NO EXISTE DUPLICIDAD DE COMPETENCIAS ENTRE FECOSA Y LA

DIRECCION GENERAL DE FERROCARRILES

DICTAMEN: C-084-83, de 21 de marzo de 1983.

CONSULTANTE: Dirección General de Ferrocarriles.

Los términos a los que se reduce la cuestión planteada y de los

cuales se ha solicitado criterio a esta Procuraduría, se refieren a la

posible duplicidad de funciones entre los organismos creados mediante la

Ley Nº 5066 de 23 de agosto de 1972, y los Decretos Ejecutivos Nº 6686

de 12 de enero de 1977, Nº 13062 de 29 de octubre de 1981, al tiempo que

solicita un pronunciamiento "...sobre los alcances, funciones, derechos

de los mismos, y de posibles reformas a los decretos mencionados, para la

delimitación de los campos de acción".

"De los términos de su estimable consulta se desprende, sin mayor

forzamiento, único problema: la presunta duplicidad de funciones entre

los organismos creados tanto por leyes como por Decretos Ejecutivos,

que tienden a regular la materia ferrocarrilera del país y en especial, en

el caso que nos ocupa, los ferrocarriles que anteriormente se encontraban

bajo la administración y control de JAPDEVA y el INCOP.

I. REGIMEN JURIDICO APLICABLE A SU CONSULTA:

A. Normas aplicables a su consulta:

El régimen normativo aplicable aa su interrogante se traduce, lógicamente,

a los cuerpos legales atinentes a la materia ferroviaria, entre los

cuales descuellan:

1. Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

De la Ley Nº 4786 de 5 de julio de 1971, es importante anotar el

inciso d) del artículo 2º, que a la letra dice:

"Artículo 2º.-El MOPT tiene por objeto:

d) Regular, controlar y vigilar los transportes por ferrocarriles y

tranvías."

También los artículos 3º y 4º de la mencionada ley, en lo que interesa

prescriben:

"Artículo 3º.-Para el cumplimiento de los objetivos establecidos

en el artículo anterior, el Poder Ejecutivo, mediante decreto creará

las Direcciones y Dependencias necesarias para la mejor organización

del Ministerio de Obras Públicas y Transportes."

"Artículo 4º.-El Ministerio constituirá, de manera permanente,

la autoridad oficial única en todo lo relativo a los objetivos nacionales..."

2. Ley General de Ferrocarriles. (Nº 5066 de 30 de agosto de 1972).

"Artículo 1º.-El transporte por ferrocarriles es un servio

Público cuya prestación es facultad exclusiva del Estado, el cual

podrá suministrarlo a través de concesionarios particulares."

"Artículo 5º.-La concesión que se otorgue a un particular...

será temporal... y sujeta a la autoridad y control, del Estado."

"Artículo 8º.-Corresponde al MOPT el control y la vigilancia

del transporte ferroviario, así como velar por el cumplimiento de

las disposiciones de la presente ley y sus reglamentos."

"Artículo 25.-El Poder Ejecutivo podrá acordar la intervención

temporal de un ferrocarril por razones de emergencia nacional,

huelga o paro, o por cualquiera de los motivos de caducidad

señalados en el artículo 21 cuando se trate de concesiones."

"Artículo 41.-El MOPT tendrá la atribución de vigilar la

explotación correcta, eficiente y segura de los servicios de las empresas

ferroviarias."

3. Decreto Ejecutivo Nº 6686 MOPT de 12 de enero de 1977.

"Artículo 1º.-Se declaran intervenidas temporalmente las empresas

ferroviarias nacionales: Ferrocarril Eléctrico al Pacífico y

Ferrocarril Nacional al Atlántico, bajo la administración de INCOP

y JAPDEVA."

"Artículo 2º.-Mientras dure la intervención que dispone el artículo

1º el gobierno y administración de ambos ferrocarriles los

asumirá Ferrocarriles de Costa Rica, S. A., entidad que tendrá a

su cargo la Interventoría General de los Ferrocarriles del Estado,

con plenos poderes." (El subrayado no es del original).

"Artículo 3º.-...En cuanto a ésta ( se refiere a la actividad

ferrocarrilera), cualquier actividad de la Gerencia estará sometida

directamente a las órdenes y decisiones del Interventor General.

Aquellas Juntas o Consejos quedan temporalmente y mientras

dure la intervención, relevadas de la Administración de las respectivas

empresas ferrocarrileras..." (El subrayado es nuestro).

"Artículo 5º.-La Interventoría General de los Ferrocarriles del

Estado deberá preparar a la mayor brevedad:...

e) Los demás programas que se estimen necesarios para el logro

feliz de los objetivos de la intervención temporal de los ferrocarriles

del Estado."

4. Decreto Ejecutivo Nº 13069-T de 229 de octubre de 1981.

"Artículo 1º.-Créase la Dirección General de Ferrocarriles como

dependencia de la División de Transportes del MOPT. Corresponde a este organismo

todo lo relativo a la fijación de políticas,

programación, planeamiento, regulación, control y vigilancia del

transporte ferroviario nacional." (Los subrayados no son del texto).

"Artículo 3º.-La Dirección General de Ferrocarriles será el

órgano de planificación, coordinación, consulta, vigilancia, control,

asesoramiento y supervisión de todo lo relativo a la materia ferroviaria

en el país." (Los subrayados son nuestros).

"Artículo 4º.-Son atribuciones y funciones de la Dirección General

de Ferrocarriles:

t) Participar en representación del Ministerio de Obras Públicas

y Transportes en todo lo concerniente a la intervención temporal

de un ferrocarril por razones de emergencia nacional, huelga

o paro...; dicha intervención deberá ser Acordada por el Poder

Ejecutivo...

v) En general, regular supervisar, coordinar y planificar todos los

aspectos relativos al transporte ferroviario del país." (El subrayado

no es del original)."

B. ANALISIS DE LA LEGISLACION CITADA:

En lo que respecta a la ley de creación del Ministerio de Obras

Públicas y Transportes, es el artículo 2º en su inciso d) el que le atribuye

al citado Ministerio de titularidad en el control, regulación y vigilancia

de los transportes por ferrocarriles y tranvías, pudiendo éste delegar esa

titularidad en Direcciones y Dependencias que el artículo 3º de la Ley

Nº 4786 de 5 de julio de 1971 permite crear.

En igual sentido se pronuncia la Ley General de Ferrocarriles, al

declarar que: El transportes, por ferrocarriles es un servicio público cuya

prestación es facultad exclusiva del Estado..."Por su parte, el artículo

8º de la Ley Nº 5066 atribuye al MOPT "...el control y la vigilancia del

transporte ferroviario, así como velar por el cumplimiento de las disposiciones

de la presente ley y sus reglamentos".

Así las cosas, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 3º

de la Ley de creación del MOPT, fue creada la Dirección General de

Ferrocarriles, mediante Decreto Ejecutivo Nº 13069-T de 29 de octubre

de 1981, a fin de que asumiera la persecución de todos los fines y objetivos

asignados por ley al Ministerio tantas veces citado.

El citado Decreto Ejecutivo Nº 13069 trató de delimitar, en la

forma más taxativa y precisa, los alcances de la gestión que se le encargaba

a la Dirección de Ferrocarriles. Así tenemos que en su artículo 1º,

atribuye a este organismo "...la fijación de políticas, programación, planeamiento,

regulación, control y vigilancia del transporte ferroviario nacional".

Reitera estos términos y agrega otros el artículo 3º, al afirmar

que la Dirección será "...el órgano de planificación, coordinación, consulta,

vigilancia, control, asesoramiento y supervisión de todo lo relativo

a la materia ferroviaria en el país". Finalmente, se vuelve a recalcar, en

el artículo 4º, las atribuciones y funciones de la Dirección, luego de precisarse,

de manera prolija, un gran número de actividades entre las que

destacan, a manera de corolario, las funciones y atribuciones de "...regular,

supervisar, coordinar y planificar todos los aspectos relativos al transporte

ferroviario del país" (inciso v).

Como último cuerpo legal a estudiar, se encuentra el decreto de

intervención temporal de los ferrocarriles ahí citados (Decreto Ejecutivo

Nº 6686, MOPT de 12 de enero de 1977).

Dado el carácter temporal y la inmediata urgencia que motivó el

mismo, los alcances de la intervención deben estar claramente delineados,

como pretendieron tanto el artículo 2º como el 5º del D. E. Nº 6686, al

establecer que "Mientras dure la intervención... el gobierno y la administración

de ambos ferrocarriles los asumirá Ferrocarriles de Costa Rica,

S. A..." (Artículo 2º). Por su parte, el artículo 5º estableció cinco planteamientos

definidos y uno ejemplificativo o abierto, con el fin de encuadrar

la labor administrativa y de gobierno que por el decreto de intervención,

se le estaba atribuyendo a FECOSA, S.A.

Luego del análisis de la legislación citada, a fin de dar cabal respuesta

a lo consultado, es menester resumir lo que se ha reiterado repetidas

veces: a la empresa Ferrocarriles de Costa Rica, S. A., le corresponde en

su condición de interventora de los ferrocarriles Eléctrico al Pacífico y

nacional al Atlántico, el gobierno y la administración de los mismos, en

tanto que a la Dirección General de Ferrocarriles le atañe lo relativo a la

planificación, coordinación, consulta vigilancia, control, asesoramiento y

supervisión de todo lo relativo a la materia ferroviaria del país.

Tanto el artículo 4º del Decreto Ejecutivo Nº 13069-T como el

artículo 5º del Decreto Ejecutivo Nº 6686, son bastantes amplios y extensos

en atribuir funciones a las diversas oficinas que ellos crean (especialmente

prolijo, el artículo 4º del D. E. Nº 13069, que numera 23 atribuciones

y funciones de la Dirección General de Ferrocarriles). Es aquí,

precisamente, en donde puede surgir la presunta duplicidad de funciones,

la cual se da como un hecho, según se desprende la lectura de su oficio

de fecha 11 de enero del año en curso.

Pero esa aparente duplicidad de funciones no la observa este órgano

Técnico-Consultivo, al menos en teoría a tenor de las disposiciones de

leyes y reglamentos que se han tenido a la vista. Sin bien es cierto pueden

existir roces e intromisiones en las diversas funciones, aquellas no tienen

razón de ser ni de existir, en virtud de la claridad de los textos en estudio.

Ambos organismos tienen competencia sobre una misma materia, pero

sobre dicha materia, las funciones de cada uno de ellos han sido definidas

en forma clara y meridiana y cada quien debe cumplirlas respetando el

marco y límites predeterminados, en este caso el gobierno y la administración

de los citados ferrocarriles intervenidos corresponde a FECOSA, S.A.

y el asesoramiento, planificación, control, vigilancia, etc., de todos los

ferrocarriles del país, a la Dirección General de Ferrocarriles.

Recordemos por un momento la naturaleza jurídica de los organismo

en discordia y sacaremos en conclusión que FECOSA, en su condición,

de Interventor General, también hace las veces de concesionario y

por ende, deba ajustarse a la conducta de tal, respetando las disposiciones

administrativas que en el campo de su competencia dicta la Dirección de

Ferrocarriles. Esta a su vez, debe respetar la competencia, funciones y

atribuciones de FECOSA, S.A., en lo que respecta al gobierno y administración

de los ferrocarriles y también a su doble condición de interventor

y concesionario a la vez.

Aún más, la duplicidad desaparece, al menos en la frialdad de los

textos, al entrar al análisis de que las atribuciones de Fecosa, S.A., por

la naturaleza misma del decreto de intervención, son de carácter temporal

y de connotación urgente, mientras que las atribuciones de la Dirección

General, son de carácter permanente y buscar, no ya el alivio momentáneo

de una situación precaria, sino la planificación, el asesoramiento y una

serie de políticas que se proyectan más allá del instante presente y de

los ferrocarriles administrados por FECOSA.

II. FUNDAMENTO DOCTRINAL

Con el fin de sustentar lo dicho en líneas precedentes, es menester

hacer acopio de doctrina atinente al asunto consultado. Sobre el tema, el

maestro francés Gastón JEZE define la intervención bajo el concepto de

"secuestro", agregando:

"El secuestro es una medida provisional y temporaria, cuyo

objeto es privar al concesionario, durante determinado lapso, del

ejercicio de los derechos que le otorga el contrato de concesión,

con el fin de asegurar provisionalmente el servicio público concedido."

(El subrayado no es del original). JEZE (Gastón) Principios

generales del Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Depalma,

1950, T. IV, página 35.

Por su parte, y en particular sobre los límites de la intervención,

ha dicho el tratadista DIEZ:

"La intervención tiene sus límites. Como su fundamento es

restablecer la normalidad del servicio público o asegurar el imperio

de la legalidad, es lógico que su funcionamiento esté circunscripto

por el derecho y limitado por su objeto. La competencia del órgano

intervenido no puede ser alterada por el interventor. Es necesario

señalar también que en la intervención, el interventor debe limitarse

solamente a funciones de administración y dentro de la competencia

del órgano intervenido. Carece de atribuciones para suspender

o alterar el régimen legal del órgano intervenido." l(El subrayado

es nuestro). DIEZ (Manuel María), Derecho Administrativo,

Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1965, T. II, página 115.

III. CONCLUSIONES GENERALES

Con fundamento en todo lo expuesto este Despacho concluye lo

siguiente:

1) Si bien es cierto que coexisten dos órganos que tienen competencia

sobre una misma materia - los ferrocarriles- los textos reguladores

de ambos organismos, son lo suficientemente claros en asignar

a cada uno funciones que difieren en su naturaleza y en el ámbito de

su ejercicio. Así las cosas, las funciones que FECOSA tiene que

desarrollar, de acuerdo con el decreto de intervención, son de una

especial naturaleza, que consiste en el gobierno y la administración

de los ferrocarriles, FECOSA no puede pasar por alto su doble

condición de interventor y concesionario y como tal debe comportarse.

Por su parte, la Dirección General de Ferrocarriles, como órgano

rector del Estado en materia ferroviaria, tiene una peculiar

función, concerniente a las políticas de planificación, vigilancia,

control, asesoramiento, coordinación, consulta y supervisión, que

no se limita a los ferrocarriles administrados por FECOSA, sino a

todo el transporte ferrocarrilero del país, sea este brindado por el

Estado, directamente, o por entes que actúen como concesionarios,

sean estos públicos o privados.

2) En torno a la diferente naturaleza de las funciones asignadas a los

citados organismos, se producen otras distinciones entre ambos:

a) Diferente naturaleza jurídica: uno tiene carácter de interventor

y concesionario, el otro es el órgano de la Administración

Central regente de la materia ferroviaria.

b) FECOSA como órgano interventor tiene funciones, que son

de carácter temporal y que procuran la solución inmediata de

un problema sobreveniente. La Dirección General de Ferrocarriles,

por el contrario, se proyecta hacia el futuro y no pretende

la solución de un problema urgente e inmediato, sino la

planificación, el asesoramiento, vigilancia, etc. de toda la materia

ferroviaria, incluidos en ella tanto inconvenientes de alcance

próximo como de lejano alcance.

c) Cada uno tiene su campo de acción el cual debe ser respetado

por el otro. En este aspecto la competencia de FECOSA SE

limita a los ferrocarriles que están bajo su administración. La

competencia de la Dirección General de Ferrocarriles se refiere

a todo el transporte ferrocarrilero del país, al que está en manos

de FECOSA y al que no le está, la competencia de la Dirección

cede ante la de FECOSa en materia de Gobierno y Administración

de los ferrocarriles a cargo de esta última.

Así las cosas, esta Procuraduría concluye que no existe la pretendida

duplicidad de funciones."

Lic. Gonzalo Cervantes Barrantes

Procurador Adjunto

Lic. José Enrique Castro Marín

Asistente de Procuraduría