C - 252 - 88

23 de diciembre de 1988

Licenciado

Luis Polinaris Vargas

Director Ejecutivo

Oficina del Arroz

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del Lic. Luis Fernando Solano Carrera, Procurador General de la República, tengo el gusto de referirme a su estimable oficio D.E. 1047-88, del 2 de diciembre último, mediante el cual se sirve consultar el criterio de este Despacho, en punto a los siguientes extremos:

"1.- Si la Oficina del Arroz puede autorizar permisos para la importación de arroz, sus derivados y subproductos a terceras personas (físicas, jurídicas, entidades públicas o privadas) al amparo de la ley Nº 7014, con el fin de lograr el abastecimiento nacional de esos productos para el consumo de personas, animales e industrias, así como cuando se trate de variedades que no se producen en el país y cantidades que no afectan el mercado nacional?

2.- Tales actos permisorios licencias o autorizaciones que emanan de la Administración, podrían considerarse como delegación de competencia?"

En cuanto a la primera cuestión planteada, consideramos de interés iniciar la respuesta con algunas precisiones jurídicas en torno al fenómeno de la autorización:

a) La autorización es un "acto de la administración que inhabilita a una persona física o jurídica, privada o pública, para ejercer un poder o un derecho preexistente. Supone, pues, un poder o derecho anterior, cuyo ejercicio está subordinado a la obtención previa de un acto habilitante de la administración, que remueve el obstáculo jurídico establecido por el derecho objetivo." (Cfr. E. Sayagués Laso. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Tomo I, Pág. 414. Ed. Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1953).

b) La autorización es un acto típico del contralor administrativo, que por su propia naturaleza demanda, de parte del órgano que la otorga, una expresa competencia a su favor. Ello en observancia del principio de legalidad, que recogen los artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. Como competencia que es, su ejercicio debe fundarse siempre en texto expreso de la norma. Como acto de control, que incide en el ámbito de acción de otras personas, igualmente exige norma expresa.

c) En ausencia del texto expreso, el órgano no podrá someter al control de la autorización a ninguna persona. Más si lo hiciere, sin que ello sea prescrito por el ordenamiento jurídico, no sólo incurre en un acto innecesario, sino que incurre en las responsabilidades civiles y penales que pudieran derivarse de la actuación de la persona incorrectamente "autorizada".

En efecto, de conformidad con la doctrina del Derecho Administrativo, cuando el órgano autorizado viola la ley, "esa violación legal afecta el acto y responsabiliza a los dos órganos o autoridades que lo han generado o integrado, en cuyo supuesto cada una de las dos decisiones (la del autorizado y la del que autoriza), es ilícita". (Cfr. Miguel S. Marienhoff. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Tomo I, pág. 615 y ss.).

A partir de las anteriores precisiones y del examen tanto de la Ley Nº 7014 como de su Reglamento, podemos advertir:

1) Que la autorización que se cuestiona no aparece prevista en las normas que establecen el marco jurídico de actuación de la Oficina del Arroz.

2) Antes bien, del texto de los artículos 9º y 10º de la Ley citada, se sigue que corresponde a la competencia de la Oficina del Arroz la importación y la exportación de ese grano. Así, lo reitera también el Reglamento de dicha ley en el artículo 10, inciso n) y en el artículo 60 del mismo Reglamento, y con mayor precisión lo dispone el artículo 67 de este mismo instrumento legal cuando establece:

"ARTICULO 67.- Las importaciones de arroz en granza o pilado SERAN EFECTUADAS DIRECTAMENTE POR LA OFICINA y ésta será la responsable de su distribución." (Mayúsculas y subrayado nuestro).

Ante la claridad de esta normativa, resulta incuestionable no sólo la competencia de la Oficina del Arroz para efectuar tanto las exportaciones como las importaciones de arroz, sino también la obligación en que se encuentra de efectuarlas DIRECTAMENTE, sea, sin la intermediación de otras personas u órganos.

El dictamen de la Asesoría Legal de esa Oficina, que se ha servido adjuntar, nos parece muy acertado cuando sostiene:

"Tenemos claro el que la institución es titular de la potestad de importar, titularidad que procede y se la otorga directamente la Ley 7014, la cual tiene un carácter genérico y se refiere a un ámbito de actuación definido. Frente a esta potestad de que es titular la institución, existe una sujeción y sometimiento de los administrados quienes deben soportar los efectos jurídicos derivados del ejercicio de la misma..."

En efecto si la titularidad de la competencia para importar y exportar arroz radica en la Oficina del Arroz, la cual deberá efectuarlas, como ya dijimos, directamente, los particulares y demás órganos y entes de la Administración, están inhibidos para llevar a cabo esas actividades.

Dicho de otra manera, ante la competencia exclusiva de la Oficina del Arroz para efectuar la importación y exportación de ese grano, los administrados y demás órganos de la Administración Pública, no sólo carecen del derecho de efectuar esas operaciones de mercadeo, sino que de llegar a realizarlas estarían infringiendo los claros términos de la ley de Creación de la Oficina del Arroz y de su Reglamento.

Por ello mismo, la autorización que la Oficina del Arroz otorgara a los administrados o a otros órganos para importar o exportar arroz sería improcedente por los siguientes motivos:

a) Implicaría traslado a favor de terceros, de una competencia que le es propia y cuyo ejercicio, por mandato legal, debe efectuarlo directamente.

b) Por su parte, los administrados, quienes NO TIENEN DERECHO a realizar esas actividades, por haberlas reservado la ley a favor de la Oficina del Arroz, al ser autoridades para efectuarlas, se les estaría "permitiendo infringir la ley, con las consecuencias que la doctrina arriba indicada señala, tanto para ellos, como para el órgano autorizante.

c) No hay disposición alguna expresa que permita a la Oficina del Arroz otorgar este tipo de autorizaciones.

Todo lo anterior nos conduce a la conclusión de que una autorización a favor del administrado o de otro órgano de la Administración Pública, para importar o exportar arroz, implica una delegación o traslado de competencia, no permitido por norma alguna ni por los principio del Derecho Administrativo recogidos, por nuestro ordenamiento jurídico, particularmente por los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

Consideramos de interés llamar la atención sobre las disposiciones contenidas en los artículos 32, 33 y 34 de la Ley Nº 7014, en lo que se refiere a la existencia de un fondo de Exportaciones de Arroz y Reserva de Contigencia, al cual se destinan las utilidades derivadas de la importación. Si fuese legalmente posible que los particulares pudiesen importar arroz, las respectivas utilidades que tal negociación originara deberían serles expropiadas, para así dar cumplimiento a las normas de comentario. Tan extraña situación no tiene cabida dentro del marco jurídico que estamos analizando, precisamente porque el legislador únicamente tuvo en cuenta, según el texto de la normativa en examen, que las importaciones las haría directamente la Oficina del Arroz.

Con lo que llevamos expuesto podemos dar respuesta a las cuestiones planteadas en su estimable consulta, de la siguiente manera:

1)- La Oficina del Arroz no tiene competencia para autorizar a los particulares ni a otros órganos públicos o privados para que importen arroz, ni sus derivados y subproductos. Ello así, sin perjuicio de las potestades que le confiere la ley para que intervenga en la regulación del mercadeo de ese producto y de las relaciones jurídicas que origina.

2)- Tales autorizaciones, de producirse, aparte de ser improcedentes por violar el ordenamiento jurídico, conforme se indicó, si bien no constituyen formalmente delegación de funciones, sí implican el traslado del ejercicio de una competencia que es propia y exclusiva de la Oficina del Arroz.

En este punto reiteramos nuestro Pronunciamiento C-228-88 de 15 de noviembre de 1988, dirigido a la Auditoría de esa Oficina.

De usted muy atentamente,

Licda. Mercedes Valverde Kopper

PROCURADORA ADMINISTRATIVA

MVK/fmc/eli