OJ - 151-99

San José, 13 de diciembre de 1999.

Señor

Juven Cambronero Castro

Presidente

Comisión Especial

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

   Con la anuencia del señor Procurador General de la República, se da contestación a su oficio de 26 de noviembre de 1999, donde consulta el criterio de esta Institución en relación al proyecto: "REFORMA DEL ARTICULO 62 DEL CODIGO MUNICIPAL, LEY No. 7794, DEL 30 DE ABRIL DE 1998", Expediente 13.705, publicado en La Gaceta No. 208, de 27 de octubre de 1999.

   En razón de la competencia de la Procuraduría, la naturaleza del órgano consultante, y la materia consultada, la opinión que se vierta, siendo técnica, no tiene el carácter vinculante propio de los dictámenes.

   Para los efectos pertinentes, se transcribe el texto del proyecto, y se comenta el artículo cuya reforma se propone.

PROYECTO DE LEY REFORMA DEL ARTÍCULO 62 DEL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY No. 7794, DEL 30 DE ABRIL DE 1998 Expediente No. 13.705 ASAMBLEA LEGISLATIVA:

   El Código Municipal, Ley No. 7794, del 30 de abril de 1998, y sus reformas, establece los nuevos lineamientos que rigen a las corporaciones municipales.

   El objetivo de esta legislación es estar más acorde con las necesidades de los municipios, los cuales se hallan en una dinámica de constante cambio. En ese contexto, esta iniciativa pretende hacer más simple la donación de inmuebles municipales a otras entidades estatales, entendido el estado como un todo donde interactúan el Ejecutivo y las municipalidades, entidades rectoras de los administrados.

   Si el fin último de las entidades autónomas y semiautónomas, así como el de los municipios, es beneficiar a las y los administrados, debemos facilitar la donación voluntaria de patrimonio de una institución a otra para el cumplimiento de los fines de ésta.

   La presente reforma pretende que a las municipalidades se les exima del procedimiento de presentar una ley especial para realizar donaciones de su patrimonio, siempre y cuando estas sean para el Gobierno central, instituciones autónomas y semiautónomas.

   Por las razones expuestas anteriormente, someto a consideración de la Asamblea Legislativa el presente proyecto de ley.

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA: REFORMA DEL ARTÍCULO 62 DEL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY NO. 7794, DEL 30 DE ABRIL DE 1998

ARTÍCULO 1.- Refórmase el artículo 62 del Código Municipal, Ley No. 7794, del 30 de abril de 1998, cuyo texto dirá:

"Artículo 62.- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías en favor de otras personas, sólo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial, excepto cuando estas donaciones sean para los órganos del Poder Ejecutivo y las entidades autónomas y/o semiautónomas. Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o el contrato que respalde los intereses municipales.

Como excepción de lo dispuesto en el párrafo anterior, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos del cantón que enfrenten situaciones debidamente comprobadas de desgracia o infortunio. También podrán subvencionar a centros de educación pública, beneficencia o servicio social, que presten servicios al respectivo cantón; además, podrán otorgar becas para estudios a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior."

Rige a partir de su publicación.

I. ARTICULO 62 DEL CODIGO MUNICIPAL VIGENTE (Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998)

"ARTÍCULO 62.- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este código y la Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías en favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial. Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o el contrato que respalde los intereses municipales.

Como excepción de lo dispuesto en el párrafo anterior, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos del cantón que enfrenten situaciones debidamente comprobadas de desgracia o infortunio.

También podrán subvencionar a centros de educación pública, beneficencia o servicio social, que presten servicios al respectivo cantón; además, podrán otorgar becas para estudios a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior." (El destacado no es del texto original).

II. ANALISIS DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY.

   La reforma legal propone una excepción a la exigencia de una ley especial para enajenar recursos y bienes inmuebles municipales; dice al efecto:

"Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías en favor de otras personas, sólo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial, excepto cuando estas donaciones sean para los órganos del Poder Ejecutivo y las entidades autónomas y/o semiautónomas." (El destacado no es del texto original y corresponde a la reforma propuesta).

   La exigencia de una "ley especial" para enajenar recursos y bienes inmuebles municipales tiene fundamento en el artículo 174 de la Constitución Política que dispone, en lo que es de interés:

"La ley indicará en qué casos necesitarán las Municipalidades autorización legislativa para (...) enajenar bienes muebles o inmuebles".

   Esta norma contiene una autorización tutelar en beneficio del Parlamento. En relación a esta autorización ha establecido la Sala Constitucional en el Voto 5026-97:

"El artículo 174 de la Constitución Política dispone: "La ley indicará en qué casos necesitarán las municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes o inmuebles. Y el numeral 167 del Código Municipal establece, en general, que las municipalidades sólo podrán disponer de su patrimonio para cumplir los fines encomendados en ese Código, y en su párrafo tercero establece los casos en que se requiere una ley especial para ello. Es claro que la intervención de la Asamblea Legislativa en esta materia es un acto de autorización típicamente tutelar, que consiste en la remoción de un obstáculo legal para que el órgano competente, realice la actividad autorizada." (El destacado no es del texto original).

   El proyecto de reforma se relaciona con el principio de reserva legal contenido en el numeral 174 de la Constitución Política. Conforme a este texto constitucional, el legislador ordinario debe indicar en qué casos las Municipalidades necesitarán de una autorización legislativa (ley especial) para enajenar los recursos o los bienes inmuebles. Y conforme a lo autorizado en el texto constitucional 174, el legislador ordinario elaboró el artículo 62 del Código Municipal que ahora se pretende reformar, con la adición de una "excepción" a la exigencia de una ley autorizante de la enajenación.

   En la exposición de motivos no se explica con amplitud cuál es la razón de esta excepción que pretende facilitar el traspaso de bienes al Poder Ejecutivo o las Instituciones Autónomas o Semiautónomas. Debe comprenderse que si los bienes de la Municipalidad son de dominio público se requiere de un proceso de desafectación y luego la autorización para enajenar esos bienes.

   La Procuraduría General de la República, analizando el fenómeno de la desafectación y de la enajenación de bienes de domino público ha manifestado en el dictamen C-208-99:

"Igualmente ha sostenido que para la enajenación (que incluye la compraventa, donación) de los bienes públicos, se requiere autorización legislativa para su desafectación (ver artículo 262 del Código Civil, artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa N( 7494 en relación con el artículo 70.2 del Reglamento General de Contratación Administrativa N( 25038).

   Lo anterior guarda relación con lo expresado en dictamen de esta Procuraduría C-208-96 (en relación con C-016-97), que en lo que interesa señaló:

"Pero no basta con que la Asamblea Legislativa emita una autorización para que el INCOFER done un bien inmueble. Se requiere, además, que la Asamblea tome en cuenta la naturaleza del bien inmueble de que se trate. Ello por cuanto en tratándose de un bien inmueble afecto a un fin público, la donación no procede si previamente no se desafecta el bien. Lo cual es una consecuencia del principio sentado en el artículo 262 del Código Civil...": "... Por enajenación se entiende cualquier acto de transmisión del dominio sobre la cosa o de la titularidad del derecho de propiedad a favor de otra persona, lo que puede comprender tanto la venta que se regula en los numerales 68 y 69 de la Ley de la Contratación Administrativa y 70 de su Reglamento, como la donación. Por consiguiente, debe entenderse que la norma constitucional prohíbe no sólo la venta de esos bienes sino, a fortiori, la donación...". "...

Por el contrario, el INCOFER podría, en principio, enajenar los bienes inmuebles de su propiedad que no integren el ferrocarril siguiendo los procedimientos legalmente establecidos para la venta de dichos bienes, o bien donándolos si fuere autorizado por la ley para hacerlo". (El resaltado en negrilla no es del original).

Ahora bien, el artículo 62 del Código Municipal establece que "...Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial...".

   Y como señala la Sala Constitucional en el Voto 5026-97, el artículo 174 constitucional le permite al Parlamento ejercer un control tutelar sobre las iniciativas de las Municipalidades en materia de enajenación. No parece razonable que el Parlamento, vía reforma legal, pierda esa potestad de tutela.

   Debe tomarse en consideración, que los recursos y los bienes inmuebles municipales sirven a toda la comunidad de los vecinos (municipio). Es necesario, entonces, que se mantenga ese control tutelar para que, en cada caso, el Parlamento examine la conveniencia o inconveniencia en los procesos de desafectación y de enajenación de los bienes de dominio público de las Municipalidades.

Conclusión general:

   No parece razonable eximir de la ley especial autorizante, la donación de recursos y de bienes inmuebles de las Municipalidades, cuando los beneficiarios sean el Poder Ejecutivo o las Instituciones Autónomas o Semiautónomas. El artículo 174 de la Constitución Política señala que la ley indicará en qué casos requerirán las Municipalidades de una autorización legislativa para enajenar bienes muebles o inmuebles. El Voto 5026-97 de la Sala Constitucional señala que a través de la autorización legislativa se ejerce una función de tutela en relación a las donaciones municipales. Y en el Dictamen C-208-99 se indica la necesidad de la desafectación y la autorización legislativas para donar, cuando se trata de bienes inmuebles sometidos al dominio público.

Con toda consideración,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

Procurador Constitucional

Sección Segunda