C - 158 - 91

30 de setiembre de 1991

Licenciado

Alfredo Blanco Odio

Presidente del Colegio de Profesionales

en Ciencias Económicas de Costa Rica.

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio C.P.C.E.162-91 de 16 de julio pasado, mediante el cual consulta si, para efectos de colegiatura, en esa corporación, de los egresados del INCAE, ßéßste puede ser considerado "un Centro de Educación Universitaria de Costa Rica, reconocido por el Estado".

Remite Usted copia de la solicitud presentada por la Asociación Costarricense de Egresados de Master de INCAE de 9 de mayo de este año, tendiente a esa inscripción. Dicha solicitud se funda en el que INCAE es una: a) "institución de enseñanza superior con sede en Costa Rica", b) que tiene capacidad y personería jurídica plena para todos los efectos en Costa Rica y c) que se trata de maestrías genéricas. Se adjunta criterio legal, en el cual se afirma que la Ley Nº 6743 de 29 de abril de 1982 acuerda con personalidad jurídica plena, para efectos de derechos interno, al INCAE persona jurídica internacional. Que el convenio entre el INCAE y el Gobierno de Costa Rica constituye un convenio internacional y como tal tiene rango superior a las leyes ordinarias, por lo que la Ley de Colegio de Ciencias Económicas no puede desconocer lo allí dispuesto. Se afirma, en este sentido, que el citado Convenio "en su artículo primero, le da recibo a los estatutos que eran los que regían al INCAE en su condición de entidad internacional anterior al Convenio".

Asimismo, se adjuntaron dos dictámenes legales de asesores del Colegio. En el primero de dichos dictámenes, se concluyó que

"no es facultad del Colegio de Profesionales de Ciencias Económicas de Costa Rica el incorporar a los graduados del INCAE sin que medie el trámite de reconocimiento y equiparación, de acuerdo a la normativa y a la interpretación vigente".

Conclusión que parte de que el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas no tiene entre sus facultades legales, el reconocimiento de un título de una entidad de educación superior que no sea nacional. Es decir, se parte de que el INCAE no constituye un centro de educación superior nacional, sino "internacional".

No obstante, el segundo dictamen señala que en tanto el INCAE sea un centro universitario y otorgue una maestría "genérica", sus graduados pueden ser incorporados como miembros activos. Dado que el INCAE ofrece "carreras universitarias" y que el término "superior" conceptualmente bien puede cubrir lo universitario, se concluye que debe presumir su status universitario.

Mediante oficio de 31 de julio siguiente, esta Procuraduría solicitó la señor Rector del INCAE remitirnos copia del "convenio centroamericano que en 1966 dio origen a la entidad" en cuestión, así como se nos indicará -por no constar en nuestros índices de legislación- si dicho convenio constitutivo fue aprobado por la Asamblea Legislativa. El INCAE, mediante oficio S.G.-031-91 de 13 de agosto siguiente, se limitó a remitir copia del convenio entre el Gobierno de Costa Rica y el INCAE, aprobado por la Ley Nº 6743 de referencia. Ante solicitud telefónica, el 30 de agosto se nos remitió informalmente un ejemplar de los "Estados del Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE)", aprobados en Asamblea de Asociados el 14 de junio de 1974, reformados el 10 de diciembre de 1982 y el 23 de junio de 1984, en Managua.

Asimismo, mediante oficio de 5 de setiembre siguiente, se procedió a dar audiencia al CONARE, a fin de que señalara lo que correspondiere en torno a la situación de esos egresados.

El CONAPE, en oficio OPES Nº 754-91-D de 24 de setiembre último, recibido el 30 del mismo mes, indica que dicho organismo no "ha adoptado acuerdo alguno con respecto a los egresados del INCAE ni, en general, en torno a esta institución educativa".

Agrega que la única relación con dichos egresados se debe a la atención y trámite inicial de sus solicitudes de reconocimiento y equiparación de grados y títulos, a fin de comprobar que llenen los requisitos establecidos. El CONARE, se indica, no tiene facultades para reconocer o equiparar grados y títulos universitarios, ya que corresponde a las universidades dicho reconocimiento y equiparación.

Puesto que según los antecedentes antes reseñados, el punto en discusión está referido al reconocimiento por el Estado al INCAE de la condición de centro universitario nacional, con los efectos correspondientes, es preciso referirnos a la naturaleza nacional o internacional de dicho centro, a la naturaleza de la Ley Nº 6745 y del convenio que ella aprueba, así como a la competencia para reconocer títulos universitarios.

I. LA NATURALEZA DEL CONVENIO GOBIERNO DE COSTA RICA-INCAE

Se afirma que el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas constituye una persona jurídica internacional, por lo que cuenta con personalidad jurídica plena tanto en el ámbito internacional como en el interno, pudiendo por ende participar en la adopción de tratados. Afirmaciones que se fundan en el artículo 1º del Convenio entre el INCAE y el Gobierno de Costa Rica.

Resulta claro en Derecho que la atribución de la personalidad jurídica internacional se rige por las disposiciones que al efecto establezca el Derecho Internacional. Asimismo, debe ser claro y pacífico que para considerar que un convenio constituye un tratado público o convenio internacional con los efectos correspondientes, debe estarse a lo que las normas y principios de Derecho Internacional Público establecen. Lo anterior es de principio para el análisis de la situación que se presenta con el INCAE. Análisis del cual partiremos.

1.- La personalidad jurídica internacional

Se afirma que el INCAE constituye una persona jurídica internacional, ya que antes de su reconocimiento por el derecho nacional era una institución de Derecho Internacional.

Como señala Verdross:

" Sujetos del Derecho Internacional son aquellas personas cuyo comportamiento regula directamente el orden jurídico internacional". A VERDROSS: Derecho Internacional Público, Biblioteca Jurídica Aguilar, 1976, p. 174.

A contrario sensu, si el comportamiento de una persona no es regulado directamente por el Derecho Internacional, no puede concluirse que sea sujeto de Derecho Internacional. Lo que significa que el sujeto de Derecho Internacional es aquél respecto del cual el orden jurídico internacional, acuerda derechos e impone obligaciones. En tanto esos dos aspectos -derechos y obligaciones- no sean establecidos directamente por el

Derecho Internacional, no cabe hablar de una subjetividad internacional. Un sujeto puede ser sujeto de derechos, si la norma internacional se lo reconoce, pero si al mismo tiempo no le impone deberes, no puede ser considerado plenamente como sujeto internacional; es esto lo que explica, precisamente, que se niegue la subjetividad internacional del individuo. Obviamente, la subjetividad internacional es una calidad que corresponde a pocas personas jurídicas y no puede ser acordada por extensión o por presunción.

En el caso que nos ocupa, si bien se sostiene que el INCAE es una persona jurídica internacional no consta el acto jurídico internacional de formación, no consta tampoco que se haya emitido un acto internacional de reconocimiento de dicha persona jurídica.

No consta tampoco que se trate de una organización internacional o regional. Por otra parte, del estudio de los estatutos de dicha persona, no es posible concluir que el Derecho Internacional regule directamente su comportamiento. Al respecto, considera la Procuraduría que para atribuir personalidad jurídica internacional a una entidad, no basta que un Estado individualmente considerado- otorgue reconocimiento de dicha subjetividad, sino que ese reconocimiento debe ser conforme con los principios y normas que informan el Derecho Internacional. En ese sentido, si bien los estatutos del Instituto Centroamericano de Administración de Empresas señalan que es una institución de "carácter internacional" y que bajo ese supuesto, el Estado costarricense aceptó la instalación de ese Centro en Costa Rica, la naturaleza jurídica del INCAE debe ser examinada de acuerdo con los principios del Derecho Internacional. Conforme con los cuales, la subjetividad se otorga, en principio, con base en "el principio de efectividad", por lo que es persona jurídica internacional aquélla en la cual concurren determinadas características. O bien, cuando sujetos de la Comunidad Internacional deciden crear una persona jurídica internacional o reconocer personalidad jurídica internacional a otra entidad (acto de reconocimiento), como es el caso de las organizaciones internacionales. (Cf. M. DIEZ DE VELASCO: Instituciones de Derecho Internacional Público, T. I, Editorial Tecnos, 1985, pp. 190-191.

Como se indicó, con los elementos de juicio que aportados a la Procuraduría y con los visibles en el expediente legislativo de la Ley Nº 6743 de 29 de abril de 1982, no es posible concluir que la personalidad jurídica del INCAE haya sido otorgada bajo uno de dichos principios, y que éste sea sujeto del Derecho Internacional. Por el contrario, pareciera que estamos en presencia de una entidad constituída en otro Estado, al cual se le reconoció personalidad jurídica en Nicaragua, para efectos de su funcionamiento en dicho país. Acto de reconocimiento de personalidad interna que también se dio en Costa Rica. En igual forma que no puede considerarse que una sucursal o agencia de una sociedad extranjera es una persona jurídica internacional, no puede concluirse que una asociación de utilidad pública, cuya personalidad es reconocida para efectos internos por varios Estados, constituya un sujeto de la Comunidad Internacional.

Se trata, por el contrario, de una persona extranjera que para efectos de funcionar en el país solicita la nacionalidad costarricense.

Lo anterior es relevante en virtud de los efectos que conlleva el reconocimiento de la subjetividad internacional y, concretamente, a efecto del análisis de la naturaleza jurídica de la Ley Nº 6743 antes referida.

2.- La Ley Nº 6743: una ley ordinaria

Se afirma que el Convenio suscrito entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas, al ser debidamente suscrito por dos miembros de la Comunidad Internacional constituye un tratado público, que a partir de su aprobación legislativa tiene rango superior a la ley, por lo que sus disposiciones no pueden ser modificadas ni desconocidas por la Ley de Creación del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas.

Conforme señala la doctrina, es tratado: las reglas de comportamiento suscritas por los sujetos del Derecho Internacional Público:

" se entiende por "tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación". (Artículo 2, a) de la Convención de Viena sobre los tratados).

Se reconoce, empero, que es tratado el acuerdo de voluntades suscrito entre Estados u organizaciones internacionales, así como otros sujetos de la Comunidad Internacional. En la medida en que el INCAE no sea sujeto de la Comunidad Internacional, no puede concluirse que los acuerdos que suscriba con un Estado constituyan tratados. Permítasenos, al respecto, las citas siguientes:

" Se ha planteado el problema de si los acuerdos que se celebren entre un Estado y sujetos particulares, personas físicas o jurídicas, son o no tratados internacionales.

(...). En lo que respecta a las personas jurídicas, como podría ser, por ejemplo, el caso de una empresa privada extranjera, los acuerdos que ésta pudiera celebrar con un Estado no son propiamente tratados, ya que las personas jurídicas privadas no tienen el carácter de sujetos de derecho internacional y, en consecuencia, sus compromisos se regirán, según la doctrina mayoritaria, por el derecho interno del Estado contratante o de un tercer Estado, salvo que las partes expresamente acuerden lo contrario. Este principio ha sido reiterado por la jurisprudencia internacional ...", J, JANA: El Derecho de los Tratados y su Régimen Jurídico en Costa Rica". Estudios de MIDEPLAN,1987. p. 22.

" La Sala considera improcedente calificar un "empréstito" o "convenio similar" como "tratado","convenio", "convención", "pacto", "carta", "protocolo" o cualquier otro de los términos que los textos, la práctica, la doctrina o la jurisprudencia de derecho internacional público utilizan para designar, en general, los negocios jurídicos tendentes a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas públicas, que obliguen, limiten o condicionen el ejercicio del poder público en sí mismo, concluídos entre dos o más personas plenas de derecho internacional (es decir, Estados, organismos internacionales u otros entes tradicionalmente reconocidos por tales, como los insurgentes o, al menos en los Estados cristianos, la Iglesia Católica o la Orden de Malta..." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Nº 1027-90 de 17:30 hrs de 29 de agosto de 1990). (K) subrayado es nuestro).

Además de la resolución Nº 1026-90 de las 16 hrs. del 29 de agosto de 1990, se desprende que el concepto de tratado debe aplicarse el ejercicio de potestades y deberes de Derecho Público.

Con fundamento en lo anterior, considera la Procuraduría que el convenio suscrito entre el INCAE y el Gobierno de CostaRica no tiene la naturaleza jurídica de un tratado público o de una convención internacional; por consiguiente, la ley aprobatoria de dicho convenio no tiene rango superior a las otras leyes.

II.- LOS EFECTOS DEL CONVENIO

Se discute si el reconocimiento de la personalidad jurídica plena y de la condición de instituto de enseñanza superior, permiten considerar al INCAE como una universidad costarricense y sí, a consecuencia de dicho reconocimiento, dicha universidad podría emitir títulos válidos en el ordenamiento costarricense, con posibilidad, entonces, para sus egresados de incorporarse en los colegios profesionales correspondientes. Es decir, cuál sería la eficacia de ese reconocimiento.

1.- EN CUANTO AL CONCEPTO "ENTIDAD DE ENSEÑANZA SUPERIOR"

Se señala en el escrito de consulta que "en el Convenio no se consigna la naturaleza de Centro de Educación Universitaria de Costa Rica, reconocida por el Estado, como lo establece la Ley Nº 7105", ausencia que justificaría la no incorporación automática de los egresados del INCAE.

Como se indicó, el convenio señala que el INCAE es una institución de enseñanza superior. Lo anterior no puede interpretarse en el sentido de que la ley niega o desconoce su carácter de "Centro de educación universitaria". Bate recordar que, incluso, en los textos constitucionales, se emplea el término "institución de educación superior" para referirse a la educación universitaria (artículo 85 y 86 del Texto Fundamental).

Como se desprende de los "Considerando" del convenio, éste tiene como objeto principal el reconocimiento de una serie de ventajas (privilegios e inmunidades), que se otorgan en virtud de considerar al INCAE como una institución internacional. Carácter que, como se señaló, no es evidente. Por el contrario, se trata de un centro de educación superior universitaria extranjera que solicitaba tener una sede en el país y para lo cual solicitó un régimen jurídico de favor, que el Gobierno de Costa Rica, en ejercicio de sus atribuciones, tuvo a bien otorgar.

Para tal efecto, se le reconoció personalidad jurídica plena en el ordenamiento jurídico costarricense (artículo 1º y 2º). Al efecto, el artículo 2º estipula:

" El Gobierno le reconoce al INCAE personalidad jurídica plena para los efectos del derecho interno costarricense, y asimismo le reconoce su condición de institución de enseñanza superior de carácter internacional".

No obstante el carácter equívoco de dicha norma (reconocimiento de condiciones contradictorias), es claro que la intención es de otorgar a la nueva persona jurídica que se establece en el país el disfrute de la condición de asociación nacional para efectos de facilitar su desenvolvimiento y operación en el territorio nacional. De lo contrario, no sólo se le habría otorgado la condición de persona jurídica nacional sino que no se hubiese insistido en establecer que gozaría de una personalidad jurídica plena en el ámbito interno. La reiterada mención del carácter de "institución de enseñanza superior de carácter internacional" se explica, repetimos, por el régimen jurídico de favor, fiscal y migratorio, que se acuerda en beneficio del INCAE.

Dicho reconocimiento de la personalidad jurídica plena significa, entonces, que por expresa decisión del Estado costarricense, el INCAE constituye una persona jurídica costarricense y, concretamente, una institución de enseñanza superior costarricense.

2.- EL RECONOCIMIENTO DE TITULOS

Ciertamente el convenio de establecimiento del INCAE en el país no dispone, expresamente, en cuanto a la expedición de títulos académicos y la validez de éstos para ejercer las profesionales correspondientes. Lo que plantea el problema de ese reconocimiento.

Al efecto, es preciso recordar que hubo un interés particular del Gobierno costarricense y de los diputados que aprobaron el Convenio en que el INCAE funcionara en el país y funcionaria como , centro de enseñanza superior. Se tomó en cuenta, al respecto, el prestigio de la institución y facilidad que se tendría para la formación académica en el país. Concretamente, para que el INCAE cumpliera "sus fines y objetivos y de acuerdo con lo establecido por sus Estatutos". Dicho cumplimiento de fines implica el desarrollo de la actividad académica y de investigación a alto nivel, así como la formación profesional. Y puesto que se trata de un centro de enseñanza, considera la Procuraduría que va de suyo que dicho centro debe tener la capacidad de graduar sus estudiantes y darles -una vez cumplidos los planes de estudio y rendido las pruebas del caso- el documento que certifique la capacitación recibida y la aptitud para el ejercicio profesional. De lo contrario, no sólo la institución vería afectado el cumplimiento de sus fines, sino que se vulnerarían los intereses y expectativas de sus estudiantes, que -obviamente- tienen interés en que, cumplido su período de formación, se les permite el ejercicio profesional correspondiente, para lo cual se requiere - necesariamente- el título académico del caso.

Distinto es el caso cuando las leyes de constitución de los Colegios Profesionales, contemplan normas especiales para la incorporación de los graduados. Es el caso de leyes que preven condiciones especiales respecto de los títulos universitarios, de forma que sólo sean expedidos por las universidades estatales o bien, que prevean solo la inscripción de graduados de universidad. Caso en el cual dichas normas deberán ser interpretadas de conformidad con los principios que informan el ordenamiento jurídico costarricense.

Asimismo, se ha planteado la necesidad de un reconocimiento de dichos títulos por parte del "CONARE". No obstante, el examen de la normativa correspondiente, no se desprende que dicho organismo tenga entre sus atribuciones el reconocimiento de títulos universitarios, por lo que dicho requisito no podría ser impuesto. Lo anterior, no significa -empero- un desconocimiento de la competencia para efectos internos de las universidades nacionales para reconocer título de otros centros, y en el caso en que leyes especiales expresamente así lo establezcan, para efectos externos a ellas, que bien podrían ser los de incorporación a un Colegio Profesional.

3.- LA INCORPORACION AL COLEGIO CONSULTANTE

La Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales dispone en cuanto a la incorporación de "miembros activos" y "miembros asociados" lo siguiente:

"Artículo 4º.- Serán miembros activos, con las obligaciones y derechos que se señalan en esta ley:

a) Los profesionales graduados en Ciencias Económicas de los centros de educación universitaria de Costa Rica, reconocidos por el Estado con título de licenciado o de un grado superior, que cumplan con los trámites y requerimientos que fijen el Colegio o que se establezcan en la presente Ley y en su reglamento.

b) Los profesionales graduados en Ciencias Económicas en universidades extranjeras,cuyos títulos de licenciado o de un grado superior hayan sido reconocidos y equiparados por un centro de educación universitaria de Costa Rica, que cumplan con los requisitos de incorporación que fije el Colegio o que se establezcan en la presente y en su reglamento".

" Artículo 6º.- Serán miembros asociados:

a) Los bachilleres y diplomados universitarios de las carretas de Ciencias Económicas de los centros de educación universitaria de Costa Rica reconocidos por el Estado.

b) Los bachilleres y diplomados graduados en Ciencias Económicas en universidades extranjeras, cuyos títulos hayan sido reconocidos y equiparados por un centro de educación universitaria de Costa Rica, que cumplan con los trámites y requisitos de incorporación que se fijarán en el reglamento".

Por otra parte, el reglamento ejecutivo de dicha ley dispone:

" Artículo 13.- Para los efectos del artículo 4º de la Ley, se entenderán comprendidos dentro de los profesionales con título de grado superior a aquellos que siendo bachilleres o licenciados en otra área, tengan una maestría en una de las áreas de las ciencias económicas, siempre y cuando la maestría sea genérica y no específica en determinada especialidad".

"Artículo 17.- (tercer párrafo):

"El gestionante que fuere graduado en una universidad extranjera deberá presentar, además de lo que indica el Reglamento de admisión, original de constancia de un centro de educación universitaria de Costa Rica, reconocido por el Estado, que indique el reconocimiento y la equiparación del respectivo título universitario. Dicha constancia señalará el área académica y nivel al que se hizo el reconocimiento . Cuando el centro universitario que emita la constancia no puede especificar el área de especialidad, el Colegio por medio de su Junta Directiva la estblecerá a la ley de los atestados que consten".

Conforme dicha normativa, los graduados en las universidades costarricenses se incorporan al Colegio Profesional en forma "directa", en tanto que los graduados en universidades "extranjeras" deben solicitar, a una universidad costarricense, el reconocimiento y equipaarción de títulos. Es por ello que cobra una particular importancia el determinar la condición nacional o extranjera del INCAE . Como se expueso anteriormiente, si bien el INCAE surge como una entidad extranjera, el Gobierno de Costa Rica le otorgó la personalidad jurídica costarricense, lo que significa que al partir de la vigencia de la Ley Nº 6743, antes mencionada, es persona nacional sin que pueda seguir considerándosela una universidad extranjera y ello aún cuando se sede principla esté en el exterior, sus políticas universitarias, sus programas, etc, sean diseñados o programados en el exterior. Ese reconocimiento interno de la condición de persona jurídica para y del derecho costarricense, impide aplicarle el trámite y requisitos previstos para el reconocimiento de títulos de una universidad extranjera. Por lo que habría que concluir que el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas pueden inscribir a los graduados del INCAE como colegiados, con el nivel correspondiente a su formación.

CONCLUSION

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.- La subjetividad internacional del Instituto Costarricense de Administración de Empresas debe ser establecida conforme los principios y normas que rigen en el Derecho Internacional Público. en ese sentido, la declaración que al respecto haga una ley no determina la naturaleza jurídica internacional de un organismo.

2.- En el estado actual del Derecho Internacional Público no puede afirmarse, en forma genérica, que los contratos o convenios suscritos entre Estados y personas jurídicas constituyan tratados públicos o convenciones internacionales.

3.- En virtud de lo dispuesto por la Ley Nº 6743 de 29 de abril de 1982, el INCAE goza de la condición de persona jurídica costarricense, personalidad que ha sido otorgada por ley y con el objeto de permitir a la institución que se establece en el país, un mejor cumplimiento de sus objetivos y fines.

4.- En dicha medida, puede afirmarse que el reconocimiento de la condición universitaria del INCAE deriva de la ley.

5.- Dicho reconocimiento tiene como objeto permitirle el cumplimiento de su condición de centro universitario. Por lo que debe entenderse que el INCAE puede cumplir su función dentro del marco de su propia organización y emitir títulos con valor jurídico en Costa Rica.

6.- En el tanto en que se trate de un centro universitario y dada el reconocimiento de personalidad jurídica costarricense, bien podría el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas proceder a incorporar en su seno a alos graduados del INCAE, que cumplan, además, con los requisitos exigidos legal o reglamentariamente.

De usted muy atentamente:

Licda. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA.

pcm.