C-191-1992

San José, 17 de noviembre de 1992

 

Ingeniero

Constantino González Maroto

Presidente Ejecutivo

Consejo Nacional de Producción

S. D.

 

Estimado señor:

 

   Con la aprobación del señor Procurador General, doy respuesta a su oficio No. 1540-P.E. recibido el 24 de setiembre del presente año y al oficio No. 1579-P.E de 30 de setiembre del mismo año, mediante los cuales solicita formalmente la reconsideración del dictamen C-150-92 de 11 de setiembre del año en curso. Igualmente solicitan reconsideración del citado dictamen los Ministerios de Economía, Industria y Comercio y de Agricultura y Ganadería, mediante los oficios No. 1226 de 22 de setiembre de 1992 y 814-92 DM de 30 de setiembre de 1992 respectivamente.

 

I.- PROBLEMA PLANTEADO

 

   Los argumentos de los citados Despachos, en síntesis, requieren que para valorar la reconsideración de la presente consulta, se tomen en cuenta los siguientes aspectos:

 

1.) El artículo 10 de la Ley No. 7134 (PAE II), que es el fundamento jurídico para que se puedan otorgar licencias de importación de arroz a los particulares, no señala qué órgano o ente es el responsable para dar licencias de importación de dicho grano, por lo que la determinación de que dicha competencia es referible al C.N.P. y a la Oficina del Arroz, proviene del criterio de la Procuraduría.

 

   Se argumenta que ninguna de las dos leyes, la Orgánica del C.N.P., ni la de la Oficina del Arroz, mencionan en sus artículos, el tema de licencias de importación.

 

   Se indica que la única ley que menciona de manera expresa las licencias de importación es la Ley de Protección al Consumidor No. 5665 de 28 de febrero de 1975, la cual determina como una atribución del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, el otorgamiento de licencias de importación.

 

   2.) Por otra parte, se indica que el Tratado General de Integración Económica Centroamericana y el Protocolo Especial sobre Granos Básicos disponen regulaciones en relación con el comercio intrarregional de granos básicos, estableciendo como principio fundamental de todo el esquema de integración regional, el principio de libre comercio en el área. De conformidad con estas normas, que prevalecen sobre otras, en virtud del artículo 121 inciso 4 de la Constitución Política, no se pueden establecer restricciones al comercio de granos básicos, ni de ningún otro tipo de productos. Por ello, el Decreto Ejecutivo No. 21095-MAG-MEIC, en lo que a comercio intrarregional se refiere, está en estricto apego a la normativa vigente.

 

   3.) Se dice también que las licencias de importación implican una restricción a la libertad de comercio que el artículo 46 de la Constitución Política señala, y el reconocimiento de una actividad monopólica ejercitable por el Estado, a través del C.N.P. y de la Oficina de Arroz, mediante el procedimiento licitatorio.

 

   Las restricciones a la libertad de comercio consagrada en el artículo 46 de la Carta Magna, deben originarse en una mención expresa de una ley.

 

   En nuestro ordenamiento jurídico no existe norma alguna que prohíba a los particulares importar o exportar arroz.

 

4.) Además, se argumenta que la Ley No. 7014, -que crea la Oficina del Arroz- no fue aprobada por mayoría calificada en la Asamblea Legislativa.

 

5.) Finalmente, se argumenta que las normas del GATT forman parte de la legislación nacional por el artículo 2 de la Ley No. 7207 y por el artículo 5 del PL-480. No existe razón ni argumento para decir que estas disposiciones no son suficientes para ser aplicadas en el país, porque de hecho constituyen normas reguladoras e internas de nuestro ordenamiento jurídico.

 

   Por ello, se manifiesta que el PL-480 y el GATT derogan con el artículo 10 del PAE II. Las licencias de importación de arroz que se habían originado en el PAE II desaparecieron cuando entró en vigencia el GATT, porque las normas del Acuerdo General constituyen normas internas, de inmediata aplicación en el territorio nacional.

 

II.- ANALISIS DE LOS ANTERIORES ASPECTOS

 

1.-) Órganos o entes con competencia para otorgar las licencias de importación de arroz

 

A- Integración del Derecho Administrativo

 

   En primer término, es necesario transcribir lo que determina el artículo 10 de la Ley Nº 7134 del 4 de octubre de 1989 "Convenio de préstamo para Ajuste Estructural II, el cual dice:

 

"La concesión de licencias para la importación de maíz, arroz y frijol a los comerciantes privados, se dará únicamente cuando haya una deficiencia en el suministro nacional sin importar el tramo de que se trate".

 

   Ciertamente, el intérprete del Derecho puede evidenciar una laguna en esta norma en el tanto no se determina el ente u órgano competente para conferir esas licencias.

 

   Por ello, debemos recurrir, como se verá infra, a las fuentes no escritas del Ordenamiento Jurídico, con el afán de integrar hermenéuticamente el Derecho y lograr con ello establecer la competencia antes mencionada.

 

a- Principio de Legalidad

 

   Es importante advertir que, según lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública, la interpretación de las normas legales escritas debe hacerse tomando como base las fuentes no escritas que en conjunto forman el Bloque de Legalidad.

 

   Es el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública el que establece que:

 

"Artículo 7.-

1. Las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. (...)"

 

b- Principio de Congruencia de los Fines:

 

   Este principio general del Derecho Administrativo se encuentra inclusive recogido por el Legislador, el que en el artículo 62 de la Ley General de la Administración Pública determina que:

 

"Artículo 62.- Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u órgano compuesto por varias oficinas, sin otra especificación, será competente la oficina de función más similar, y, si no la hay, la de grado superior, o la que ésta disponga."

 

   Como queda en evidencia, este principio implica que ante la ausencia de precisión en la atribución de determinada competencia, la oficina, órgano o ente competente será el que tenga función más similar con la materia regulada.

 

c-La más autorizada Doctrina ha establecido modernamente la existencia del Principio antes señalado.

 

   Con García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, podemos indicar al efecto que:

 

"La atribución de potestades a la Administración tiene que ser, en primer término, expresa. La exigencia de una explicitud en la atribución legal no es más que una consecuencia del sentido general del principio, que requiere un otorgamiento positivo sin el cual la Administración no puede actuar; lege silente, la Administración carece de poderes, pues no tiene otros que los que la Ley le atribuye.

Ahora bien, esta exigencia debe ser matizada con la doctrina de los poderes inherentes o implícitos que, por excepción pueden inferirse por interpretación de las normas más que sobre su texto directo." (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y otro, Curso de Derecho Administrativo, tomo I, cuarta edición, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1984, pág. 425).

 

   Este principio se encuentra plasmado en nuestro Ordenamiento Jurídico en los artículos 11.2 y 14.1 de la Ley General de la Administración Pública.

 

    Más específicamente y en relación con la aplicación de los principios del Derecho Administrativo en el campo de las potestades administrativas se afirma en Doctrina que:

 

"(...) no puede caber duda de que, siendo el Derecho administrativo el ordenamiento que justifica un específico poder público, sus principios serán directa e inmediatamente aplicables a tal poder, es decir, a las potestades administrativas." (DE LA CUETARA, Juan Miguel, Las Potestades Administrativas, Madrid, Editorial Tecnos, S.A., 1986, pág. 65).

 

Por otra parte, la misma fuente del Derecho determina que:

 

"Cuando el examen se centra en la posibilidad de utilización de potestades en el caso límite en que éstas no están comprendidas expresamente en ninguna norma, la indagación del título esgrimido por la Administración puede decirnos mucho acerca de su admisibilidad o no. Al fin y al cabo, todo conflicto jurídico puede expresarse como un conflicto entre sujetos con distintos títulos sobre el mismo objeto, pero, es más, dado que el título jurídico no es otra cosa que una formalización representativa de un hecho o acto generador de situaciones jurídicas (poderes, potestades, derechos subjetivos) puede llevarnos al fondo del problema identificando detrás de cada potestad dichos actos hechos. De esta forma la calificación de algo como servicio o dominio público nos pondrá frente a un fin o a una necesidad del mismo carácter (público), lo que, a su vez, permitirá comprender el por qué de la calificación y de la existencia de potestades." (DE LA CUETARA, Juan Miguel, op. cit. pág. 111).

 

   De esta forma, podemos ahora, con base en estos principios, avocarnos al examen de la normativa relacionada con el tema en análisis, que nos permita colegir la competencia o incompetencia de los entes u órganos públicos que puedan participar en la materia.

 

B- Posibles sujetos públicos con competencia

 

   Con el fin de determinar el o los sujetos públicos que tengan la competencia de la materia regulada por el artículo 10 de la Ley No. 7134 (PAE II), se procederá a analizar las tres posibles opciones, a saber:

 

a-Oficina del Arroz

 

   El artículo 1 de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz, establece que el objetivo de la Ley es establecer un régimen de relaciones entre productores y beneficiadores de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de éstos en la actividad, todo de acuerdo con el interés público que para la población tiene lo relacionado con la producción de este producto de consumo popular.

 

   Por su parte, el artículo 10 de la misma Ley dispone que:

 

Artículo 10.- La Oficina tendrá las siguientes atribuciones y deberes:

"a) (...)

b) Dirigir, reglamentar y ejecutar la exportación y la importación de arroz, para lo que deberá cumplir los siguientes requisitos:

1.- (...)

2.- (...)

3.- Fijar anualmente el excedente exportable y determinar el mercado, la fecha, el cupo y demás detalles relativos a la exportación o importación, para lo que celebrará los convenios respectivos.

4.- Lo resuelto por la Oficina en cuanto a fijación de cuotas para el consumo interno y para la exportación, requerirá la aprobación de la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción."

 

   Se demuestra con ello claramente que la Oficina del Arroz es un ente de Derecho Público con la competencia expresa de la regulación de las actividades relativas a la importación del arroz. Ahora bien, la importación de arroz podrá ser efectuada directa o indirectamente, es decir, será directa cuando por sí misma, la Oficina efectúe importaciones del grano e indirecta cuando, con motivo de la existencia de una deficiencia en el suministro nacional, autorice por medio de licencias a particulares importaciones de arroz, debiendo cumplir para ello con los mecanismos formales establecidos por el Ordenamiento Jurídico.

 

   Debe quedar claro, eso sí, que la posibilidad jurídica de conferir licencias a particulares para la importación de arroz, es una potestad de imperio que podrá ser ejercida por la Oficina del Arroz sin que para ello esté sujeta a limitaciones específicas o a casos de urgencia. Todo lo contrario, su labor institucional tiende claramente hasta la más continua y constante evaluación de la oferta del producto en el mercado nacional, para lo cual deberá buscar un constante equilibrio en la producción nacional y las importaciones que vengan a suplir el mercado cuando aquella no lo pueda hacer.

 

b- Consejo Nacional de Producción

 

   El artículo 4 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción determina claramente como finalidad específica de este ente público, el fomento de la actividad agrícola e industrial y la estabilización de los precios de los artículos requeridos para la alimentación de los habitantes del país. Para ello deberá procurar alcanzar un equilibrio entre las relaciones de los productores y los consumidores.

 

   Por su parte el artículo 5 de la misma Ley establece que:

 

"Artículo 5.- Para el cumplimiento de sus fines, el Consejo tendrá las siguientes atribuciones:

(...)

o) Exportar o importar, previo estudio económico, los artículos a que se refiere el inciso a), para mantener una oferta adecuada al consumo nacional. (...)"

 

   Dentro de los artículos incluidos en el mencionado inciso a), es decir, los productos de consumo popular, encontramos, como es claro, al arroz, de ahí que pueda concluirse que es jurídicamente posible que el C.N.P. realice importaciones de arroz, inclusive directamente, cuando la oferta del producto así lo exija.

 

   La determinación de la importación de un artículo de consumo popular como es el caso del arroz, con el fin de mantener una oferta adecuada, implica que debe controlarse la fijación de cuotas para el consumo interno, y con ello, la cantidad de arroz que se importará. (art. 10 inciso b.4 de la Ley Orgánica de la Oficina del Arroz).

 

   Lo expuesto deja en clara evidencia, la autorización legal al C.N.P. para el otorgamiento de licencias para la importación de arroz.

 

   En todo caso, ya ha quedado claro, con el dictamen C-164-90 de 4 de octubre de 1990, que en el curso de la aprobación legislativa de la Ley 7134, PAE II, la labor del otorgamiento de licencias del sector privado para la importación de granos básicos, es competencia del C.N.P., siendo una competencia genérica y no excepcional.

 

   Debemos finalmente reiterar lo establecido por esta Procuraduría en el dictamen C-059-91, en el sentido de que la labor de la Oficina del Arroz y del C.N.P. no es excluyente una de la otra; más bien, cuentan con una competencia compartida en esta materia, la cual deberán coordinar mediante los mecanismos enteramente administrativos que dichos entes establezcan para ello.

 

c- Ministerio de Economía, Industria y Comercio

 

   La Ley de Protección al Consumidor No. 5665 de 28 de febrero de 1975 en su artículo 4 dispone que:

 

"Artículo 4.- En el desempeño de su cometido, el Ministerio de Economía, Industria y Comercio podrá:

(...)

f) permitir, temporalmente, la libre importación o conceder permisos de importación, en condiciones especiales, cuando por cualquier causa se produzca o prevea interrupción, paralización o disminución de la capacidad productiva existente o del abastecimiento de bienes necesarios para la producción o el consumo nacional, debidamente comprobados, sin que esta medida pueda ser discriminatoria. (...)"

 

   Este artículo permite colegir que el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, podrá en general y en condiciones de excepción, conceder licencias o permisos de importación de bienes necesarios para la producción o el consumo nacional.

 

   Queda ahora la interrogante de si esa autorización legal se extiende en los casos excepcionales que plantea la norma, al arroz.

 

   Para ello es preciso ubicar en el tiempo la abrogación de la Ley No. 5665 -Ley de Protección al Consumidor-.

 

  Siendo una norma dictada en 1975, luego de un análisis de la legislación atinente al tema en estudio, se colige claramente que el citado inciso f) del artículo 4 no implica lo relacionado con el grano del arroz, ya que a partir de 1985 en el artículo 10 inciso b) de la Ley No. 7014 -Ley de Creación de la Oficina del Arroz-, se otorga la competencia a la Oficina del Arroz de dirigir, reglamentar y ejecutar la importación de arroz específicamente.

 

   Nótese que en este mismo inciso de la Ley No. 7014 citada se establece que lo resuelto por esa Oficina en cuanto a fijación de cuotas para el consumo interno requerirá la aprobación de la Junta Directiva del C.N.P. y no menciona al Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

 

   Es posteriormente que en octubre de 1989 se aprobó la Ley No. 7134 -Convenio de Préstamo para Ajuste Estructural II-, que regula en su artículo 10 lo relativo a las licencias de importación a particulares, de maíz, arroz y frijol.

 

   En el caso concreto del arroz, con la creación de la Oficina del Arroz, se crea una competencia específica y excluyente y se reitera la del C.N.P. en ese grano, para otorgar licencias de importación a particulares.

 

   En síntesis, las dos instituciones recién citadas son las llamadas a otorgar las licencias analizadas y no el Ministerio de Economía, Industria y Comercio como se indicó por parte de los tres entes que solicitaron la reconsideración del dictamen C-150-92 en estudio.

 

2.) Protocolo Especial sobre Granos Básicos del Tratado General de Integración Económica Centroamericana

 

   El artículo 1 del Protocolo Especial sobre Granos Básicos del Tratado General de Integración Económica Centroamericana dispone que:

 

"Artículo 1.- Los Estados contratantes regularán la comercialización e intercambio de granos básicos del área centroamericana, entendiéndose por éstos, el maíz, arroz, frijol y maicillo (sorgo); coordinarán las políticas nacionales de producción y abastecimiento y asegurarán la más amplia libertad de comercio."

 

   De la letra del citado artículo se concluye que el Protocolo Especial sobre Granos Básicos no puede aplicarse de manera directa en nuestro país, pues como lo afirma el mismo artículo, los Estados contratantes regularán la comercialización e intercambio de granos básicos del área centroamericana. Como es lógico, para lograr ese objetivo se deberá reformar la legislación interna, con el propósito de cumplir el compromiso plasmado en el presente Protocolo.

 

   Lo expuesto se comprueba, además, en el propio Tratado General, el cual en su Capítulo I "Mercado Común Centroamericano" dispone lo siguiente:

 

"Artículo I

Los Estado contratantes acuerdan establecer entre ellos un mercado común que deberá quedar perfeccionado en un plazo máximo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigencia de ese Tratado. Se comprometen además a constituir una unión aduanera entre sus territorios".

 

"Artículo II

Para los fines del artículo anterior las Partes contratantes se comprometen a perfeccionar una zona centroamericana de libre comercio en un plazo de cinco años (...)"

 

   Por otra parte, en el documento en que constan las negociaciones de Costa Rica en el marco del GATT en el artículo 36 se expresa que:

 

"36, en relación al Protocolo Especial sobre Granos, conocido como el Protocolo de Limón de 1965, el representante de Costa Rica indicó con que, respecto a los granos básicos, los países centroamericanos aún no han logrado un objetivo de coordinar políticas adecuadas de producción y oferta nacionales. Los serios efectos de las más recientes sequías en Centroamérica confirman esta situación. (...)" (HERRERA AMIGHETTI, Carlos, Coordinador Asuntos GATT, Ministerio de Comercio Exterior, Las Negociaciones de Costa Rica en el Marco del Gatt, Costa Rica, Serie "Comentarios sobre asuntos económicos". No. 86, Banco Central de Costa Rica, 1990, pág. 30).

 

   Véase que inclusive, el Decreto 21432-MAG-MEIC de 14 de julio de 1992, sujeta sus efectos jurídicos, a una condición suspensiva, a saber, cuando "se compruebe que los demás países centroamericanos han eliminado o eliminarán los obstáculos al libre comercio a partir de una determinada fecha.

 

   Al haberse demostrado supra que la competencia para el otorgamiento de licencias de importación de arroz por parte de la Oficina del Arroz y del C.N.P. está conferida por una Ley, así como que el Tratado de Integración Económica Centroamericano y el Protocolo Especial sobre Granos Básicos no son normas de aplicación automática, la modificación o eliminación de esa competencia, debe ser efectuada mediante una ley y no mediante un decreto ejecutivo, por razones claras.

 

3.) Restricción a la Libertad de Comercio

 

   Esta Procuraduría declina la competencia en cuanto al conocimiento de las aseveraciones formuladas en torno a la posibilidad de la violación de una libertad fundamental, toda vez que, según lo establece el artículo 10 de la Carta Magna, es esa competencia exclusiva de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

 

4.) Oficina del Arroz Institución Semi Autónoma

 

   Tal y como se especificó en el párrafo anterior, la determinación de una posible violación al Orden Constitucional, no es competencia de esta Procuraduría.

 

   Además de ello, es claro que la vigencia de una disposición legal permanece hasta tanto no sea derogada por otra posterior, o bien, hasta tanto no sea declarada, en sentencia estimatoria, su inconstitucionalidad y sucesiva inaplicabilidad. Por ello, no siendo ese el caso de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz, no es posible acceder a dejar de aplicarla por el eventual roce constitucional apuntado por el Señor Ministro de Economía, Industria y Comercio.

 

5.) El GATT y la legislación interna

 

   Los artículos 4 y 5 de la Ley No. 7203 de 19 de setiembre de 1990 -Convenio entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de Costa Rica para la venta de productos agrícolas- expresan que:

 

"Artículo 4.- Mientras dure la vigencia de este convenio, el Gobierno de la República de Costa Rica no podrá eliminar las licencias de importación y demás restricciones de importación de los granos básicos, incluyendo frijoles, maíz blanco y arroz; con excepción de lo indicado en el anexo No. 3 para el maíz amarillo".

 

"Artículo 5.- Es entendido que, en el momento en que Costa Rica apruebe el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), la política que se aplicará en relación con la totalidad de los granos básicos será la regulada en ese convenio, para lo cual el Gobierno de Costa Rica deberá realizar las negociaciones pertinentes con el Gobierno de los Estados Unidos de América". (El subrayado no es del original).

 

   El artículo 5 de reciente cita, hace referencia únicamente a la política -y no a la normativa- que se aplicará con los granos básicos, la cual será la determinada por el GATT. Adicionalmente, se supedita la aplicación de dicha política a las negociaciones de los Gobiernos de Costa Rica y los Estados Unidos lleguen a concretar en el futuro. No se trata por ello de una norma de aplicación automática, sino que, como se vió, sus efectos se encuentran sujetos a esa condición suspensiva.

 

   En el artículo 1 de la Parte I del Protocolo de Adhesión de Costa Rica al Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), se señala que:

 

"A partir del día en que entre en vigor el presente Protocolo de conformidad con el párrafo 8, Costa Rica será contratante del Acuerdo General en el sentido del artículo XXXII de dicho Acuerdo, y aplicará a las partes contratantes, provisionalmente y con sujeción a las disposiciones del presente Protocolo:

a) Las Partes I, III y IV del Acuerdo General, y

b) la Parte II del Acuerdo General en toda la medida que sea compatible con su legislación vigente en la fecha del presente Protocolo.

(...)"

 

   Debe indicarse que la Parte II del Acuerdo General, es la relativa, entre otras cosas, a la eliminación de las licencias de importación, con lo cual queda, claro que éstas aún se encuentran en posibilidad de conferirse, hasta tanto no se determine lo contrario y con el cumplimiento de las formalidades constitucionalmente determinadas al efecto.

 

   Por otra parte, en el documento, en que constan las Negociaciones de Costa Rica en el marco del GATT, en el artículo 50 se expresa que:

 

"50. El representante de Costa Rica declaró que su gobierno está comprometido a eliminar gradualmente el uso de permisos de importación para regular el abastecimiento de algunos artículos básicos de consumo agrícola, y continuará eliminando los permisos de importación existentes en unos pocos sectores específicos con el mayor grado posible con el objetivo de eliminar su uso en un período de cuatro años después de la adhesión de Costa Rica al GATT. (...)" (HERRERA AMIGHETTI, Carlos, Coordinador Asuntos GATT, Ministerio de Comercio Exterior, Las Negociaciones de Costa Rica en el Marco del GATT, op. cit., pág. 35).

 

   Ciertamente con ello queda en evidencia que la incorporación del país en el GATT trae aparejado el compromiso de adecuar nuestra legislación interna a los requerimientos del mismo en un plazo determinado. Sin embargo, esta adecuación no puede desconocer el cumplimiento de los más elementales principios jurídicos y constitucionales que regulan y determinan entre otras cosas, la jerarquía de las normas integradoras del Ordenamiento Jurídico, (vid. art. 7, 121.1 y 129 de la Constitución Política).

 

III. CUESTIONES DE TRÁMITE

 

   De conformidad con el artículo 6 párrafo 2 en relación con el artículo 17 de la Ley Orgánica de esta Procuraduría, la presente reconsideración fue conocida por la Asamblea de Procuradores el día 16 de noviembre del año en curso, la que se manifestó unánimemente en el sentido de mantener, por estar conforme a derecho, el dictamen #C-150-92.

 

IV. CONCLUSION

 

   Con base en las anteriores afirmaciones, esta Procuraduría considera que la Oficina del Arroz y el Consejo Nacional de Producción son los entes públicos competentes para el otorgamiento de licencias de importación de arroz.

 

   Dado que la posibilidad jurídica de conferir estas licencias y con ello de limitar las importaciones de arroz fueron conferidas por ley, hasta tanto no se proceda a su derogación por medio de ley de la República que así lo determine expresamente, se mantendrán en vigencia.

 

Atentamente,

 

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

cc: Señor Juan Rafael Lizano Sáenz, Ministro de Agricultura y

Ganadería.

Dr. Gonzalo Fajardo Salas, Ministro de Economía Industria y

Comercio.

RSZ/MLE.e