (Pág. 102). Si el Parlamento es un órgano de publicidad y su actividad fundamental es la emisión de leyes, todo el proceso de la formación de éstas, debe estar profunda y profusamente retroalimentado con la consulta popular, y por ello es fundamental para el legislador dar publicidad a los asuntos sometidos a su decisión en forma de proyectos legislativos, para legitimar su decisión y fortalecer el sistema democrático.

   La Sala Constitucional, en su resolución No. 786-94 de las 15 hs. 18 min. del 8 de febrero de 1994, en una consulta judicial sobre el tema, se expresó en forma elocuente :

"La promulgación de una ley está rodeada de una serie de requisitos procesales y formales que, además de ser insoslayables en virtud de que la Constitución Política y el Reglamento Legislativo - que es también parámetro de constitucionalidad -, tienen un sentido vinculando directamente a los valores fundamentales de la democracia, a saber, el de que las leyes no sólo debe emanar de una representación popular y pluralista, como la que constituye el Poder Legislativo, sino que, además, deben aprobarse mediante un trámite público y suficientemente prolongado como para que la voluntad del pueblo soberano se manifieste por canales políticos y sociales informales, tanto como los formales de la representación y debate legislativo....

Así pues, el procedimiento legislativo es uno de los más esenciales del funcionamiento de la democracia, e involucra, en otros, la obligatoria publicidad y discusión de cada norma que llegue a tener el carácter de ley, precisamente para garantizar la efectiva aplicación del principio democrático, a tal punto, que los vicios sustanciales en ese procedimiento producen nulidad, declarable por esta Sala, en virtud de principios implícitos en el derecho de la Constitución..."

   Por todo lo anterior, el Reglamento de la Asamblea Legislativa de 9 de marzo de 1994 regula detalladamente en el artículo 117 en especial, así como en los concordantes 116, 121, 124, 131 y 143, el procedimiento de publicación de los Proyectos de Ley que son objeto de estudio por parte de la Asamblea Legislativa.

Legal

   En la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, Nº 5394 de 5 de noviembre de 1973, se indica:

Artículo 11.- La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional queda facultada para señalar e imponer las tarifas que considere convenientes, adecuándolas a los precios de costo de los materiales de impresión y edición de las publicaciones que efectúe.

   Como se puede notar del texto transcrito se faculta a la Junta para imponer las tarifas de las publicaciones que realice adecuándolas a los precios de costo de los materiales de impresión y publicación. En otras palabras, la Imprenta debe llevar una contabilidad de costos sobre los materiales utilizados en las publicaciones y sobre dichos costos calcular las tarifas por cobrar a las instituciones que requieran sus servicios.

   La primera observación que surge del análisis de este aspecto es que si bien la Junta queda facultada para establecer discrecionalmente sus tarifas, a partir de los parámetros dichos, no lo está para exonerar porcentualmente, por no decir totalmente a instituciones como es en el caso de la Asamblea Legislativa en que redujo en un 99% el monto de la tarifa. Con el uno por ciento que recibía la Imprenta no cubría ni en parte ínfima sus costos reales de los materiales empleados. En este aspecto hace bien la Junta Administrativa en restablecer el costo en su valor correcto, presumiendo que está basado en el cálculo conforme la ley lo establece. Ni tampoco es cierto, como antes lo indicamos, que de la norma 121 constitucional, se deduzca que la Asamblea está exonerada por ello del pago.

   Sin embargo, el estudio del expediente legislativo de creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional nos permite establecer que la publicación (y su eventual cobro) de las leyes, los proyectos de ley y los decretos no fue objeto ni siquiera de consideración por parte del legislador.

   En la exposición de motivos redactada por el Ministro de Gobernación, Policía, Justicia y Gracia, Dr. Carlos Manuel Vicente Castro, se evidencia que la iniciativa de dicha ley era no sólo para modernizar las instalaciones y los equipos de la entonces centenaria Imprenta, sino aprovechar esta infraestructura, para que además de las labores usuales (de índole jurídica fundamentalmente) se emprendiera una nueva vertiente de apoyo a las iniciativas culturales que el gobierno de entonces quería promover.

   En efecto, el proponente en su Exposición de Motivos señala: “Debemos mejorar la Imprenta Nacional no sólo para agilizar sus servicios, ahora retrasados por falta de equipo, de repuestos y de material, sino para dar un valioso aporte a la cultura del país, haciendo publicaciones de la Editorial Costa Rica y del Ministerio de Cultura Juventud y Deportes".

   Más adelante agrega: "En la Imprenta podrían publicarse todos los libros de la Editorial Costa Rica y del Ministerio de Cultura a un precio de costo, o relativamente bajo, que abarataría las ediciones y multiplicaría el tiraje con beneficio para los estudiantes del país."

   Si se observa detenidamente, este objetivo pareciera ser el que motivó la redacción actual del artículo 11 de la Ley Nº 5394 de cita, o sea, que se refería exclusivamente a las publicaciones de textos culturales o educativos que la Imprenta produciría a un costo realmente bajo. Es decir, se reguló la "nueva" actividad que emprendería la Imprenta, no su actividad cotidiana de más un siglo, cual era publicar la normativa de carácter general. Esta preocupación no pasó por la mente del legislador (ni del proponente).

   Esta también es la razón de ser de la conformación de la Junta Administrativa que se creaba con dicha ley, y que estaría integrada por el Ministro de la entonces Cartera de Gobernación, Policía, Justicia y Gracia (o su representante), por un representante del Ministerio de Cultura y por un delegado de la Editorial Costa Rica.

   Lamentablemente, no quedó plasmada la iniciativa del proponente, la ratio legis, de que en realidad se trataba de cobrar a las nuevas instituciones creadas entonces el material de difusión de las actividades culturales por emprender. Da la impresión que se dio por sobreentendido que la Imprenta Nacional debía seguir publicando las leyes y los proyectos de ley sin costo alguno para el Ejecutivo ni para el Legislativo, habida cuenta que continuaba disponiendo de fondos asignados por el Presupuesto Nacional para tal fin. Por ello es que consideramos que la Asamblea Legislativa debe interpretar auténticamente esta disposición para que sea congruente con el motivo que inspiró la reforma del texto del artículo 11.

   En definitiva, el texto de la ley no hace ninguna diferencia al respecto, por lo que la Imprenta debe proceder al cobro de las publicaciones que se le encarguen, de conformidad con el principio de legalidad que norma su actividad. Por otra parte, el Reglamento de " La Gaceta", Decreto Nº 13178 de 2 de diciembre de 1981, tampoco contiene ninguna cláusula sobre el particular.

CONCLUSIONES:

   De conformidad con lo expuesto, nuestras conclusiones son las siguientes:

1. La normativa que debe regular específicamente la materia de cobrar por las publicaciones de leyes y proyectos de ley es omisa, el texto positivo fue insuficiente para cubrir la voluntad del legislador, pues no abarcó también la actividad ordinaria de la Imprenta Nacional.

2. La solución más ortodoxa se daría con una Interpretación Auténtica por parte de la Asamblea Legislativa. acerca del artículo 11 de la Ley Nº 5394 de 5 de noviembre de 1973.

3. La junta Administrativa de la Imprenta Nacional puede fijar discrecionalmente las tarifas de las publicaciones, siempre y cuando no sean menores de los elementos de costo, establecidos por ley (lo cual constituye una reserva de ley).

4. Hasta tanto no se establezca en derecho positivo una disposición esclarecedora del punto, corresponderá al órgano que ordene a la Imprenta Nacional efectuar la publicación correspondiente, cubrir el costo de la tarifa.

5. Consecuentemente, de conformidad con el principio de legalidad, y partiendo de las disposiciones constitucionales y reglamentarias (del Poder Legislativo, corresponderá cubrir los respectivos costos de las publicaciones así:

* De los proyectos de ley y de las leyes reselladas a la Asamblea Legislativa.

* De las leyes "normales" y de las reformas constitucionales al Poder Ejecutivo, quien de conformidad con el inciso 18) del artículo 140 constitucional, le corresponderá reglamentarlo al interno.

Me suscribo atentamente,

Enrique G. POCHET CABEZAS

Procurador de Familia

cc. Lic. Isaías Castro Vargas, Director de la Imprenta Nacional

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