C - 106 - 92

San José, 9 de julio de 1992

Señor

Ing. Guillermo Canet Brenes

Director Ejecutivo

Instituto del Café de Costa Rica

Presente

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº 74/33 de 22 de abril de 1992 y doy respuesta a su estimable consulta en los siguientes términos:

PROBLEMA PLANTEADO

   Solicitan nuestro criterio sobre los siguientes puntos:

"A.- ¿Puede válidamente la Administración cobrar las sumas pagadas de más a los profesionales de este Instituto por concepto de P.I.E.S., a partir de que se acogieran a la normativa vigente sobre Carrera Profesional?

B.- ¿Tratándose, en el caso de ICAFE, de una Institución Semiautónoma del Estado, fuera del ámbito de Servicio Civil, cuál es el régimen de prescripción del derecho de la Administración para reclamar sumas pagadas de más por error administrativo a sus servidores?

C.- Existe posibilidad de exigir responsabilidad a los funcionarios que no proveyeron a tiempo la apertura de la cuenta corriente a los profesionales acogidos a los regímenes de Carrera Profesional y P.I.E.S."

    Según los documentos que se acompañan, las anteriores dudas surgen a raíz de si el plazo de prescripción para ese tipo de reclamos se encuentra regulado en el Código de Trabajo o en la Ley General de la Administración Pública (art. 207).

ANALISIS DEL CASO

   En primer término, se hará un análisis del artículo 207 de la Ley General de la Administración Pública, con el fin de establecer los supuestos de hecho dentro de los cuales tiene su aplicación el citado numeral.

   Dicho artículo indica:

"El Estado no hará reclamaciones a sus agentes, por daños y perjuicios, pasado un año desde que tenga conocimiento del hecho dañoso." (Lo resalto no es del original).

    El primer elemento indicador que contiene este artículo en su redacción, es que hace referencia expresa a que el cobro que se pretende hacer al servidor es en razón de haber causado daños y perjuicios.

   En segundo lugar, debe tomarse en cuenta la ubicación del artículo 207. Dicho numeral se encuentra dentro de la Sección denominada "De la Distribución Interna de Responsabilidades". Un análisis general de las disposiciones allí contempladas nos permite arribar a las siguientes conclusiones: Se regulan dos tipos distintos de situaciones, a) Cuando el servidor causa un daño a un tercero y la Administración responde frente a éste, posteriormente está obligada a recobrar del servidor (en la proporción que a éste le corresponda y después de la demostración de que actuó con dolo o culpa grave) lo pagado por ella al tercero (artículos 203 y 205 de la LGAP) y; b) Cuando el servidor le causa un daño a la Administración con dolo o culpa grave, aunque no haya producido daño a un tercero (artículo 210 de la citada ley). Por lo tanto, el artículo 207 hay que entenderlo referido a estos dos tipos de supuestos.

   Cuando se discutió el proyecto de ley de la Ley General de la Administración Pública, en torno a los artículos que correspondían a los actuales 203 y 210 se indicó, en lo que nos interesa:

"El funcionario va a responder ante la administración y va a responder al particular. Nosotros hemos querido coger toda esa evolución lo que consideramos que es sano.

En principio sano consiste en que el funcionario sepa que no obstante que es funcionario debe tener el mismo deber de prudencia o diligencia y respeto a los derechos ajenos que el ciudadano común. No hay razón para que se castigue con responsabilidad a un ciudadano común que le causa un daño a otro, y no se castigue con igual responsabilidad a un empleado público que imprudentemente, negligentemente le causa un daño a un particular. Todavía es más punible nos parece este último porque se supone que por su condición ha de tener no solo una conducta más ejemplar sino más controlada.

El término tal (sic), es que el que viola gravemente sus deberes del cargo en realidad comete una negligencia punible. Sin embargo, hemos optado por emplear dos términos que en Costa Rica se han empleado siempre en el Código Civil y en muchos ordenamientos nuestros. El dolo o culpa grave, que significa efectivamente una culpa que ya está muy definida por los tribunales. Dependiendo de cada caso, es aquella caso (sic) en dónde o intencionalmente o corriéndose (sic) un riesgo, o con obvia conciencia de que se están violando reglas elementales se causó un daño. En esos casos nosotros consideramos que es moral y además conveniente para el buen andamiento de la administración, desde el punto de vista y que crea y responsabilidad en un funcionario y que éste sea personalmente responsable ante el particular por el daño que le causa. Aparte de la responsabilidad disciplinaria que puede tener, éste señor le va a responder a la administración si la administración tiene que pagarle al particular. Es un freno para el descuido la negligencia grave de la administración, en el desempeño de sus funciones. Por eso hablamos de dolo o culpa grave. Lo que se podría llamar culpa leve o culpa profesional o culpa habitual, esos descuidos explicables en un funcionario esos no se sancionan. Pero lo que es un descuido grave, un olvido de reglas elementales de prudencia en el desempeño de su cargo, eso es sancionado por la responsabilidad frente al administrado ofendido y frente a la administración..." (Acta Nº 104 de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de 3 de abril de 1970, pág. 10).

   Sobre el particular que actualmente es el 210, el Lic. Eduardo Ortiz expresó:

"Esto se refiere al caso de que un empleado le causa daños a los bienes del Estado. No es que daño a un tercero, sino que sencillamente destruye un vehículo o le causa daño al equipo, sin que haya intervención de un tercero." (Op. Cit. pág. 12).

   En la presentación del proyecto de ley de la Ley General de la Administración Pública, se indicó, en lo que nos interesa:

"... Se contempla finalmente la responsabilidad personal del servidor público por dolo o culpa graves, con exclusión de la culpa leve, pero en forma solidaria con la Administración, ante el tercero damnificado. y se consagra también la responsabilidad de dicho servidor ante la Administración por el daño inferido a ésta, al lesionar a un tercero que recupera de ella, o al dañar bienes de ella, aunque no lesione a un tercero. Con lo que puede decirse que cierra el círculo de la responsabilidad, empezando por la Administración y pasando por el servidor para volver a éste, en caso de dolo o culpa grave de su parte." (Revista de la Contraloría General de la República Nº 9, diciembre, 1969).

   De las consideraciones anteriormente expuestas, se arriba a la conclusión de que los artículos de comentario son aplicables a funcionarios públicos cuando hayan producido con dolo o culpa grave un daño a un tercero, o bien cuando hayan producido con dolo o culpa grave un daño a los bienes de la Administración.

   Ahora bien, cuando la Administración hace por error un pago en exceso a un servidor, no estamos ante el caso de que el funcionario le haya causado un daño a la Administración, y por lo tanto, no le es aplicable a estas situaciones el término de prescripción que se establece en el artículo 207 de la Ley General de la Administración Pública.

   Por lo tanto, la respuesta a su interrogante debe buscarse en el Código de Trabajo, el cual contempla varios plazos de prescripción en supuestos diferentes.

   Esta Procuraduría, mediante Dictamen C-172-91 de 24 de octubre de 1991 hizo un análisis de los diferentes términos de prescripción, determinándose las situaciones en que se aplican.

   Así, en relación al artículo 601 se indicó:

"Como puede verse, a lo que se hace referencia en ese término de prescripción, es a los casos de sentencias que declaran derechos de los contemplados en los artículos que establecen otros términos más cortos de prescripción.

Para lo que en materia laboral interesa, a los derechos y acciones contempladas en los numerales 602 y siguientes, que pueden ser objeto de sentencia judicial declarativa. Lo anterior encuentra absoluto sustento lógico-jurídico, pues si existe un pronunciamiento de ese tipo, el derecho se consolida más, lo que justifica que el término correspondiente de prescripción se alargue al máximo."

   Obviamente en el caso planteado no nos encontramos frente a esta hipótesis.

   En relación con la prescripción de seis meses contemplada en el numeral 602 del Código Laboral, en esa misma consulta se señaló:

"Sin embargo, a juicio de este Despacho tal apreciación resulta errada, en razón de que el citado numeral 602 sólo resulta aplicable en aquellos casos en que se haya formalizado un contrato escrito de trabajo; o sea, en donde haya existido un acuerdo de voluntades entre el trabajador y el patrono sobre las condiciones en que se presta el servicio, sobre los derechos y obligaciones de las partes. De manera que, si no ha mediado tal pacto, entonces las fuentes de los derechos y obligaciones (aunque exista un contrato verbal), para efectos de prescripción tendría que ser la ley.

Tal criterio encuentra fundamento, no sólo en razones lógico-jurídicas, sino también en la jurisprudencia de nuestros Tribunales de Trabajo. En efecto, sería absolutamente ilógico que el legislador haya creado un término de prescripción especial para aquellos casos en que no se ha formalizado un contrato escrito de trabajo, por la simple razón de que allí, los derechos y obligaciones de las partes sólo podrían ser los establecidos en la legislación laboral. De manera que, al contemplar el numeral 607 del Código un término genérico de prescripción para los derechos y acciones provenientes de ese Código, de sus reglamentos y de sus leyes conexas, para efectos de prescripción no existiría ninguna diferencia entre un derecho proveniente de un contrato verbal y uno proveniente de la ley. Por el contrario, como el contrato formalizado por escrito trasciende los derechos y obligaciones de la relación establecidos en la ley, allí sí se justifica la existencia de un término de prescripción especial, como es el del numeral 602.

Lo anterior ha sido ya definido categóricamente por nuestra jurisprudencia laboral. En ese sentido es del caso hacer cita de la sentencia Nº 74 de las 15:15 horas del cinco de octubre de 1977, dictada por nuestra antigua Sala de Casación...

Sólo resta agregar, en cuanto a este criterio seguido por la Asesoría Legal del Ministerio que, de todas formas, la aplicación del término de prescripción del numeral 602 a la situación en consulta, no arrojaría en la práctica ningún resultado útil. Lo anterior por la simple razón de que dicha norma, en su parte final expresa que los seis meses de prescripción se contarán"...desde la fecha de extinción de dichos contratos." De manera que, como el vínculo con CODESA de los servidores interesados aún se mantiene, no podría pensarse en aplicar esa disposición a la situación fáctica objeto de nuestro estudio."

   A raíz de esta última observación que se hace en el pronunciamiento en el sentido de que si el vínculo aún se mantiene no podría ser de aplicación el artículo analizado, y no desprendiéndose de la consulta que en el presente caso el vínculo se haya interrumpido, tampoco podría resultar de aplicable.

   Finalmente, en relación a la prescripción trimestral contemplada en el numeral 607 del Código de materia se indicó:

"En consecuencia, al constituir el laudo materialmente una ley, y en ausencia de un término especial para los derechos y acciones relativos a laudos arbitrales, el tratamiento jurídico que debe darse a los derechos derivados de sus cláusulas, para efectos de prescripción, tendrá que ser el mismo que nuestro derecho positivo laboral da a los derechos provenientes de una ley.

A mayor abundamiento, y como argumento accesorio al anterior, hemos de agregar finalmente que, habiendo quedado categóricamente definido que en la especie no resulta aplicable el término de la prescripción contemplado en el numeral 602 del Código Laboral; y como tampoco resultan aplicables los otros términos especiales sobre derechos y acciones propios de los trabajadores (eso se desprende claramente de los numeral 604 y 605), entonces, hasta por vía de exclusión tendría necesariamente que aplicarse la disposición genérica del artículo 607 de ese Código. Incluso, con ella no se presentaría el problema práctico apuntado al referirnos a la prescripción del numeral 602, ya que el término trimestral en esta otra norma corre para los trabajadores "desde el momento en que estén en posibilidad efectiva de reclamar sus derechos o de ejercitar las acciones correspondientes".

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye que el término de prescripción aplicable en la situación consultada, es el genérico de tres meses contemplado en el numeral 607 del Código de Trabajo".

   Jurisprudencialmente, también se ha indicado que el término de prescripción regulado en el numeral 607 es genérico. En ese sentido se ha dicho:

"Es evidente entonces que estamos ante un derecho nacido al amparo de una (sic) Reglamento y de los artículos 38 y 39 del Código de Trabajo, de modo que el plazo para ejercer la acción correspondiente es de tres meses, sea la que estipula el numeral 607 de ese cuerpo normativo... Lo anterior también se fundamenta en el pronunciamiento de la Sala Segunda que se citó, en el tanto el derecho ejercido mediante este proceso no se deriva del contrato de trabajo..." (Tribunal Superior de Trabajo, Sección Primera, Resolución Nº 314 de 27 de marzo de 1992).

"Si consideramos que es aplicable en la especie el artículo 173 del Código de la materia, que confiere el derecho al patrono de rebajar al trabajador los pagos hechos en exceso, pero en este caso, el derecho del patrono de deducir dicha suma ya había prescrito, por cuanto ya había transcurrido holgadamente el trimestre establecido en el artículo 607 del Código de rige la materia. Interpretar lo contrario en forma evidente haría nugatorio todo lo dispuesto por el supracitado artículo 607, el cual regula lo atinente a la prescripción de los pagos hechos en demasía a los trabajadores..." (Tribunal Segundo de Trabajo de Menor Cuantía, Resolución Nº 208 de 12 de marzo de 1992).

   Es claro entonces que el artículo 607 del Código de Trabajo regula la prescripción en los supuestos que lo que se discuta no sean derechos derivados del contrato de trabajo, sino que se derivan directamente de la ley (debe entenderse en sentido amplio), siendo una prescripción genérica, y de acuerdo con la última resolución citada, regula la prescripción de los pagos en demasía a los trabajadores.

   Por lo tanto, se llega a la conclusión de que es el artículo 607 del Código de Trabajo el que la Administración debe aplicar en el supuesto por ustedes contemplado y no el numeral 207 de la Ley General de la Administración Pública, por las razones expuestas al inicio del presente pronunciamiento.

   En cuanto a la última de sus interrogantes planteadas en el sentido de si se puede exigir responsabilidad a los funcionarios que no proveyeron a tiempo la apertura de la cuenta corriente a los profesionales acogidos a los regímenes de Carrera Profesional y P.I.E.S., debemos indicarle lo siguiente.

   De conformidad con el artículo 210 de la citada Ley General - y ya analizado al inicio del presente dictamen- la Administración puede exigir la responsabilidad de los funcionarios cuando éstos le causen un daño, siempre que los mismos hayan sido por dolo o culpa grave del servidor. Para ello, la Administración debe seguirle a los funcionarios que presuntamente cometieron el daño el procedimiento ordinario contemplado en los numerales 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, a través del cual se garantiza el debido proceso.

   La indicación anterior se hace en términos generales porque debe ser la Administración activa la que decida si para el caso concreto existe mérito para iniciar tal procedimiento.

   Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

PROCURADORA ADJUNTA

ALBE/albe.e