C - 135 - 90

17 de agosto de 1990

Señor

Carlos E. Muñoz Vega

Vice-Ministro de Hacienda

S.___D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio Nº DMV-235-90 de 15 de junio pasado, por el cual solicita reconsideración del dictamen de este Despacho Nº C-082-90 de 28 de mayo del año que transcurre.

Advertimos que dicha petición fue presentada en forma extemporánea, toda vez que el dictamen cuestionado fue recibido en su despacho el 31 de mayo último y no fue sino después de pasados los ocho días hábiles previstos en el numeral 6º de nuestra ley Orgánica que se presentó la misma. A pesar de lo anterior, se entró a conocer de su solicitud de manera oficiosa, resolviéndose mantener el dictamen de cita en la forma en que fue emitido, por los motivos e exponen de seguido.

En primer término, conviene recordar lo que se resolvió en el dictamen Nº C-082-90 en mención, fue: "...el Ministerio de Hacienda, en sus diversos órganos, carece la facultad para no incluir dentro del Proyecto de Presupuesto de la República, la partida correspondiente para cubrir el porcentaje de recursos, originada por el Impuesto sobre la Venta, que ha sido destinado al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal."

Al efecto, consideró esta Procuraduría que, contrario al criterio de ese Ministerio:"... los artículos 177 de la Constitución Política, y 37 de la Ley de la Administración Financiera de la República, están referidos a los gastos cuya determinación corresponde a los órganos administrativos y no a los gastos de cumplimiento inexorable, como son los impuestos por la ley. Simplemente, en un Estado de Derecho no puede existir discrecionalidad para desconocer obligaciones válidamente surgidas a cargo del Estado."

No obstante, aduce la Jefe de Asesoría Jurídica de ese Ministerio, para justificar la reconsideración, el carácter constitucional o supremo de la función asignada a la Oficina de Presupuesto, prevista en el numeral 177 de nuestro Código Político y que no puede quedar sin efecto producto de leyes que afecten los recursos a gastos concretos. Además, refiere que en la elaboración del Presupuesto intervienen una serie de principios técnicos, como son los de: Programación, Universalidad, Exclusividad, Unidad, Periodicidad y Equilibrio, que resultarían violentados si se mantuviera la aplicación indiscriminada de leyes que lesionan los mismos, al afectar los recursos a gastos concretos.

El planteamiento anterior, viene encaminado a dar una solución a la cuestión por la vía del mayor rango jerárquico, que corresponde a la Constitución respecto a las leyes ordinarias.

Según esa línea de pensamiento, habría que escoger aplicar la Carta Fundamental en defecto de aquellas leyes, dada la evidente supremacía que le viene asignada a la primera. Corolario de lo anterior, la función atribuida a la Oficina de Presupuesto no tendría otros límites que la propia Constitución y habría de desaplicar las leyes que afecten los recursos a gastos concretos.

Empero, la solución así dada no sería correcta, primero, porque según el artículo 10 de nuestro Código Político corresponde a la Sala Constitucional resolver la oposición entre el mismo y las leyes ordinarias. No podría este Despacho sin invadir la competencia de esa Sala dictaminar sobre la inconstitucionalidad de una ley y obligar a su desaplicación, lo cual parece desconocer el planteamiento de la reconsideración.

Una segunda razón para rechazar el planteamiento de ese Ministerio, es que en nuestra opinión entre las leyes que afectan los recursos a gastos concretos y la función de formulación del Presupuesto atribuida a la oficina de la materia por la Constitución, no hay verdadera oposición.

En realidad, para dar una adecuada solución a la cuestión debe analizarse la misma desde el ángulo de la estructura del Presupuesto, como parece haberse hecho en el dictamen de mérito. En este sentido, se considera primeramente la existencia de una serie de obligaciones válidamente surgidas a cargo del Estado, en virtud de leyes ordinarias. Y, complemento de ello se considera al Presupuesto y la función asignada a la Oficina de la materia, como dirigidos al pago de dichas obligaciones. Así, se admite la existencia de un débito a cargo del Estado que no puede ser pagado mientras no lo autorice el Presupuesto, pero a su vez, se considera éste condicionado por aquél.

Conforme con lo anterior, debe considerarse que no puede haber contradición entre el Presupuesto y las leyes ordinarias, o bien, entre éstas y la función asignada a la Oficina de Presupuesto. En general, la aplicación de aquellas leyes y de la propia Constitución generan una serie de gastos a cargo del Estado.

Dichos gastos no pueden efectuarse hasta tanto no resulten autorizados mediante el trámite del Presupuesto, cuya formulación está a cargo de la Oficina de mérito. A la inversa, ésta no puede autorizar el pago de ninguna obligación si no existe una ley u otro acto jurídico que la contemple.

Esto nos obliga a reconocer, que el Presupuesto se encuentra condicionado en su aplicación por aquellas leyes. En otros términos, puede decirse que las obligaciones del Estado se hacen exigibles con independencia del Presupuesto, pero no pueden ser pagadas si éste no lo autoriza. A la inversa, no puede admitirse un gasto si éste no viene permitido por una ley u otro acto jurídico, que en último caso podría ser el propio Presupuesto.

Como se observa, las leyes ordinarias son en realidad un complemento necesario del Presupuesto y a la inversa. Desde otra perspectiva, no es dable desconocer al elaborar el Presupuesto, las obligaciones surgidas en aquellas leyes. Simplemente el cumplimiento o pago de dichas obligaciones a través del Presupuesto, es parte de éste. Sin que ello impida claro, que exista un campo de acción dentro del Presupuesto, donde se conserva cierta autonomía frente al gasto estatal anual impostergable.

Ese campo de relativa discrecionalidad, que en la práctica ocupa la mayor parte del Presupuesto, se refiere a los gastos dispuestos en virtud del plan o Programa de Gobierno o por cualquier otro concepto político. Se trata de gastos que se efectúan sin que exista un débito previo a cargo del Estado y que se refieren por ejemplo, a las inversiones públicas. Es dentro de este gran campo de acción, que la Oficina de Presupuesto puede ejercer plenamente su función y donde se aplican de igual forma los principios presupuestarios.

Por otra parte, no puede admitirse como parece sugerirse en el criterio legal de ese Ministerio, la imposibilidad de que se establezcan límites a la competencia de la Oficina de Presupuesto, por medio de la Emisión de leyes ordinarias. Por supuesto que la Constitución Política establece en sus grandes líneas el ámbito de actividad jurídico-administrativa de dicha Oficina, más ello no obsta a que como complemento necesario se desarrolle en la legislación ordinaria una serie de tópicos que derivan en su ejercicio (en sentido similar véase: Vargas Bonilla, Ismael Antonio. "El marco constitucional de la Ley General de la Administración Pública". En revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo; San José, agosto de 1981, página 241).

En este sentido habrá que admitir que la Administración Pública -y los Órganos y Oficinas que forman parte de ella como en nuestro caso- actúan siempre sometidos al principio de legalidad, lo cual de por sí tiene su asiento constitucional en el artículo 11 de nuestro Código Político, Conforme con ello, la competencia de las Autoridades u Oficinas Públicas viene desarrolladla por la Ley la cual puede prever los límites a su ejercicio.

En la línea de pensamiento expuesto, nuestra Ley General de la Administración Pública establece que ésta actuará sometida al Ordenamiento Jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos que el mismo autorice (artículo 11 de dicha ley). Lo cual se complementa con lo dispuesto en la misma Ley General sobre las potestades de imperio, al prever expresamente que la competencia que involucre dichas potestades será regulada por la ley (artículo 59 de la Ley en mención). Pero, en la Ley General de Administración Pública se contemplan también los límites al ejercicio de la competencia, en particular la de tipo discrecional que es la que nos interesa.

En este sentido dispone la Ley de comentario que la Administración actuará sometida a los límites que le impone el ordenamiento jurídico expresa o implícitamente, en particular, por los derechos que el mismo conceda a los particulares (artículo 15 y 17 de la Ley de cita).

A mayor abundamiento, en relación con las facultades discrecionales ha expuesto un conocido jurista nacional que:"...nace la discrecionalidad, como la libertad para determinar y decidir su conducta imperativa frente a los otros sujetos en cuanto a los aspectos de esa conducta no regulados por la ley..."(Eduardo Ortiz Ortiz. "Límites y Contralor de la Discrecionalidad Administrativa en Costa Rica", En: Revista Judicial, nº 28, marzo 1984, página 15).

Precisamente, en nuestro caso, la Oficina de Presupuesto, tiene una potestad genérica para reducir o suprimir partidas del Ante-proyecto de Presupuesto en forma discrecional. Empero, esa competencia asignada por el artículo 177 constitucional y 37 de la Ley de la Administración Financiera tiene sus límites en el mismo Ordenamiento. Es el caso de lo dispuesto por el artículo 35 de la anterior Ley del Impuesto sobre las ventas (Nº 3914 de 17 de julio de 1967) y el Transitorio IV de la actual Ley de la materia (Nº 6826 de 8 de noviembre de 1986). Pues, en dichas normas se establece que un porcentaje del 2% del producto de aquel impuesto corresponde al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, y respecto de dicha regulación no cabe discrecionalidad, sin perjudicar el derecho así consagrado al Instituto en mención, y de así hacerse implicaría contravenir un límite legal.

Otra cuestión, aunque no ajena a la solución anterior, es la de los principios de orden técnico que intervienen en la elaboración del Presupuesto, cuya aplicación corresponde a la Oficina de la materia.

Es cierto que dichos principios pueden considerarse válidos y exigibles, en particular el de equilibrio presupuestario. Así resulta de considerarlos incluidos en el artículo 176 de nuestro Código Político y en el numeral 16 de la Ley General de la Administración Pública. El primero, en cuanto dispone el necesario equilibrio entre ingresos y gastos que debe llevar todo Presupuesto de la República. El segundo, en cuanto dispone que en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a las reglas unívocas de la ciencia y de la técnica. Esos principios son según el criterio legal de ese Ministerio los de Programación, Universalidad, Exclusividad, Unidad, Periodicidad y Equilibrio.

Los principios mencionados acaso se encuentren contemplados en las palabras del jurista nacional ya citado, cuando al referirse a los componentes del Presupuesto consideró entre ellos: "...El conjunto de principios jurídicos generales y esenciales del presupuesto como acto imperativo de disciplina y autorización del gasto público, que valen aunque no estén formulados ni expresamente aceptados en cada Presupuesto, a modo de "ius cogens" y régimen constitucional forzoso de este último en bien de las finanzas públicas y, simultáneamente, de los derechos e intereses de terceros -entes públicos o privados- que pueden resultar afectados y lesionados por el Presupuesto". (Eduardo Ortiz Ortiz. “El Presupuesto de la República: Una doble reserva de Ley Especial ". En: Revista Judicial, Nº 33, junio de 1985, página 27).

Conforme con la exposición anterior, en lo que no cabe la menor duda y que no se discute es la exigibilidad de aquellos principios técnicos.

La cuestión así expuesta quedaría reducida entonces a considerar una eventual contradicción de los principios presupuestarios y las leyes que afectan los recursos a gastos concretos. Sin embargo, es menester advertir -como lo hicimos al principio- que es sólo la Sala Constitucional la que puede analizar por la vía de la inconstitucionalidad, la oposición entre aquellas y esos principios a nivel constitucional.

En cuanto al nivel legal de esos principios en relación con las leyes de comentario, una oposición entre estos, cedería en favor de las leyes. En efecto, en cuanto se considere que las leyes Nos. 3914 y 6825 de cita otorgaron un derecho al Instituto de mención u corolario de ello un débito a cargo del Estado, la administración no puede desconocerlo. Dispone en este sentido la Ley General de la Administración Pública, que el ordenamiento jurídico actúa como garantía y límite para ésta, respecto de los derechos de terceros. (Artículo 8 y 10). Lo anterior, significa, que efectivamente el campo de aplicación de los principios del Presupuesto ha sido limitado por las leyes que afectan los ingresos a destinos específicos.

Por todo lo expuesto, debe mantenerse el criterio contenido en el dictamen Nº C-082-90 en la forma en que fue dispuesto. No omitimos referirnos a la imposibilidad de que este dictamen el que fue objeto de esta reconsideración oficiosa, sea elevado ante el Consejo de Gobierno como parce ser la intención de ese Despacho. Note ese Ministerio que el artículo 6º de nuestra Ley Orgánica consagra la posibilidad de que ese Consejo autorice a la Administración para que se aparte el dictamen de este Despacho.

Pero, limita tal vía al planteamiento del recurso de reconsideración en tiempo y siendo que la solicitud de ese Ministerio fue extemporánea aquella vía se cerró. Por lo anterior, este dictamen y el Nº C-082-90 de cita son plenamente vinculantes para ese Ministerio conforme al artículo 2º de nuestra Ley Orgánica.

Sin otro particular, se suscriben de usted atentamente,

Lic. Roberto Montero Poltronieri                          Lic. Luis Diego Flores Zúñiga

PROCURADOR CONSTITUCIONAL           ASISTENTE DE PROCURADOR

vch.

.