06 de noviembre 1990

C-186-90

Licenciado

Rafael Angel Rojas Jiménez

Director Ejecutivo

Instituto Nacional de

Fomento Cooperativo

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, contesto su nota donde refiere que la Dirección General Forestal pidió al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo el traspaso de veinte lotes de su propiedad, situados en la Reserva Forestal Manglares de Boca Vieja, Quepos, según oficio Nº 186 UCF-87. Ante lo cual, nos solicita dictamen sobre la obligatoriedad del Instituto de transferir gratuitamente los mencionados inmuebles, acompañando el criterio de su Departamento Legal en sentido afirmativo.-

La consulta se hallaba suspendida a raíz de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley Forestal número 7032, declarada con lugar, y a la espera de la nueva normativa completada con la emisión del respectivo Reglamento número 19886-MIRENEM, de 27 de setiembre de 1990; fecha en que el señor Director General Forestal evacuó la audiencia conferida, en términos análogos a los del Departamento Legal de ese Instituto.-

I.- ANTECEDENTES    

La documentación que usted adjunta revela que mediante Oficio SDF-426-87 el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo gestionó a la Dirección General Forestal la calificación de veinte lotes inscritos en el Registro Público de la propiedad, sistema de folio real, matrículas pares de la 6027122-000 a la 60271160-000, Partido de Puntarenas, sitos en Boca Vieja de Quepos, con su correspondiente plano de Catastro. Respondió la solicitud la Unidad de Cartografía, Fotoimpresión, Topografía y Dibujo de la Dirección General Forestal, el 21 de setiembre de 1987 (oficio 186 UCF), indicando que, previo estudio de campo y planos anexos, los inmuebles descritos se encuentran dentro de la Reserva Forestal Manglar, creada por Decretos 711077, 15402 y 16825-86, e incumbía al Departamento de Reservas Forestales y Cuencas Hidrográficas definir las acciones necesarias, a fin de determinar la administración futura de los fondos.-

También, en misiva 241-DRF, de 22 de abril de 1988, el jefe del Departamento de Reservas Forestales, licenciado Marco Vinicio Araya hizo similar comunicación al Administrador de Bienes del INFOCOOP, manifestándole que las fincas e cuestión debía administrarlas la Dirección General Forestal y traspasarse al Patrimonio Forestal del Estado.-

Finalmente, a través del Oficio DGF 1017, de 9 de noviembre de 1989, dirigido a su persona, en calidad de Presidente Ejecutivo del INFOCOOP, el otrora Director General Forestal, ingeniero Ronald Vargas Brenes, le requirió certificar si había acuerdo de Junta Directiva que aprobara el traspaso de mérito, a efecto de cumplir lo que ordenaba la Ley Nº 4465 y sus reformas.-

II.- LEGISLACION

a) Ley de Informaciones Posesorias y Aguas

Una breve reseña acerca de la normativa promulgada en torno a la naturaleza de los terrenos que nos ocupa, centrándonos, por ahora, en los últimos cincuenta años, pone en claro que, a tono con la Ley de Aguas, número 276 de 27 de agosto de 1942, -sucesora de la de 1884- redacción original, artículos 1 y 3, ambos inciso II, son de dominio público las aguas de los esteros que comuniquen permanente e intermitentemente con el mar, y los vasos de esos esteros durante las mayores crecientes, teniendo los Jueces encargados de extender títulos de propiedad sobre baldíos es obligación de consignar la reserva nacional en cuanto a aguas o vasos de dominio público, y hacerlo constar en la sentencia, sin que la omisión confiriera derecho alguno al titulante (artículo 72). Salvedad a la vez prevista en la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 de 14 de julio de 1941, y sus reformas, artículo 19.-

Guardando armonía con lo expuesto, por su íntimo ligamen y conformar una unidad ecológica inescindible, la Sala de Casación ha fijado que la categoría dominial, atribuible al estero o vasos salados, abarca a éstos (en particular, el estero) y el manglar que en él brota, e inscribiéndose los títulos supletorios baja las consabidas reservas y advertencias, cuando engloben esteros cubiertos por manglar, los mismos mantienen el carácter de enclaves demaniales (fuera del comercio jurídico) no reducidos a propiedad privada (artículo 262 y leyes citadas). Ver sentencia Nº 121 de 16 horas del 14 de noviembre de 1979.-

Aquí, se desconoce la manera en que se inscribieron los inmuebles como fincas independientes.-

b.- Ley de Tierras y Colonización

Luego, tenemos la Ley de Tierras y Colonización, número 2825 de 14 de octubre de 1961, Capítulo II, de la "Propiedad Agrícola del Estado" que dispone:

"Artículo 12.- Quedan afectados a los fines de la presente Ley;

a)...

b)...

c) Los fundos rústicos pertenecientes a las municipalidades e Instituciones Autónomas"

Artículo 13.- Los inmuebles afectados conforme al presente Capítulo serán transferidos gratuitamente al Instituto de Tierras y Colonización. Quedan especialmente autorizados para hacer esos traspasos, tanto el Poder Ejecutivo como los Gerentes de las Instituciones Autónomas y los Presidentes Municipales."

"Las citadas entidades, con excepción del propio Instituto de Tierras y Colonización, no podrán enajenar, gravar ni arrendar las tierras afectadas."

Los inmuebles sojuzgados comprendían los de vegetación forestal (ver artículo 41, inciso c).-

Recuérdese que el Instituto Costarricense de Tierras y Colonización, hoy INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, administra, en nombre del Estado, las reservas nacionales y tierras que se le traspasen para cumplir sus cometidos (artículo 14 de la Ley de Tierras y Colonización, y 3, inciso b), de la Ley del IDA, número 6735 de 29 de marzo de 1982).-

c) Leyes Forestales

Vino a cambiar la situación la Ley Forestal Nº 4465 de 25 de noviembre de 1969, que supeditó a sus fines los bosques y terrenos forestales existentes en las reservas nacionales y fincas rurales de las municipales, instituciones autónomas o semiautónomas, ingresando –después de calificarlos el Ministerio de Agricultura y Ganadería de aptitud forestal- al patrimonio forestal e inalienable del Estado y administración exclusiva de la Dirección General Forestal (artículo 10, inciso c), 18, 25 y 28). Asimismo prohibió a los organismos de la Administración Pública disponer de esos terrenos sin mediar la clasificación de cita (artículo 28 ibid y 43 de su Reglamento).- Preceptos que, en lo tocante a reservas forestales, desarrolló el Decreto Ejecutivo 9628 A de 9 de febrero de 1979 (Reglamento sobre protección y aprovechamiento de las Reservas Forestales), artículos 3, 8 y siguientes, y subsistieron tras enmienda completa ala Ley Forestal, por la numeración 7032 de 2 de mayo de 1986 (artículos 10, 32 y 34).-

Análogos textos contiene la nueva regulación legal en materia forestal introducida, mediante Ley 7174 de 28 de julio de 1990,que reafirma la competencia de la Dirección General Forestal para administrar, conservar, mejorar e incrementar los recursos de  silvicultura del Patrimonio Forestal del Estado, establecer reservas forestales y clasificar terrenos forestales, con arreglo a su aptitud de uso permanente (artículo 9 y 10, incisos a, i y k).-

En cuanto concierne, se mantienen invariables las normas anteriores al señalar que el patrimonio forestal del Estado, siempre de índole demanial, está constituido por todos los terrenos y bosques forestales de las reservas nacionales y fincas pertenecientes a las instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública (artículo 32 y 3).

Y agrega el artículo 32, segundo párrafo:

"Este patrimonio, será administrado por la Dirección General Forestal, la que inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad, cuando sea procedente, por medio de la Procuraduría General de la República, como fincas individualizadas de propiedad del Estado."-

"Artículo 34.- Ningún organismo de la Administración Pública a excepción de los bancos de derecho público podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General Forestal. Si ésta los considerare de aptitud forestal, quedarán automáticamente incorporados al patrimonio forestal del Estado."

Se observa entonces que las fincas boscosas de los organismos de la administración pública, oficialmente catalogadas, ingresan al patrimonio forestal del Estado, bajo administración de la Dirección General Forestal.-

La exigencia de aquellos de instar a ésta la clasificación de sus predios rurales para realizar actos traslativos de uso y goce temporáneo o dominio, configura un requisito preparatorio de inexorable observancia en la voluntad administrativa. Deviene, pues, en preceptivo y vinculante: la futura entidad concedente está obligada a recabarlo, a los propósitos dichos, y supeditada la ulterior decisión, determinando un presupuesto de legalidad, sobre cuyas bases debe adoptarse.-

Al tiempo, es prohibitiva, en tanto impide a las instituciones autónomas disponer de los terrenos forestales a su cargo sin consultar su aptitud al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.-

Pero si, como ocurrió en el presente caso, la Dirección General Forestal constata la naturaleza de las tierras, la calificación las hace ingresar "automáticamente" al patrimonio forestal del Estado, administrado por esa Dirección, con atribuciones exclusivas para controlar su conservación, fomento y aprovechamiento.-

El vocablo "automáticamente" denota un dispositivo que opera ipso iure, de pleno derecho, prescindiendo de la aquiescencia las partes y trámites posteriores. Un medio concreto y categórico tendiente a asegurar el traspaso expedito e inmediato de los terrenos por ministerio de la Ley, sin instancia judicial o voluntad de la entidad interesada, salvo en punto a inscribirlos (elementos de eficacia; no de validez).-

Ch) Decreto Nº 16852

Por otro lado, el Decreto 16852-MAG, de 23 de enero de 1986, modificador de los Decretos números 7210-A de 1977, 10005-A de 1979 y 15402-MAG, declaró Reservas Forestales las áreas de manglares adyacentes a los litorales continentales e insulares del país, cualquiera que sea su extensión, y para preservarlos, prohibió por tiempo indefinido otorgar concesiones, o permisos de aprovechamiento de mangle en Quepos y diversos lugares de Puntarenas (artículo 1 y 3).-

III.- CONCLUSION

En suma, si el INFOCOOP es ente autónomo de la Administración Pública (artículo 154 de la Ley 4179 de 22 de agosto de 1968 y sus reformas) y la Dirección General Forestal consideró de aptitud forestal las veinte fincas del primero, localizadas en Boca Vieja de Quepos, dentro de la Reserva Forestal Manglar; naturaleza que verificó in sito con los informes catastrales del Instituto pasaron a integrar, de pleno derecho, el patrimonio forestal del Estado, sujeto a la administración de la misma Dirección. Añádase que tampoco concilia con las actividades y objetos del Instituto el control, aprovechamiento y manejo técnico de tan importante recurso natural.-

Lo pertinente, en consecuencia, es atender el requerimiento del actual órgano administrador para inscribir tales fincas gratuitamente en cabeza del Estado, adecuando la realidad jurídica a la registral, como quiera que el desplazamiento y reversión del dominio ya se produjo: los inmuebles son ahora patrimonio del Estado.-

Coincidimos así con el criterio externado por el Departamento Legal del instituto consultante (Oficios AL 218 de 23 de mayo y AL 216 de 20 de mayo, ambos de 1988), en el sentido de que, a tenor del Decreto Ejecutivo Nº 4465, artículo 32 de la Ley Forestal ( y calificación oficial practicada en los terrenos), "debe procederse a formalizar el traspaso de las referidas fincas sin indemnización alguna a favor del Estado, ante su Notaría, al ser el INFOCOOP una institución autónoma" (sic).-

De usted, atento servidor,

Lic. José Joaquín Barahona Vargas

PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL

JJBV/gvv

CC: Ingeniero

Luis Angel Villalobos

Director General Forestal

MIRENEM

pcm.