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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 211
 
  Dictamen : 211 del 13/10/1998   

C-211-98


13 de octubre de 1998


 


Señor:


Lic. Carlos Castro Arias


Vice Ministro


Ministerio de Gobernación


Presente


 


Estimado señor:


   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio DGV-066-98 de 5 de mayo de 1998, y doy respuesta a la consulta que se formulara en los siguientes términos:


PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA


   Señala en la misiva las siguientes inquietudes:


1) Los alcances del derecho de petición consagrado en el artículo 27 de la Constitución Política, en relación con las solicitudes de residencia que se presentan sin cumplir con todos los requisitos establecidos, así como los procedimientos aplicables a estas solicitudes que conforman los expedientes llamados "de previo".


2) La facultad legal del Consejo para variar o eliminar los requisitos establecidos legalmente, en los casos de solicitudes incompletas.


3) Las potestades del Consejo Nacional de Migración en lo que respecta a la emisión de actos administrativos.


4) Si las resoluciones del Consejo y la Dirección pueden o no comunicarse en forma conjunta.


5) Si a los expedientes llamados "de previo" por encontrarse incompletos, se les puede asignar un número como cualquier otro expediente que ingresa al conocimiento del Consejo y sí cumple los requisitos.


ANALISIS DEL CASO


I. EL DERECHO DE PETICION


   Como primer punto conviene analizar el desarrollo del derecho de petición, desde distintas perspectivas, como lo son la doctrina y la jurisprudencia de la Sala Constitucional.


   El artículo 27 de nuestra Constitución Política establece:


"Se garantiza la libertad de petición, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolución".


   Respecto de este derecho, la Doctrina ha esbozado ciertos criterios que a continuación citamos:


   El autor Rubén Hernández Valle, nos refiere: "El derecho de petición es una facultad que tienen los administrados para realizar peticiones ante las autoridades públicas. El ejercicio de esta actividad apareja la obligación del funcionario o entidad pública de contestar en el menor plazo posible. Pero la contestación no puede limitarse a dar constancia de que se recibió la petición, sino que la autoridad pública correspondiente debe examinar el contenido de la solicitud y resolverla conforme a las atribuciones jurídicas que le competen.


   Lo anterior no implica que la respuesta deba ser favorable a las pretensiones del administrado... lo que se trata de garantizar es que el administrado sepa cuál es el criterio del funcionario, a fin de que eventualmente pueda plantear las respectivas acciones administrativas o judiciales si el acto le depara perjuicio". (HERNANDEZ VALLE, Rubén. Las Libertades Públicas en Costa Rica, Juricentro, 1990, pág. 163).


   Continúa señalando el autor:


"Nuestra Constitución no hace ninguna diferencia entre nacionales y extranjeros en cuanto a la titularidad de este derecho. Tampoco discrimina en contra de las personas jurídicas, por lo que cabe concluir que cualquier persona que se encuentre en el territorio nacional, física o jurídica, está legitimada activamente para ejercitar el derecho de petición." (HERNANDEZ VALLE, Rubén. Op. cit, pág. 164).


   Por su parte, German Bidart Campos considera que "la petición procede siempre, aunque lo pedido sea improcedente o hasta absurdo. La petición no significa derecho alguno a obtener lo peticionado...


   Cuando la petición se radica ante órganos de la administración pública por los administrados, presuponiendo el curso regular de un procedimiento administrativo, entendemos que el órgano requerido debe contestar la petición, o sea, emanar una resolución acerca de la pretensión incoada en la petición. En tal hipótesis, si la administración no estuviera obligada a pronunciarse, el derecho de peticionar carecería de sentido" (BIDART CAMPOS, German. Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino. Tomo l, EDIAR, Buenos Aires, 1989, pág 303).


   El desarrollo a nivel de la Sala Constitucional ha permitido establecer que el derecho de petición posee ciertos límites en su ejercicio, cuales son, por ejemplo, que éste no significa un derecho del administrado a recibir respuesta favorable a lo solicitado; que de la complejidad de la petición depende el tiempo en que la Administración deba resolver, implicando con esto un plazo que puede ser mayor en ciertos casos, sin que ello signifique la violación del derecho o la omisión de pronta respuesta por parte de la Administración, y algunos otros aspectos fundamentales.


   Sobre este respecto, nos permitimos citar las resoluciones más ejemplificativas del criterio de la Sala concernientes al derecho de petición, que ilustran claramente el desarrollo que el mismo ha tenido a nivel jurisprudencial.


   a) El deber de respuesta por parte de la Administración:


"El deber de los entes públicos es contestar siempre, no importa en qué sentido, pero dando respuesta a las solicitudes hechas, requisito con el que se cumplió en este caso; consecuentemente, si los gestionantes no están satisfechos con la respuesta, por considerar que la misma no es efectiva, pueden pedir la aclaración correspondiente o bien interponer los recursos ordinarios previstos por la ley contra los acuerdos municipales" (Voto No. 1502-91 de 7 de agosto de 1991).


"El derecho de petición, recogido en los artículos 27 y 41 de la Constitución Política garantiza al ciudadano su derecho para dirigirse a un funcionario público o entidad oficial con el fin de solicitar información o gestiones de su interés y la garantía concomitante de obtener pronta respuesta por parte de la Administración Pública. Pero ello, según lo ha mantenido esta Sala, no implica el derecho a obtener lo solicitado, sino una respuesta a su solicitud conforme a derecho." (Voto No.2293-91 de 6 de noviembre de 1991).


De este modo, se ha dado una violación a los derechos contenidos en los numerales 27 y 30 constitucionales, en perjuicio del recurrente, toda vez que era obligación de la Administración el responderle al gestionante su solicitud, aun cuando éste tuviera conocimiento de los hechos sobre los cuales solicitaba la información..." (Voto No.6811-93 de 22 de diciembre de 1993).


   "...En otras palabras, es el derecho a pedir y no el derecho a obtener lo que se pide, lo que se garantiza, aun cuando el funcionario público deba resolver con estricta sujeción a la ley, pues la libertad de petición se funda en otro principio, esto es, en que no puede coartarse por la administración el derecho de los gobernados para dirigirse a los órganos públicos...


   Sostener lo contrario como lo hace el recurrente, en el sentido de que la Administración está siempre obligada a dar la información requerida, no obstante que en casos como el presente esa información requiera más propiamente un análisis de todas las actuaciones habidas durante un prolongado período de tiempo, llevaría a situaciones absurdas" (Voto No. 551-96 de 2 de febrero de 1996).


"El derecho de petición, recogido en el artículo 27 de la Constitución Política es un derecho del ciudadano frente al Estado, que tiene como consecuencia necesaria la obligación concomitante de la Administración de dar una respuesta. Esta no solo debe ser razonable, sino que también debe ser pronta (10 días, según lo establece el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, para aquellos casos en que no hubiere plazo señalado para contestar). La excusa dada por el recurrido no es atendible, pues su deber era, por lo menos, indicar a los gestionantes que se había tomado nota de su solicitud y que ella se resolvería cuando se contara con la información necesaria. Tampoco se nota diligencia de la Dirección de Aviación Civil para recopilar la información requerida, pues no demuestra haber instado al Instituto Costarricense de Turismo a contestar su solicitud en tiempo. Todo ello implica una violación al derecho de petición y pronta respuesta de los recurrentes..." (Voto No.2177- 91 de 25 de octubre de 1991).


b) La complejidad de la solicitud planteada


   "La gestión realizada por el señor Kepfer no puede considerarse una petición pura y simple, en la cual se deba dar respuesta en un plazo de diez días, sino que por su naturaleza la gestión presentada ante el Ministerio de Hacienda conlleva todo un procedimiento que debe ser agotado previo a obtener la resolución del asunto de modo que a esta fecha, contando la Administración con plazo para resolver, el amparo es prematuro". (Voto No. 5279-93 de 22 de octubre de 1993).


   "Dada la naturaleza de la petición, ...que no es la pura y simple solicitud de información, estima la Sala que la falta de respuesta a la fecha de interposición del recurso ... no implica infracción del derecho de petición". (Voto No. 4038-93 de 20 de agosto de 1993).


   "Dependiendo de la complejidad del caso la respuesta deberá darse dentro de los diez días siguientes a la recepción de la petición, como lo ordena el artículo 32 mencionado (de la Ley de la Jurisdicción Constitucional); si la solución no puede darse por razones de la materia, la administración está obligada a explicar, dentro del plazo exigido por la Ley, las razones por las cuales no pueda darse cumplimiento a lo pedido, explicación que deberá ser profusa y detallada con el objeto de que el petente sea informado del procedimiento administrativo que deba seguirse para dictar el acto pedido". (Voto No. 374-96 de 19 de enero de 1996).


c) La recepción de solicitudes del administrado:


" RESULTANDO:


...Alegan los funcionarios que existen instrucciones superiores de no recibir solicitudes que no llenen los requisitos de edad establecidos en una tabla de edades mínimas... CONSIDERANDO:


2.- Ya lo ha indicado esta Sala para otros casos. Esa impresión "de primera vista", que tiene el funcionario receptor de documentos, que se realiza en el acto, y seguramente en una ventanilla atestada de personas, podría estar sujeta a error. Por ese motivo lo apropiado es, como sucede normalmente en cualquier administración, que se reciba la solicitud, luego se estudie y se emita la decisión que corresponda, con lo cual se abriría al interesado la oportunidad de impugnarla". (Voto No. 4034-93 de 20 de agosto de 1993).


d) El trámite a la solicitud del administrado:


" II. No puede entenderse que las entidades públicas..., se liberen de su obligación por el sólo hecho de comunicar al interesado que la información está siendo preparada y que se le hará llegar a la mayor brevedad posible. Si aquella es de difícil acceso o se requiere un plazo mayor para su preparación, así deberá la administración hacérselo saber al administrado, indicándole el término en que razonablemente puede serle brindada, de tal manera que no se burle la garantía constitucional, como ha sucedido en el caso que se examina". (Voto No.5023 -93 de 8 de octubre de 1993).


e) Señalamiento de lugar para notificaciones:


   "Aun cuando el recurrente no hubiera señalado casa u oficina dónde atender notificaciones, era obligación de la Administración el tener lista la información, de modo que cuando el gestionante volvió a formular su petición..., se le hubiera brindado la respuesta ya concluida y que tan solo esperaba una dirección dónde ser enviada, o bien que se presentara el recurrente personalmente a retirarla." (Voto No.6786-93 de 22 de diciembre de 1993).


f) Las solicitudes impertinentes e infundadas:


"Hay situaciones concretas, muy limitadas en que la Administración se enfrenta a peticiones francamente impertinentes y si bien la Administración no tiene el derecho a no ser importunada, puede desentenderse de ellas para en su lugar realizar sus actividades regulares sin perjuicio o retardo de otros administrados que se relacionan con ella" (Voto No. 508-96 de 26 de enero de 1996).


(Los resaltados no son de los originales).


ll. EL ACCESO A LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA


   El artículo 41 de la Constitución Política establece:


"Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes".


   La interpretación dada a este artículo constitucional hace entender que el derecho de tutela comprendido en ese numeral, no se refiere exclusivamente al campo jurisdiccional sino también incluye la posibilidad de acceso a la justicia administrativa.


   El derecho fundamental del administrado de accesar a la justicia administrativa le permite ejercer la tutela de sus derechos subjetivos e intereses legítimos, para garantizar que en sus relaciones con la Administración estos sean respetados.


   En torno a esta situación, debemos resaltar la diferencia existente -quizá no tan evidente- con el ya tratado derecho de petición. En términos generales, la naturaleza de la solicitud del administrado ante la Administración, determinará si se trata del ejercicio de su derecho de petición, o más bien, del derecho de acceso a la justicia administrativa. Cuando la solicitud del administrado es pura y simple y consiste, por ejemplo, en su mero derecho a ser informado o la obtención de una certificación, nos encontramos frente al ejercicio del llamado derecho de petición. El otro supuesto nos lo indica el Magistrado de la Sala Constitucional, Eduardo Sancho, al decir de los reclamos administrativos y recursos que:


"Se conoce doctrinariamente como petición en la que existe un interés legítimo del promovente, que se plantea por la vía de la reclamación de derechos, sea para la restitución de uno violado o para la declaración del que requiere del reconocimiento expreso.


En estos casos, la decisión final que deniega el reclamo agota la vía administrativa y ya sea por resolución expresa o presunta en virtud de su silencio, se abre la posibilidad de acudir a la vía jurisdiccional...


Esta materia, no es el ejercicio del derecho de petición,... sino el derecho fundamental a la justicia administrativa, que resulta de la conjugación de los artículos 27 y 41 constitucionales, o solo del segundo de ellos, según sea el caso.


El libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información, no provoca la iniciación de ningún procedimiento de esa índole, que deba concluir con un acto final de decisión y en razón de esta especial naturaleza del derecho, la petición que se haga de conformidad con el artículo 30 de la Constitución Política, no puede encauzarse por los trámites del procedimiento ordinario o sumario de la Ley General de la Administración Pública".


   Pese a la distinción realizada, no puede decirse que exista una tajante separación entre el derecho de petición y el acceso a la justicia administrativa; ambos van de la mano y se encuentran impregnados de los mismos principios generales que deben tomarse en cuenta a la hora de recibir y dar tratamiento a las solicitudes del administrado.


Ill. POTESTAD SOBERANA DEL ESTADO SOBRE STATUS MIGRATORIOS


   En el tratamiento del caso que nos ocupa es importante realizar una breve reseña de la potestad del Estado de otorgar categorías migratorias a los extranjeros que ingresen en su territorio. Para ello, nos permitimos hacer referencia a lo señalado por el Dictamen de esta Procuraduría C-035-97, el cual, en lo que nos interesa advierte:


"Reviste gran importancia dejar claramente establecido que, tanto la admisión de extranjeros al país, como el otorgamiento a éstos de un determinado status migratorio, constituye una potestad soberana del Estado. Por ello, este último está en condiciones de analizar la petición que en este sentido presenten los ciudadanos extranjeros, con el objeto de determinar si, con base en las regulaciones existentes al respecto y las condiciones propias del caso, procede la concesión o no de este tipo de beneficio.


            Al respecto, señala la doctrina del Derecho Internacional:


"La admisión de los extranjeros es una cuestión que, en el estado actual del Derecho Internacional, puede ser apreciada en principio discrecionalmente por el Estado receptor. La reglamentación en concreto queda a la competencia exclusiva del Estado, quien la regula generalmente a través de disposiciones de carácter administrativo (...)


Por otro lado, no es infrecuente que se exijan determinadas autorizaciones previas a aquellos que pretendan establecerse en el país con el ánimo de trabajar en él y que las leyes de inmigración lleguen a ser particularmente rígidas" (DIEZ DE VELAZCO, Manuel, Instituciones de Derecho Internacional Público, tomo I, Madrid, Editorial Tecnos, 5ta. ed., 1980, pp. 367-368).


"(Los Estados) tienen el derecho de seleccionar a los que no son nacionales, fijando las condiciones en que éstos puedan entrar y permanecer en su territorio. Esta es la opinión unánimemente sustentada por los más respetables tratadistas, y confirmada por el Instituto de Derecho Internacional (...)


Así lo declara también expresamente el art. 1 de la Convención sobre condición de los extranjeros, suscrita en la Habana en 1928, que dice: "Los estados tienen el derecho de establecer por medio de leyes las condiciones de entrada y residencia de los extranjeros en sus territorios" (GUZMAN LATORRE, Diego, MILLAN SIMPFENDORFER, Marta, Curso de Derecho Internacional Privado, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1973, pp. 404-405)".


            Prosigue el dictamen en esta línea de razonamiento:


"... el cumplimiento de los requisitos que condicionan la obtención de determinado status migratorio, le da sustento o fundamento legal a la petición formulada en ese sentido, más ello no conlleva para el interesado el derecho a que se resuelva favorablemente su gestión. En última instancia, será el resultado del estudio y evaluación que de los mismos haga la Administración, como parte de sus atribuciones, lo que determine finalmente la emisión o no de un acto administrativo -que en este caso es de carácter constitutivo y no meramente declarativo- que revista al ciudadano extranjero de cierta condición migratoria. Como bien señala la doctrina:


 


"Jurídicamente, sí hay un derecho subjetivo, no hay incertidumbre ni eventualidad en la satisfacción del interés, pues o bien basta la conducta propia o hay garantía de obtener la conducta ajena necesaria, garantía consistente en la necesidad legal que tiene el otro sujeto (llamado deudor) de realizar dicha conducta por petición, pretensión o exigencia del derecho habiente" (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Situaciones Jurídicas Administrativas, Revista De Ciencias Jurídicas 18, diciembre de 1971, U.C.R., Escuela de Derecho, p. 70)."


"En otras palabras, el cumplimiento de los requisitos reglamentarios por parte de los ciudadanos extranjeros, no produce ipso iure el derecho a obtener una determinada categoría migratoria, toda vez que ello significaría negarle a la Administración el poder de apreciar y evaluar las condiciones del solicitante, que -como vimos supra- constituye una atribución soberana del Estado".


lV. APLICACION AL CASO CONCRETO


   Una vez realizadas las precedentes consideraciones, es menester determinar los alcances de los derechos de petición y acceso a la justicia administrativa para el caso que nos ocupa, estableciendo, a su vez, la relación existente con lo que es el segundo punto de la consulta, a saber, si el Consejo General de Migración posee las facultades de variar los requisitos establecidos para la obtención de los distintos status migratorios.


   A tenor de lo ya desarrollado por la jurisprudencia y la doctrina, tenemos que, en primer lugar, la Dirección General de Migración y Extranjería sí tiene la obligación de recibir las solicitudes de residencia presentadas en sus oficinas, a pesar de que no cuenten con todos los requisitos estipulados. Sin embargo, se debe tener presente la clara diferencia entre lo que es evitar el menoscabo de los derechos del administrado -que en primera instancia se logra al no rechazarle "en la ventanilla" la solicitud que éste plantea-, y lo que constituye el darle una respuesta favorable, incluso si no cumple con los requerimientos legales o reglamentarios. Lo anterior, a todas luces constituye una incorrecta, inadecuada y, por qué no, injusta actuación de la Administración, en perjuicio de la legalidad, al violentarse la normativa establecida.


   En este sentido, el funcionario que se encuentra atendiendo al público en la ventanilla, no sería el indicado para denegar o rechazar las solicitudes, máxime si se considera que su apreciación no puede constituir un juicio valorativo de la procedencia o improcedencia de la solicitud, lo cual corresponde en forma exclusiva a la Dirección o al Consejo, según el caso.


   De esta manera, cabe destacar que uno de los requisitos de la tramitación del status migratorio, es el hecho de que las solicitudes de residencia deben ser presentadas ante los denominados "Agentes de Migración en el Exterior" (los Cónsules de la República), quienes remitirán estas solicitudes a la Dirección General. Lo anterior según disponen el artículo 16 inciso 1 de la Ley General de Migración y Extranjería, y los artículos 45 y siguientes del Reglamento a dicha Ley; salvo lo previsto en el artículo 50 del citado Reglamento, situación aplicable a los extranjeros que optan por la obtención de la categoría de "residente inversionista", quienes deben presentar la solicitud ante el Consejo Nacional.


   A pesar de lo anterior, si las solicitudes fueran presentadas en territorio nacional, a la Administración le corresponde el deber de recibirlas y darles el trámite correspondiente, cual es el de rechazarlas por inadmisibles e indicarle al solicitante, que, como parte de los requisitos de su solicitud de obtención de residencia, la presentación de ésta debe darse ante los Cónsules respectivos en cada país; en indicársele los requisitos que pudieran estar ausentes en la misma.


   Llegados a este punto, conviene recordar lo ya señalado por la Procuraduría en el dictamen C-175-98 de 20 de agosto anterior, en una consulta realizada por la Dirección General de Migración, en la cual se indicó claramente que, la competencia asignada al Consejo Nacional de Migración de "fijar los requisitos que deben contener las solicitudes de residencia o de radicación" (Artículo 9 inciso 8 de la Ley General de Migración y Extranjería), no debe entenderse como un poder discrecional de fijar requisitos o de ignorar alguno o algunos de ellos para casos específicos, en aras de mantener el respeto de los principios de legalidad, seguridad jurídica e inviolabilidad singular del Reglamento, aplicables en las relaciones de la Administración con los administrados.


   El mencionado dictamen señaló:


"En primer lugar, debe aclararse que la primera norma transcrita (inciso 8 numeral noveno de la Ley 7033) únicamente autoriza al Consejo para la fijación de los requisitos de la solicitud de residencia, no los requisitos que deben tener los solicitantes de residencia o radicación para que se les conceda ese status, aunque obviamente se encuentran relacionados en algunos aspectos, pero no todos. Por ejemplo, como requisito de la solicitud se puede establecer el deber de aportar una foto, aspecto que no es requisito para acceder al status migratorio, sino únicamente un aspecto a llenar en la solicitud que se presente.


De otra parte, interesa comentar también que los aspectos establecidos por Ley no pueden ser modificados por un Reglamento o por decisión del Consejo. Así, sí por Ley se dispone, tal y como se transcribió, que las solicitudes para la obtención de cédulas de residencia deben realizarse en el país de origen o en aquel en que legalmente resida, el Consejo no podría disponer en sentido contrario, salvo las excepciones contempladas en la propia ley, y que se aplicarían justamente por disposición de la Ley.


En todo caso, si el Consejo considera inconveniente o inconstitucional algunos de los requisitos que se fijan, puede proponer modificaciones a la legislación migratoria, a fin de mejorarla y adecuarla a las necesidades del país (art. 9 inciso 5)), o bien, agregamos nosotros, con el objeto de adecuarla a lo dispuesto en nuestra Carta Magna.


Situación similar sucede en el caso de los requisitos establecidos por Reglamento. A pesar de lo dispuesto por el artículo 9 inciso 8) de comentario, por la relación con el artículo 39 que remite en cuanto a procedimiento, requisitos y condiciones al Reglamento -sin que se valore el contenido del Reglamento por no haber sido solicitado- en tratándose de solicitudes de residencia, no se podría modificar por parte del Consejo lo allí establecido. Menos aún, es posible a los órganos administrativos desaplicar el Reglamento para casos concretos. En otras palabras, en atención del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, la normativa que se aplique ha de ser la misma para todos los casos."


   Es así como ni el Consejo, ni la Dirección, se encuentran facultados para obviar ni modificar requisitos que por Ley se establecen para los trámites de adquisición de residencias en Costa Rica, incluyendo dentro de estos, la presentación de las solicitudes en un lugar distinto al establecido normativamente. En todo caso, toda vez que el Consejo pretenda ejercer la facultad que se le atribuye en el numeral noveno inciso 8) de la Ley General de Migración, deberá hacerlo para la generalidad y no para casos concretos, según lo señalado en el Dictamen citado, teniendo en cuenta que la fijación de una política migratoria no supone, bajo ninguna circunstancia, la modificación o desaplicación de lo establecido en la Ley o el Reglamento.


   Ahora bien, en lo que respecta al procedimiento aplicable a las solicitudes incompletas, es necesario precisarlo en algunos aspectos.


   Tal y como hemos venido señalando, las solicitudes de residencia que se encuentren incompletas o sea presentadas en lugar distinto del establecido por Ley, deben ser recibidas por la Administración, y ser rechazadas. Ello quiere decir que la Dirección General debe indicar al extranjero las formalidades que ha omitido en su solicitud, y rechazar la solicitud en una resolución fundada, contra la cual caben los recursos de ley.


   Debe tenerse en cuenta también que la naturaleza de la solicitud de un status migratorio no constituye una petición pura y simple del extranjero frente a la Administración, no es una mera petición de información, por lo que configura el ejercicio del derecho de acceso a la justicia administrativa. Lo anterior nos permite arribar a la conclusión de que el plazo de diez días para que la Administración brinde respuesta, establecido en el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional es claramente insuficiente para que se analice y resuelva el caso. En su lugar, debe considerarse aplicable el plazo de dos meses previsto en el artículo 261 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública.


   Las resoluciones de la Dirección General tendrán recurso de revocatoria y de apelación cuando lesionen los intereses de los extranjeros en relación con su status migratorio. Para la interposición de estos recursos debe respetarse el plazo de 5 días hábiles a partir del día siguiente al de la notificación y debe realizarse ante la Dirección General (artículos 107 y 108 de la Ley General de Migración y Extranjería).


V. POTESTADES DEL CONSEJO NACIONAL DE MIGRACION PARA DICTAR ACTOS ADMINISTRATIVOS


   Otra de las dudas planteadas por la Dirección General de Migración y Extranjería versa sobre las potestades que puede tener el Consejo General de Migración en lo que se refiere al dictado de actos administrativos.


   El Consejo General de Migración y Extranjería, como órgano colegiado de la Administración- y acorde con las regulaciones que para estos órganos establece la Ley General de la Administración Pública en los artículos 49 y siguientes- tiene la facultad de dictar actos administrativos, los cuales pueden expresarse en forma de acuerdos internos o bien, como resoluciones.


   Las resoluciones deberán ser motivadas en el tanto en que, tal y como señala el artículo 136 inciso a) de la Ley General de la Administración Pública: "Serán motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos: a) los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos". (El resaltado no es del original).


   De lo anterior se desprende que las resoluciones dictadas por el Consejo, en las que deniega el otorgamiento de la residencia al extranjero, deben ser -como ya hemos señalado- motivadas, por cuanto comprenden la denegatoria de un derecho.


   A este respecto nos refiere la Sala Constitucional:


"Sobre este punto la jurisprudencia de la Sala ha sido muy clara en afirmar que existe un principio constitucional que obliga a la motivación de los actos, sobre todo aquellos que son lesivos de los intereses o derechos de los individuos, principio que está íntimamente ligado con el de defensa, también de rango constitucional. La no motivación de un acto, sobre todo si este el lesivo, aun cuando haya existido un proceso que le dé lugar es equivalente a que en un proceso civil o penal, el Juez, luego de instruido el proceso sólo dicte el por tanto de la sentencia, sin explicar cuáles fueron los elementos de juicio y las pruebas que le permiten sustentar su conclusión. Los mismos principios que exigen que las sentencias estén debidamente fundadas, son válidos y obligatorios para casos como el que aquí se discute..." (Voto No. 226-91 del 1 de febrero de 1991).


"...El acto administrativo debidamente fundamentado garantiza la defensa del afectado, en tanto le permite alegar en contrario y defender sus derechos e intereses..." (Voto 3426-93 de 16 de julio de 1993).


"El acto que se impugna, al carecer de una motivación razonable y exceder los límites discrecionales, resultó en la violación del principio constitucional de motivación razonable de los actos, ya reconocido con anterioridad por esta Sala..." (Voto 333-91 de 8 de febrero de 1991).


"... cualquier restricción a los derechos fundamentales, debe constar en forma inequívoca en un acto fundamentado, en el que se señalen las razones justificantes para adoptarlo. La falta de motivación, es un vicio del acto administrativo y si además atenta contra un derecho constitucional, así debe declararse a efecto de restituirlo, lo que es objeto de esta vía." (Voto 454-91 de 27 de febrero de 1991). (Los resaltados no son de los originales).


Vl. LA NUMERACION DE LOS EXPEDIENTES Y COMUNICACION DE LA DECISION


   Finalmente consulta la Dirección los siguientes dos aspectos:


   1. Si a los expedientes que configuran los llamados "de previo" por ser solicitudes incompletas, puede dárseles numeración como a cualquier otro estudio que ingresa al conocimiento de la Dirección General o del Consejo, y,


   2. Si la resolución del Consejo que recomienda o no el otorgamiento del status al extranjero y la de la Dirección General que comunica al interesado los resultados de su gestión se pueden comunicar en un solo documento.


   En primer lugar, es preciso señalar que los anteriores dos aspectos corresponden a cuestiones meramente formales y de organización interna que el Consejo o la Dirección pueden manejar de la forma que consideren más conveniente a fin de mantener un orden específico dentro de su estructura interna.


   Pareciera que el hecho de que a los expedientes "de previo" se les asigne un número igual al de los demás expedientes que sí están completos, o bien, uno distinto por la especial circunstancia en que se encuentran, no afecta en nada la situación jurídica del petente y responde más bien, a cuestiones de ordenación interna para mayor facilidad en el manejo de los mismos por parte del Consejo o la Dirección.


   En cuanto a la comunicación de la decisión que se tome, tampoco parece tener mayor trascendencia si se realizan ambas -la del Consejo y la de la Dirección- en un solo documento o en documentos distintos.


Lo que sí resulta importante es el hecho de que la comunicación al interesado se haga con pleno respeto de todos sus derechos, a saber:


* que la decisión sea motivada, máxime cuando se niega el derecho que el extranjero está solicitando, (por ejemplo, porque le hace falta cumplir con algunos requisitos);


* que se indique lo que necesita para completar su solicitud;


* que se respeten las formalidades de comunicación de los actos administrativos, consagradas en los artículos 239 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, como serían: la debida comunicación de todo acto que afecte derechos o intereses de las partes o de un tercero (artículo 239), notificación personal cuando el acto general afecta particularmente a una persona cuyo lugar para notificaciones esté señalado en el expediente o sea conocido por la Administración (artículo 240), la publicación no puede normalmente suplir la notificación (artículo 241), la notificación debe contener el texto íntegro del acto con indicación de los recursos que proceden al mismo, el órgano y los plazos de interposición y el órgano que los resolverá (artículo 245), entre otros.


    Sobre el tema de la notificación de los actos al administrado, vale la pena rescatar algunos pronunciamientos de la Sala Constitucional, en los cuales se ha indicado:


"Consecuentemente, pertenece al ámbito de las garantías del derecho de defensa, los actos de comunicación de lo resuelto por el órgano de que se trate, y en este sentido, las notificaciones, citaciones o emplazamientos han de ser ejecutados de modo que sirvan en plenitud a su objetivo, que no es otro que el de permitir al destinatario, disponer lo que considere conveniente para la mejor defensa de los derechos e intereses cuestionados". (Voto No. 675-91 de 27 de marzo de 1991).


"Cabe aclarar al petente que la obligación de notificar la existencia de un proceso, en el que eventualmente le pueda resultar una responsabilidad -ya sea de carácter judicial o administrativo-, tienen rango constitucional, en razón de que ese proceder forma parte del concepto general de debido proceso que establece el artículo 39 de la Carta Fundamental, afirmación que obedece al hecho de que mediante esa vía se garantiza a las personas interesadas que tendrán la oportunidad de proveer a su defensa." (Voto No. 5384-94 de 19 de setiembre de 1994).


"El artículo 239 de la supracitada Ley (Ley General de la Administración Pública) establece la obligación que tienen el Estado de comunicar los actos que emana, cuando afecte derechos o intereses de las partes de un procedimiento o de terceros, artículo que debe entenderse en relación con las normas de la Constitución Política (artículos 27,39 y 41), que garantizan la libertad de petición ante los órganos públicos y el derecho de obtener pronta resolución a sus gestiones con sujeción a ciertas reglas mínimas de garantía. Así, esas disposiciones constitucionales tienen como consecuencia incluir la obligación para la Administración de comunicar debidamente las resoluciones a través de las cuales se satisface el derecho de petición". (Voto No. 52-94 de 5 de enero de 1994).


   Queda claro entonces, que siempre y cuando sean respetados los derechos del solicitante, la numeración de los expedientes y la comunicación de la decisión en un mismo documento o en documentos distintos, queda librada a la discrecionalidad del órgano.


De usted, atentamente se suscribe,


Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel.


Procuradora Administrativa