C - 030 - 92

San José, 12 de febrero de 1992

Licenciado

Jorge García Muñoz

Director Ejecutivo

Instituto Mixto de Ayuda Social

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su estimable oficio D.A.J. Nº1708-91 del 12 de diciembre de 1991, mediante el cual consulta a esta Procuraduría, si las instituciones semi-autónomas y las Universidades Estatales están obligadas a pagar el Aporte Patronal que creó la Ley constitutiva del Instituto Mixto de Ayuda Social, Nº 4760 de 4 de mayo de 1971, en su artículo 14.

I. CONSIDERACION PREVIA

   En primer término, es importante advertir que el inciso a) del artículo 14 d la mencionada ley fue reformado por ley Nº 6443 de 23 de junio de 1980 y dice así:

" Artículo 14.- Para el cumplimiento de los fines que le fija esta ley, el IMAS tendrá los siguientes recursos: a) Un aporte de los patronos de la empresa privada en general correspondiente al medio por ciento mensual sobre las remuneraciones, sean salarios o sueldos, ordinarios o extraordinarios, que paguen a los trabajadores de sus respectivas actividades que estén empadronados en el INA y el Seguro Social o en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. También están obligados a pagar el aporte, a que se refiere este inciso, las instituciones autónomas del país, cuyos recursos no provengan del presupuesto general ordinario de la República".

   En Doctrina Tributaria, este aporte es ubicado dentro de lo que se conoce como la parafiscalidad. A propósito de este fenómeno Giuliani Fonrouge expresa que:

" Hay situaciones excepcionales, en que el Estado al crear ciertos organismos específicos, los dota de recursos financieros y les concede la facultad de exigir directamente y en su beneficio las contribuciones respectivas. Es el caso de los entes paraestatales reguladores de la economía…Tales organismos carecen de potestad tributaria, pero son sujetos de las obligaciones de las cuales son titulares por autorización estatal, en virtud de ley..." (FONROUGE, Giuliani, Derecho Financiero, T. I. p. 362).

   En este sentido el mismo autor advierte que:

" Se dan en el caso de las características de los tributos pues los aportes, cuotas, contribuciones o como se les llame, son establecidas por el Estado en ejercicio de su poder de imperio: se aplican coactivamente y son de observancia obligatoria por quienes se hallan en las situaciones previstas por el instituto creador..." (FONROUGE, Giuliani, Derecho Financiero, T. II. p.946).

   Por su parte esta Procuraduría General ha sostenido que la contribución que se establece en la ley constitutiva del Instituto Mixto de Ayuda Social, tendiente a dotarlo de recursos necesarios para la realización de sus fines, posee las características del fenómeno parafiscal. (Dictamen C-079-81 del 28 de abril de 1981).

    La parafiscalidad a nivel doctrinal ha originado muchas discrepancias; algunos autores sostienen que dichos recursos se hallan fuera de los tributos; otros los sitúan dentro de los tributos pero hay divergencia en cuanto a si son contribuciones especiales o impuestos. (En ese sentido ver FONROUGE, Giuliani, Derecho Financiero, Vol. II. p. 942 y ss.).

    Seguidamente se analizará el fenómeno parafiscal que establece el artículo 14 inciso a) de la Ley constitutiva del IMAS, aplicado a las Instituciones semi-autónomas y a las Universidades Estatales.

II.- SOBRE LA INEXIGIBILIDAD DEL APORTE A LAS INSTITUCIONES SEMI-AUTONOMAS

   Es importante hacer un breve comentario acerca de estas instituciones. Al respecto la Licenciada Valverde Kooper manifiesta:

" Esta figura muy típica de nuestro régimen administrativo, no encuentra sustento constitucional, por lo que participa de la misma naturaleza que las demás entidades descentralizadas no "autónomas", en cuanto a su creación, modificación y extinción, pues no requiere votación calificada, según los términos del artículo 188 constitucional". (Revista de la Procuraduría General de la República Nº 13, Las Administraciones Públicas, Mercedes Valverde Kooper p. 112).

   Queda en evidencia que las instituciones semiautónomas poseen una naturaleza jurídica diferente a las instituciones autónomas, razón por la cual no cabría igualarlas a las segundas con el fin de incluirlas dentro del aporte que establece el inciso a) del artículo 14, toda vez que no solamente existen sustanciales diferencias en cuanto al acto creador, sino que además desarrollan su función con grados de sujeción y tutela distintos, y con un nivel de descentralización y control también diverso. Aparte de ello es obvio que en materia impositiva se exige un esquema  interpretativo ciertamente restringido.

   Nuestro legislador no incluyó a las instituciones semiautónomas dentro de la redacción del artículo 14, pudiéndolo haber hecho, como sí lo hizo en la Ley 6868 de 6 de mayo de 1983 Ley constitutiva del Instituto Nacional de Aprendizaje, en su artículo 15, el cual establece:

" Artículo 15.- El Instituto Nacional de Aprendizaje se financiará con...

b) El dos por ciento sobre el monto total de sus planillas da salarios, que deberán pagar mensualmente las instituciones autónomas, semiautónomas y empresas del Estado..."

   Paralelamente cabe advertir que, al hacer una revisión de la generalidad de las disposiciones de la Ley constitutiva del Instituto Mixto de Ayuda Social, el artículo 3 dispone:

" Artículo 3.- Todas las instituciones que utilicen recursos públicos participarán en la lucha contra la pobreza dirigida por el IMAS, mediante el aporte de recursos económicos, personales y administrativos y de acuerdo con la naturaleza de cada institución, o en los términos que determina la presente ley. Para los efectos anteriores, las indicadas instituciones de cualquier naturaleza jurídica que sean, quedan por este medio autorizadas para aprobar programas de participación en la lucha contra la pobreza extrema, a través del IMAS y bajo su dirección y para hacer aportes económicos a éste, destinados a los fines de la presente ley." (el subrayado es nuestro)

   La anterior disposición constituye una autorización y no una obligación como si lo es el artículo 14 inciso a) de la ley supra citada, pues dicho aporte lo cobrará el IMAS por medio de la vía ejecutiva, según lo establecido por el artículo 16 de la misma ley.

   Entonces es válido afirmar que las instituciones semi- autónomas se encuentran autorizadas para realizar aportes económicos al IMAS, sin embargo, no están obligadas a cumplir con el aporte establecido por el inciso a) del artículo 14, pues la ley no las incluye expresamente.

   Un principio general del Derecho dispone que no cabe hacer diferencia donde la ley no la hace, por ello incluir a las instituciones semi-autónomas dentro del aporte que establece el inciso a) del artículo 14 de su ley constitutiva vendría a ser una diferencia que la ley no hace.

   Esta situación se debe analizar con mayor detenimiento si nos encontramos, como en el caso que nos ocupa, frente a relaciones de Derecho Público, caso en el cual, el Principio de Legalidad obliga a tener por autorizada determinada actuación sólo cuando el Bloque de Legalidad así lo establece.

   Debido a lo anterior, puede concluirse que el mencionado inciso a) del artículo 14 de la Ley constitutiva del IMAS no comprende a las instituciones semi-autónomas.

III.- SOBRE LA INEXIGIBILIDAD DEL COBRO DEL APORTE PATRONAL A LAS UNIVERSIDADES ESTATALES

   El artículo 84 de nuestra Constitución Política establece:

" Artículo 84.- La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios.

Las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica. El Estado las dotará de patrimonio propio y colaborará en su financiación".

   La ley 5182 Ley de Creación de la Universidad Nacional en su artículo 1 dispone:

" Artículo 1.- Créase una institución de Educación Superior denominada Universidad Nacional..." La ley 6321 de reformas a la Ley Orgánica del Instituto Tecnológico de Costa Rica dispone en su artículo 1 lo siguiente:

" Artículo 1.- El Instituto Tecnológico de Costa Rica es una institución autónoma de educación superior universitaria que, de acuerdo con lo que expresa el artículo 84 de la Constitución Política, goza de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones".

   Por su parte, la ley Nº 6044, Ley de Creación de la Universidad Estatal a Distancia (UNED) en su artículo 1 establece que:

" Artículo 1.- Créase la Universidad Estatal a Distancia (UNED), como una institución de educación superior..."

   Con fundamento en esas normas, puede determinarse cuales son, en nuestro Régimen, las Universidades Estatales. Sabido lo anterior, es preciso analizar si éstas, en razón de su naturaleza jurídica, se encuentran dentro de los alcances del inciso a) del artículo 14 de la Ley constitutiva del IMAS.

   Para ello, es preciso indicar en primera instancia que las Universidades Estatales por su conformación y estructura administrativa, son instituciones autónomas, situación que pareciera admitir la posibilidad de que, a la luz de lo establecido por la norma antes citada, tuvieran que efectuar los aportes correspondientes.

   Ahora bien, antes de llegar a esta conclusión, es preciso examinar cuáles son las fuentes de ingresos de dichos centros educativos. Así, debemos indicar que éstos poseen como una de sus fuentes de ingresos, recursos provenientes del Presupuesto Ordinario de la República, según lo establece nuestra Constitución Política en el artículo 85, que indica a la letra lo siguiente:

" Artículo 85.- El Estado dotará de patrimonio propio a la Universidad de Costa Rica, al Instituto Tecnológico de Costa Rica, a la Universidad Nacional y a la Universidad Estatal a Distancia y les creará rentas propias, independientes de las originadas en estas instituciones. Además mantendrá -con las rentas actuales y con otras que sean necesarias- un fondo especial para el financiamiento de la Educación Superior Estatal..."

   Sin embargo, el Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior Estatal incluido en la Ley de Presupuesto General Ordinario no es la única fuente de ingresos de las Universidades Estatales. Estos centros educativos poseen otras fuentes de ingresos que sí estarían comprendidas dentro del inciso

a) del artículo 14 de la Ley constitutiva del IMAS. Es por ello que debemos indicar que, en el caso de que se reputen dichos aportes como impuestos, bien pudiera pensarse que, las Universidades Estatales se encontrarían excluidas de su pago, al existir diversas disposiciones normativas que las eximen del pago de todo tipo de impuestos, sin embargo, estas disposiciones no son aplicables frente a la norma bajo examen al ser abrogadas con la reforma del inciso a) del artículo 14 de la Ley constitutiva del IMAS, el cual data de junio de 1980. (Ver en ese sentido Ley Nº 5864 de abril de 1975, Ley Nº 5857 de diciembre de 1975 y Ley Nº 6044 de febrero de 1977).

   Así por ser la reforma al inciso a) del artículo 14 de la Ley Constitutiva del IMAS más reciente que las leyes que establecen las exoneraciones, prevalecerá por ser posterior y además, específica.

   Pese a todo lo anterior resulta claro para esta Procuraduría General, que las Universidades Estatales costarricenses sufragan su estructura salarial fundamental y primordialmente con los fondos provenientes de subsidios que el Poder Ejecutivo les asigna en el presupuesto ordinario o extraordinario del que se trate, es sobradamente conocido que la proporción de rentas propias o de finanzas generadas con actividades que reditúan beneficios económicos a las universidades, es ínfimo en comparación con la suma de financiamiento estatal. De allí que entonces a pesar de que ciertamente no existe exención en cuanto a que no está derogada la norma que obliga a otorgar el aporte por la condición de institución autónoma y de patrono, es lo cierto que el otro componente de la hipótesis que la norma 14 regula debe ser tomado en cuenta para afirmar que en tanto las Universidades Estatales sufraguen los salarios con fondos o recursos provenientes del presupuesto general ordinario de la República no es lícito exigirles el aporte, pues es notorio que con las rentas propias que generan no pagan salarios.

IV.- CONCLUSION

   Con fundamento en las anteriores razones y disposiciones de ley, esta Procuraduría General estima que el aporte que establece el artículo 14 inciso a) de la Ley constitutiva del IMAS no debe ser pagado por las instituciones semi-autónomas toda vez que no se encuentran allí contenidas o señaladas expresamente como sujetos obligados a dar el aporte. Por otra parte, tampoco debe ser pagado por las Universidades Estatales toda vez que es sabido que los salarios de los cuales surgiría el medio por ciento del aporte provienen del presupuesto ordinario de la República, y en virtud de ello al ser destinados el alguna proporción los recursos estatales para pagar las planillas universitarias, caen dentro de la exclusión que de ellos hace la norma bajo examen.

Atentamente,

Lic. Juan J. Soto Cervantes                 Licda. Mª. Lourdes Echandi Gurdián

PROCURADOR ADJUNTO             ASISTENTE DE PROCURADOR

.e