C - 072 - 92

San José, 24 de abril de 1992

Señor

Ing. Rachid Esna Williams

Presidente Municipal

Municipalidad de Limón

Presente

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio de fecha 6 de marzo del año en curso, y doy respuesta a su consulta en los siguientes términos:

PROBLEMA PLANTEADO

   Se nos consulta si lo dispuesto en "La Gaceta Nº 26, Alcance Nº 35 del 24 de diciembre de 1991, en la página 17 inciso 26)" (sic), en el sentido de que se autoriza a la Municipalidad de Limón para que varíe la partida específica consignada a su favor en la Ley 7506, artículo 17, inciso 44) o el saldo que hubiere donde dice: Para contratación de equipo y maquinaria, compra de repuestos, accesorios y materiales de construcción, para el proyecto de canalización del Río Limoncito ¢45.000.000.00 de colones, a fin de que se destine a JAPDEVA, para los mismos propósitos, constituye para la Municipalidad una obligación de trasladarle esa partida a JAPDEVA, aún en contra de la voluntad de esa Municipalidad.

NORMAS JURIDICAS APLICABLES

   La Ley 7280 de 20 de diciembre de 1991, que es modificación de la Ley 7206 (Ley de Presupuesto Nacional para 1991), dispone en el artículo 6º inciso 26) lo siguiente:

"Artículo 6º.- Autorizase el cambio de destino o la modificación de las partidas presupuestarias específicas, contenidas en las leyes que se citan...

26.- Autorizase a la Municipalidad de Limón, a que varíe la partida específica consignada a su favor en la Ley Nº 7206, Artículo 7, inciso 44 o el saldo que hubiere donde dice: para contratación de equipo y maquinaria, compra de repuestos, accesorios y materiales de construcción para el proyecto de canalización del río Limoncito: ¢ 45.000.000.00 a fin de que se destine a JAPDEVA, para la contratación y compra de equipo y maquinaria, compra de repuestos, accesorios y materiales de construcción para el proyecto de canalización del río Limoncito".

ANALISIS DEL CASO PLANTEADO

   Conviene en primer término tener presente lo que doctrinariamente se ha entendido por autorización.

"AUTORIZACIÓN. - El acto de autorización tiene un doble alcance jurídico: como acto de "habilitación o permiso" strictu sensu y como acto de "fiscalización o control".

Como acto de habilitación o permisión, la autorización traduce aquellas licencias que la autoridad administrativa confiere a los administrados en el ejercicio de la policía administrativa, v.gr., la autorización para construir o edificar como materia de la policía urbanística; la autorización para habilitar un comercio en ejercicio de la policía económica; la autorización para la existencia de personas jurídicas.

Como acto de fiscalización o control, la autorización es una declaración de voluntad administrativa constitutiva o de remoción de obstáculos para superar los límites que el orden jurídico pone al libre desenvolvimiento de la actividad pública. Esencialmente, desde el punto de vista jurídico, consiste en un acto administrativo de control, por el cual un órgano faculta a otro a emitir un determinado acto. En virtud de la autorización, un órgano administrativo inferior queda facultado para desplegar una cierta actividad de comportamiento..." (JOSE ROBERTO DROMI, Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, págs. 180 y 181)

   Obviamente, la referencia al término autorización que se hace en la mencionada partida presupuestaria se debe referir a este último supuesto analizado por el tratadista Dromi.

También doctrinariamente, sobre la autonomía municipal se ha indicado que es la:

. "...capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas (planes y programas) de acción y de inversión en forma independiente del Estado, y más específicamente del Poder Ejecutivo y del partido gobernante de turno. Es una capacidad de fijación independiente de planes y programas de gobierno local, que por ello mismo va unida a la otra fundamental potestad de la municipalidad para dictarse su presupuesto propio, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo " (EDUARDO ORTIZ ORTIZ, La Municipalidad en Costa Rica, pág. 84)

   La Sala Constitucional se ha referido al término "autorización", en relación con las Municipalidades y a la autonomía de éstas. Si bien no se trata de un mismo supuesto fáctico, los principios contenidos en la resolución de la Sala sirven de marco de orientación para resolver su consulta de ustedes. Veamos:

"III.- Dispone el artículo 170 de la Constitución Política que las corporaciones municipales son autónomas. De esa autonomía se deriva, por principio la potestad impositiva de que gozan los gobiernos municipales, en cuanto son verdaderos gobiernos locales, por la (sic) que la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales corresponde a esos entes, ello sujeto a la autorización legislativa establecida en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, la cual es, por su naturaleza, más bien un acto de aprobación, pero ambos casos, tanto la autorización como la aprobación, se tratan de una actividad tutelar, como se dirá.

...V.- La autorización de los impuestos municipales que establece el inciso 13) del artículo 121 constitucional, aunque emanada del Poder Legislativo, no es sino un acto de autorización típicamente tutelar, consistente en la mera remoción de un obstáculo legal para que la persona u órgano autorizado realice la actividad autorizada, actividad de que es titular ese órgano autorizado y es propio de la competencia de ese mismo órgano. De ahí que constitucionalmente no es posible que la Asamblea Legislativa tenga un papel creador de impuestos municipales, en cuanto que son las corporaciones las que crean esas obligaciones impositivas locales, en ejercicio de la autonomía consagrada en el artículo 170 de la Constitución y por su naturaleza de entidades territoriales corporativas, es decir, de base asociativa, capaz de generar un interés autónomo distinto del Estado, y las someten a la aprobación legislativa que condiciona su eficacia.

VI.- Autorizar no conlleva potestad alguna de reformar ni imponer programas o criterios de oportunidad, salvo que la norma que exige la autorización expresamente disponga en contrario, lo que no ocurre en este caso con la respectiva norma constitucional (artículo 121 inciso 13) ...

VII.- La norma impugnada viola, además, el inciso 1) del artículo 121 de la Constitución Política, por cuanto el poder de legislar no es irrestricto, sino que, por el contrario, la Asamblea Legislativa, en la misma forma que los otros Supremos Poderes, está sujeta a los límites que la misma Constitución establece y que, sobre el particular, le impiden sustraer de la voluntad municipal la creación de tributos locales..." (Resolución Nº1631-91 de 21 de agosto de 1991).

   Tal y como se indica anteriormente, los razonamientos anteriormente citados de la Sala Constitucional nos ubican en la solución del problema si tomamos en cuenta, además del artículo 170 de la Constitución ya analizado por la Sala, lo dispuesto en los numerales 174 y 175 de la Carta Magna que a la letra disponen:

"Artículo 174.- La ley indicará en qué casos necesitarán las municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes muebles o inmuebles."

"Artículo 175.- Las municipalidades dictarán sus presupuestos ordinarios y extraordinarios, los cuales necesitarán, para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría General que fiscalizará su ejecución."

   Los artículos antes citados se encuentran desarrollados en los numerales 66 y siguientes del Código Municipal.

   Tenemos, entonces, que, si bien la ley establece los casos en que se requiere la intervención de la Asamblea Legislativa para que las Municipalidades puedan traspasar determinados bienes, dicha intervención se limita a una autorización, la cual implica el levantamiento de un impedimento que existe, y sin el cual el traspaso no se podría realizar.

   Es claro, entonces, de la redacción de los tres artículos constitucionales antes citados, la autonomía con que cuentan los entes municipales, sujetándolos únicamente a autorización legislativa cuando la ley así lo disponga.

   De lo anterior se desprende que la norma presupuestaria en cuestión lo que contiene es una autorización -término que debe ser entendido conforme lo expuesto por la Sala Constitucional y la doctrina citada- para que la Municipalidad traspase una suma de dinero, pero no puede considerarse que la Corporación se encuentra en la obligación de hacer el traspaso, porque ello sería violatorio de la autonomía municipal consagrada en la Constitución Política.

   Valga también citar dos dictámenes de la Procuraduría, en lo que interesa, que ilustran el criterio que se ha sostenido en casos similares.

"Al respecto debo manifestarle que es criterio de esta Procuraduría que, por ser una "autorización" lo que la Asamblea Legislativa otorga a la Municipalidad, ésta no queda obligada a acatarla..." (Dictamen Nº 013-C-74 de 28 de octubre de 1974)

"...Al respecto queda claramente establecido que la norma jurídica transcrita, contiene una autorización, que en sí misma es dable considerarla como una facultad o poder, siendo de consiguiente de carácter no imperativa, sea que no se impone como deber la celebración del acto o negocio jurídico que contempla, simplemente se autoriza al ente respectivo para la conclusión del mismo.

Por ello precisa, en el caso concreto, la manifestación de voluntad del donante (Banco de Costa Rica), mediante la adopción del acuerdo respectivo de la Junta Directiva de donar y la aceptación del donatario (Municipalidad de Paraíso), para que se perfeccione el contrato...

En consecuencia, siendo la norma de comentario "facultativa" para el Banco Nacional de Costa Rica, sugerimos que esa Municipalidad interponga sus buenos oficios ante ese ente a efecto de que éste dicte o emita el acuerdo de donación..." (Dictamen C-116-86 de 20 de mayo de 1986)

CONCLUSION

   No existe obligación de la Municipalidad de Limón de hacer el traspaso que autoriza la Ley 7280 de 20 de diciembre de 1991, artículo 6º, inciso 26, publicada La Gaceta Nº 246, Alcance Nº 35, del 24 de diciembre de 1991.

   Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

PROCURADORA ADJUNTA

ALBE/albe.