San José, 7 de octubre de 1988

C-187-88

Ingeniero

José Luis Gómez Vargas

Gerente

Empresa de Servicios Públicos de Heredia

S. D.

Estimado señor Gerente:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Lic. Luis Fernando Solano Carrera, me refiero a su Oficio 140-G-88, de 5 de abril del presente año, por medio del cual recaba el criterio de este Despacho en relación a la discrepancia surgida entre la Empresa de Servicios Públicos de Heredia y la Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria en torno a la aplicación de las directrices que en materia de política a salarial emite ésta última y su subordinación, por ser jerárquicamente inferiores, a la ley general o especial.

Para el presente asunto, se cuestiona entonces la potestad que tiene la Autoridad Presupuestaria para dictar tales directrices relativas a los salarios que deben ser atribuidos a los cargos de Gerente y Auditor para esa Empresa, en razón de que existe una norma legal, que es el numeral 25 de la Ley N. 7083 de 25 de agosto de 1987, que en criterio de su Asesoría Legal, es de aplicación inmediata y de obligado acatamiento por parte de la Autoridad Presupuestaria, en razón de su jerarquía normativa. Expresamente manifiesta el Asesor Legal de esa Empresa, al rendir su criterio a esa Gerencia, en Oficio 21-88 de 4 de abril de este año y cuya copia se adjunta que:

"Por lo anterior -y a reserva de la referida objeción considera esta Asesoría que en el presente caso la Autoridad Presupuestaria carece de facultades para contraponer al mandato de la ley, sus directrices en materia de política salarial, relativa a los cargos de Gerente y Auditor de esta Empresa y de J.A.S.E.C."

Sobre el particular me permito manifestar lo siguiente:

I. Origen legal de la potestad de dictar directrices por parte de la Autoridad Presupuestaria:

La Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, No. 6821 de 19 de octubre de 1982, establece en su artículo 1º, el ámbito de atribuciones que se le definen a ese órgano y determina las competencias que debe ejercitar y qué tipos de actos administrativos, generales o particulares, puede dictar en ejercicio de aquellas. Así reza tal numeral:

"Artículo 1º. Créase una Comisión denominada Autoridad Presupuestaria, cuyas funciones principales serán las siguientes:

a) Formular las directrices de la política presupuestaria del Sector Público, incluso en los aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios.

b) Velar por la ejecución de las políticas formuladas una vez que hayan sido aprobadas por el Presidente de la República en consulta con el Consejo de Gobierno.

c) Controlar la eficacia en la ejecución de los presupuestos de las Instituciones del Sector Público..."

Expresamente también la mencionada Ley fija el marco de actuación de otro órgano, de función ejecutiva, que es la denominada Secretaría Técnica y que en relación a la Autoridad Presupuestaria mantiene una posición subordinada de naturaleza ejecutora. Es el artículo 6 de ese cuerpo normativo que establece tales atribuciones:

"Artículo 6: La Autoridad Presupuestaria contará con una Secretaría Técnica, cuyas funciones principales serán las siguientes:

a) Preparar la información básica para que la Autoridad Presupuestaria formule las directrices generales de la política presupuestaria.

b) Comprobar el cumplimiento de las directrices adoptadas por la Autoridad Presupuestaria.

c) Efectuar estudios sobre el comportamiento de los ingresos y egresos del Sector Público.

ch) Realizar estudios para mejorar el proceso presupuestario.

d) Las que adicionalmente le asigne la Autoridad Presupuestaria.

Formarán parte de esta Secretaría, el departamento especializado a que se refiere el artículo 177 de la Constitución Política y el personal técnico de la Administración Pública necesario para el cumplimiento de las funciones citadas.

Claramente queda expuesto la base legal de las atribuciones que tiene entonces la Autoridad Presupuestaria para dictar directrices tanto en materia presupuestaria como también salarial. Y sobre este punto también ya ha habido definición jurisprudencial, cuando nuestra Corte Suprema de Justicia, en sede de contralor constitucional, determinó que esta atribución dada por ley a la Autoridad Presupuestaria no presentaba ningún roce con nuestra Carta Magna:

"VII. La materia salarial de los servidores de un ente descentralizado, o más bien, "formular directrices" en ese campo, será "materia de gobierno" o "materia de administración", según acaba de distinguirse? Nótese que no se está en el caso límite de negarle al ente los recursos necesarios para retribuir a los servidores que le permiten la consecución del cometido técnico, sino en el de impartir "directrices" tendientes a uniformar el régimen de salarios de todos los servidores públicos, para evitar discriminaciones injustas entre los que laboran en uno o en otro despacho en igualdad de trabajo y de eficiencia. Obviamente las metas (típicas "materias de gobierno") que se fija al Estado en la remuneración de sus servidores constituyen todo a una política salarial que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a intranquilidad social. Por "directriz" debe entenderse "el conjunto de instrucciones o normas generales para la ejecución de alguna cosa", o sea de pautas y orientaciones que sirvan de marco conceptual para la toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominantemente "administrativa" sino más bien de "gobierno" y en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no sólo es posible sino también necesaria y conveniente. No se trata sólo de decidir libremente cómo y en qué han de gastarse los fondos asignados a la entidad o que ella perciba por la prestación de sus servicios porque el titular de esos fondos es, en realidad, el Estado, sino de invertirlos en armonía con las metas que éste último se ha fijado en aras del interés colectivo... (Sesión Extraordinaria No. 42, de las 13:30 horas del 14 de junio de 1984).

No puede entonces desconocerse la legalidad y constitucionalidad de las llamadas directrices que dicta la Autoridad Presupuestaria, dentro del marco de sus competencias, que sobre la materia presupuestaria y salarial para el sector público, le han sido otorgadas por nuestro ordenamiento positivo.

II. Vigencia de la Directriz de Autoridad Presupuestaria sobre ajustes salariales para las clases gerenciales frente al artículo 25 de la Ley No. 7083.

Considera la Entidad consultante que el numeral 25 de la Ley No. 7083 de 25 de agosto de 1987, que es un Presupuesto Extraordinario de la República, ha establecido un régimen de valoración salarial que evidentemente se contrapone a las directrices que informa el régimen de ajustes salariales para las clases gerenciales, acordado en Sesión Ordinaria No. 6-87 de 3 de marzo de 1987, por la Autoridad Presupuestaria, en su artículo 3. Al haber una contraposición entre tal directriz y la norma legal prevalece esta última, por principio de jerarquía normativa. Esta Procuraduría discrepa de ese análisis y considera que no se está en presencia de un problema de jerarquía de normas sino de interpretación de su contenido.

Dice el artículo 25 de esa Ley Presupuestaria indicada:

"Artículo 25: Se autoriza a la Junta Administrativa de Servicios eléctricos de Cartago (J.A.S.E.C.) y a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (E.S.P.H.) para que realicen los trámites necesarios ante las autoridades correspondientes, a fin de que la valoración de los puestos y de otros incentivos de los empleados sea la misma de otras instituciones como el Instituto de Electricidad (I.C.E.)."

La norma en cuestión autoriza a esas dos entidades de servicios públicos para tramitar ante la Autoridad Presupuestaria, una valoración de puestos para sus empleados con la finalidad de asimilarlos a los de otras instituciones, la mención que la norma hace del Instituto Costarricense de Electricidad es meramente indicativa o ejemplificativa en razón de la identidad de competencia por razón de materia en cuanto a la prestación de servicios públicos eléctricos se refiere.

No podría interpretarse que la valoración de los puestos y de otros incentivos tenga que ser automáticamente igual a la que el Instituto Costarricense de Electricidad tenga para sus funcionarios y mucho menos para las clases gerenciales, que por la naturaleza de la función que desempeñan, reciben un tratamiento salarial diverso.

Así ya se ha pronunciado este mismo Despacho, en Dictamen C-063-87 dirigido a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y con relación a la procedencia del pago de sobresueldos por concepto de "carrera profesional" a los funcionarios que ocupan puestos de Gerente en las Instituciones de Estado, se manifestó que:

"Con respecto a los puestos gerenciales, de acuerdo con la práctica que se sigue en el seno de la Administración Pública, resulta evidente que si bien las funciones que sus titulares desempeñan pueden ser calificadas como de carácter permanente, existe una absoluta libertad de parte de la institución a la que estos funcionarios prestan sus servicios para removerlos una vez que han cumplido su período de nombramiento, pues como de todos es sabido, su relación para con la Administración lo es plazo fijo. Esto tiene una explicación muy lógica, pues debido a la naturaleza de las funciones que desempeñan, deben de gozar de una absoluta confianza de parte de la institución.

Con respecto al salario de estos funcionarios, cabe señalar que éste en la práctica se fija en atención fundamentalmente al grado de jerarquía que ostentan, y en él se incluyen una serie de ventajas, tanto de carácter monetario (que implica el pago de sumas superiores a las del resto del personal). Como de otro tipo (verbigracia, uso de vehículo, asignación de chofer), por lo cual entre ellos y el resto del personal existe una marcada diferencia en lo que respecta a los factores que se utilizan para la determinación de su remunación".

De lo antes expuesto se desprende con meridiana claridad que la Autoridad Presupuestaria, en ejercicio de sus atribuciones legales, puede normar administrativamente lo relativo al pago de esas clases de gerenciales, para mantener una uniformidad en el régimen de salarios de todos los servidores públicos, para evitar discriminaciones injustas entre los que laboran en uno u otro despacho en igualdad de trabajo y eficiencia. Ciertamente que reconocer, como lo pretende la Entidad consultante, una aplicación inmediata del numeral 25 de la Ley en cuestión, para que entonces su puesto gerencial sea equiparado al puesto del Gerente del I.C.E. sería dar un tratamiento de igualdad para situaciones o realidades desiguales dentro del contexto de las funciones que desempeña un gerente de una empresa de competencia provincial frente a las propias de un gerente de una institución mucho más compleja por la veracidad de servicios que presta a nivel nacional, en materia de electricidad y telecomunicaciones y se violaría con ello principios técnicos existentes en materia salarial que han motivado a la propia Autoridad Presupuestaria a regular, mediante directrices, tales clases gerenciales; directrices éstas que por ser actos administrativos de contenido reglamentario, no pueden ser desconocidas por la propia Secretaría Técnica de ese organismo, porque vinculan su actividad, de conformidad con el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública.

Por todo lo antes expuesto, se puede concluir que:

a) La potestad de dictar directrices en materia salarial para todo el sector público que tiene la Autoridad Presupuestaria es de base legal, por disponerlo así su propia ley creadora.

b) La directriz es de acatamiento obligatorio y vinculante para todo el Sector Público y por tener contenido reglamentario, para el presente caso, debe de ser cumplida por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, por imperativo de ley.

c) El artículo 25 de la Ley No. 7083 de 25 de agosto de 1987 no deroga, ni expresa ni implícitamente, la directriz de la Autoridad Presupuestaria que fija la valoración salarial de las clases gerenciales para el Sector Público.

ch) La aplicación del contenido del artículo 25 en cuestión debe realizarse mediante una interpretación lógica y armónica del mismo, atendiendo no a su exégesis gramatical sino a la finalidad que ella persigue de igualar salarios para iguales funciones, dentro de los principios técnicos que en materia de política salarial ha señalado la Autoridad Presupuestaria para las clases gerenciales.

Con fundamento en todo lo anterior este Despacho concluye que la aplicación que ha hecho la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria para la valoración de las clases gerenciales con relación a esa Entidad consultante resulta jurídicamente procedente.

Atentamente,

Lic. Román Solís Zelaya

PROCURADOR ADJUNTO

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