C - 137 - 91

12 de agosto de 1991

Licenciado

Guillermo Vargas Salazar

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Aprendizaje

S. D.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy contestación a su oficio Nº P.F. 141-91 de fecha 12 de febrero del año en curso, adicionado, a fin de cumplimentar con exigencias legales establecidas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (artículo 4), por oficio Nº 359-91 de fecha 12 de febrero de 1991, y que fue recibido en este Despacho el día 4 de abril de este año, mediante los cuales formula usted a esta Procuraduría General algunas interrogantes de carácter técnico jurídico sobre la eventual admisión de funcionarios o servidores de esa institución, dentro del régimen de jubilaciones del Magisterio Nacional.

            Particularmente indaga si es posible que los "...servidores del Instituto Nacional de Aprendizaje se incorporen dentro de los beneficios que otorga la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional..." Apunta que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sostiene que sí resulta jurídicamente procedente incluirles en ese Régimen Jubilatorio especial, según se desprende del oficio DAJ-1430 de 30 de setiembre del año en curso, de la Dirección Jurídica de ese ente ministerial, oficio que afortunadamente hemos tenido a la vista a pesar de que no se nos envió con la consulta ni con el oficio siguiente en el cual se cumplió con el requisito legal de enviar el criterio de la Asesoría Legal correspondiente. La opinión de la Asesoría Legal de esa institución abona la tesis del Ministerio de Trabajo y, en esencia, ambas comparten la opinión de que el INA es una institución o entidad de enseñanza de las conceptuadas en el artículo 116 del Código de Educación, por lo que resulta evidente su legítima inserción dentro del régimen jubilatorio que nos ocupa.

            Habida cuenta de la necesidad de contar con la opinión de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, que es el órgano de la Administración que en definitiva tendrá a su cargo, técnica y financieramente la responsabilidad de otorgar beneficios jubilatorios en el evento de que fuese legítima la introducción de los servidores del INA, cursamos audiencia a la Dirección Ejecutiva de la Junta de Pensiones, quien nos remitió el día dos de julio de 1991 una extensa opinión de la Asesoría Legal de la Junta Directiva de ese ente público, que casualmente coincide con las dos opiniones externadas por el Ministerio de Trabajo y la Asesoría Legal de su institución.

            Paralelamente logramos hacer un estudio exhaustivo al cúmulo de reformas que se encuentran contenidas en el proyecto de reformas a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio, que ya tiene dictamen afirmativo de mayoría, en el que se formula la inserción del personal docente del INA, en el régimen de jubilaciones del Magisterio. Asimismo observamos cuidadosamente un acuerdo firme tomado por la Junta de Pensiones en el que se legítima el otorgamiento eventual de beneficios jubilatorios a los funcionarios del INA, señalando que sí es institución docente y por ello los servidores pueden y deben ser amparados bajo ese régimen de pensiones (vid. Folios 38 y 39 de la sesión de Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, de día 6 de diciembre de 1991, Nº 90).

            Así las cosas, sobre su cuestionamiento me permito informarle lo siguiente:

I.- SOBRE LA NATURALEZA TELEOLOGICA O FINALISTA DE LA INSTITUCION CONSULTANTE (Instituto Nacional de Aprendizaje).

            Importa definir con claridad nuestra posición sobre el lugar que ocupa la institución consultante en el esquema educativo nacional, de modo que podamos afirmar o sostener si es o no una institución tutelada por la lista enunciativa contenida en el artículo 116 del Código de Educación al cual remite el artículo primero de la Ley de Pensiones del Magisterio, de suerte que podamos concluir si un servidor de este instituto puede o no pretender un beneficio jubilatorio. Al respecto debemos decir, sin extendernos en innecesarias elucubraciones metajurídicas, que resulta evidente la condición de institución educativa o docente.

            Sobre ello no cabe duda alguna, puesto que aun cuando no se encuentra necesariamente ubicada dentro del camino ordinario y oficial de la enseñanza pública, si desarrolla un invaluable aporte a la educación costarricense desde una perspectiva distinta y moderna conciliando o conjuntando los aprendizajes teóricos y académicos con la práctica de una disciplina, arte y oficio que le servirá de herramienta útil al obrero, al trabajador a fin de convertirse en un sujeto integralmente útil a los demás.

            Ciertamente, los artículos segundo y tercero de la Ley de Creación del Instituto Nacional de Aprendizaje delimitan una clara naturaleza docente, un sentido educativo que es el fin que se persigue. No otra cosa se comprende cuando se dispone que el INA tendrá como finalidad "... contribuir al desarrollo económico y al mejoramiento de las condiciones de vida del pueblo costarricense, por medio de la formación de aprendices y la capacitación tanto de los trabajadores al servicio de la industria, la minería, la agricultura, la ganadería y el comercio y los servicios, como de los empleados y funcionarios del Estado y de sus instituciones autónomas y semiautónomas..." Para lograr eso se deben establecer sistemas de aprendizaje, cursos, investigaciones, formación profesional, nivelación, adiestramiento etc (vid. artículo 3 en los incisos correspondientes). Finalmente deben coordinarse labores de planificación con el Ministerio de Educación Pública (vid., artículos 25 y transitorio I).

            Todo lo anterior nos permite afirmar que aun cuando el INA, no forma parte de la educación formal u oficial (entendiendo como esta la que corre desde la primaria, secundaria, y hasta llegar a la universitaria o para universitaria), sí se integra al concepto de sistema educativo nacional, pues se dispone de toda una estructura institucional diseñada para instruir, educar y formar profesionalmente a un determinado segmento de la población costarricense. Tiene un sentido educativo complementario, suplentito, paralelo. Evidentemente prepara profesionales y técnicos en distintas artes y oficios, y el Estado costarricense ha creado esa institución pues estima importante dar una formación especializada, adicional e imprescindible, a los trabajadores que lo requieran. Siendo así, no cabe duda que el instituto de comentario si es una institución educativa pública, no necesariamente prevista por el legislador como parte del esquema llamado oficial (siguiendo un sentido excesivamente restringido de lo oficial, por contradicción a lo privado), pero sí con las características necesarias para ser parte del esquema educativo costarricense.

            Quien opinase distinto tendría que afirmar que la formación académica o científica obtenida en escuelas y colegios, es la única que conceptúa como educación, y olvidar que educar no es sólo transferir conocimientos teóricos sino que va más allá, a un nivel donde no sólo se instruye sino que, fundamentalmente, se define un sujeto formado integralmente, útil, prudente, conocedor, crítico, hábil, en suma un ser humano pleno capaz de explotar al máximo sus virtudes y controlar sus desventajas. Pero de todos modos ejemplos varios de formación técnica existen incluso en el mismo diseño de la educación formal y oficial, son los colegios vocacionales o técnicos, en los que se mezclan por así decirlo conceptos educativos clásicos, académicos, con el aprendizaje de una técnica o un oficio, (vgr., Instituto Técnico Don Bosco, Colegio Vocacional de Artes y Oficios de Cartago, Colegio Monseñor Sanabria de Desamparados, etc., por citar solo algunos que traemos a colación).

II.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LOS SERVIDORES DEL INSTITUTO NACIONAL DE APRENDIZAJE EN EL REGIMEN DE PENSIONES DE HACIENDA.

            Es importante advertir que, como ya se podrá vislumbrar, nuestra opinión se inclina por admitir a los servidores docentes del Instituto consultante dentro del régimen de pensiones del Magisterio, por lo que seguidamente se expondrá. No obstante, debe aclararse que hemos tenido al alcance un acuerdo firme de la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional, el cual citáramos líneas atrás, mediante el cual sin reticencia alguna se incluye a todos los funcionarios del instituto. Esto en nuestra opinión debe ser visto como un acto administrativo válido y eficaz que no cuestionamos pues creemos que la interpretación de los artículos 1 de la Ley de Pensiones del Magisterio y 116 del Código de Educación sí permite incluir a los servidores docentes, como se expondrá. Sin embargo sí estimamos necesario advertir que la exégesis lógica no da cabida a integrar a servidores administrativos o de apoyo, pues su labor si bien enmarcada en el contexto de una institución educativa, es ciertamente accesoria y no decisiva en el proceso educativo, es poco el ligamen que en ellos existiría para incluirles válidamente.

            Los artículos 1 de la Ley de Pensiones y 116 del Código de Educación son coincidentes en señalar quienes están comprendidos en el régimen de pensiones y son, servidores fundamentalmente docentes. Para el caso que nos ocupa más que el artículo 1 de la Ley de Pensiones del Magisterio Nacional, que nos habla de instituciones docentes oficiales (concepto en el que creemos puede válidamente incluirse al INA), es el 116 del Código de Educación el que permite el acceso de los servidores docentes del INA al régimen de pensiones del Magisterio. En efecto, obsérvese que el 116 habla de que:

" ... Serán computados además como servidor en la enseñanza, para los efectos de ascenso y de suspensión:

1..., 2. Aquéllos en que ha prestado servicios en el país en colegios o escuelas reconocidos, de primera o de segunda enseñanza, o en cualquier destino relacionado con la educación pública siempre que su desempeño lo obligue a estar al corriente de los progresos educativos, que haya contribuido a la difusión de la cultura nacional y que sus servicios hayan sido conceptuados como buenos, circunstancias todos que deben hacerse constar en el expediente respectivo;".

            Es así como, según pensamos, obviamente el laborar en una institución docente pública como el Instituto Nacional de Aprendizaje, en la labores o servicios en la enseñanza cae precisamente dentro de la hipótesis fáctica subrayada, pues ciertamente el laborar en el INA es un destino relacionado con la educación pública, aun cuando pueda oponérsele el reparo de que no es oficial (primaria, secundaria, etc.), pero esto último no sería relevante pues el 116 que por remisión expresa del 1 de la Ley de Pensiones del Magisterio facilita o legitima la admisión de servidores de la enseñanza o profesores en el régimen de pensiones del Magisterio, sin hacer distinciones sobre si es pública oficial o no oficial, formal o informal o no formal. Adicionalmente obsérvese que el 116 habla de servidores en la enseñanza, no habla de funcionarios administrativos o de apoyo como los indicados líneas atrás, para ser incluidos en el régimen jubilatorio del que hablamos. Según nuestro parecer deben entonces admitirse aquellos que indudablemente presten servicios en la enseñanza en el Instituto Nacional de Aprendizaje, bien sea dando clases o planificando métodos pedagógicos, instruyendo o adiestrando a los educandos.

III.- CONCLUSION

            Con fundamento en lo expuesto esta Procuraduría General estima jurídicamente procedente a la ley de los artículos 1 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, y el numeral 116 del Código de Educación, inciso 2, admitir a los servidores docentes del Instituto Nacional de Aprendizaje como beneficiarios del régimen jubilatorio especial, de conformidad con lo establecido en la normativa vigente.

            Le saluda respetuosamente,

Lic. Juan José Soto Cervantes

PROCURADOR ADJUNTO

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