C-085-95

San José, 07 de Abril de 1995.

Señor

Lic. Alexis Zamora Ovares

Director General

DIRECCION GENERAL PARA LA PROTECCION Y AYUDA AL REFUGIADO

S.D.

Estimado señor:

   Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio DG-244 de 2 de marzo de 1995, mediante el cual consulta a este Despacho acerca de los alcances del artículo 29 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, en relación con el artículo 153 del Código de Trabajo, a fin de establecer si una incapacidad por enfermedad o accidente, tiene la virtud de suspender la continuidad del contrato de trabajo del servidor o no, y si un funcionario que ha estado incapacitado por un período mayor de un año tiene derecho a gozar de sus vacaciones y, a que se le traslade la fecha del disfrute de las mismas a la fecha de ingreso de la licencia.

I.- CRITERIO LEGAL:

   Manifiesta usted que el Departamento Legal de la Institución a su cargo, mediante el Oficio DGR 056-95 del 20 de enero de 1995, vertió el criterio al respecto, determinando que "En atención a esta norma legal (artículo 153 Código de Trabajo), y al artículo 17 del Código de Trabajo, se debe interpretar que la suspensión de los contratos de trabajo por enfermedad inculpada no tienen la virtud de interrumpir el período continuo de cincuenta semanas de labores útiles para otorgar el descanso anual remunerado. Además dada la existencia en este caso de dos normas que regulan una misma situación jurídica (el artículo 29 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y el artículo 153 del Código de Trabajo) se debe aplicar aquella que más favorezca al trabajador (in dubio pro operario)"

II.- ARTICULOS 153 DEL CODIGO DE TRABAJO Y 29 DEL REGLAMENTO AL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL:

   Las disposiciones jurídicas enunciadas, en lo conducente, dicen:

"Artículo 153 del Código de Trabajo:

"...

No interrumpirán la continuidad del trabajo las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados por el presente Código, sus Reglamentos y sus leyes conexas, las enfermedades justificadas, la prórroga o renovación inmediata del contrato de trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste..."

"Artículo 29 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil: ...

La prestación efectiva de servicio, para efectos de cálculo de las vacaciones anuales, no será afectada por las licencias que se conceden a las servidoras por concepto de maternidad y por adoptar un niño menor de tres años, según lo establecido por el artículo 33, inciso b) de este Reglamento.

No obstante, lo anterior, en todos los demás casos, la prestación del servicio se tendrá por suspendida por las licencias con goce de salario o sin él, enfermedad del servidor, o cualquier otra causa legal de la suspensión de la relación de servicios.

Es entendido que la continuidad laboral no se afecta por las causas antes señaladas, de manera que el servidor mantiene a su favor el tiempo de servicios prestados antes la suspensión mencionada."

   En relación con la primera disposición legal transcrita, esta Procuraduría General de la República dentro del contexto del Código de Trabajo, ha señalado que:

" ...si bien durante las incapacidades o enfermedades justificadas, no se presta efectivamente el servicio, el numeral 153 transcrito supra incluyó este tipo de interrupciones como no factibles de afectar la continuidad laboral para efectos de vacaciones, ...". (Ver, Dictamen No. C-257-86 de 23 de octubre de 1986)

   En otro de sus Pronunciamientos, este Despacho también manifestó que:

"...el numeral 153 del Código de Trabajo, contiene una excepción al cúmulo de reglas que condicionan la suspensión por enfermedad inculpada, que no tiene la virtud de interrumpir el período continuo de cincuenta semanas de labores útil, para otorgar el descanso anual remunerado. Sin embargo, tal excepción encuentra una limitación, cual es la de que necesariamente para poder tener aplicación presupone la existencia de un mínimo de trabajo efectivo, dentro del período de cincuenta semanas mencionado, e igualmente exige que la suspensión en sí no adquiera el carácter de casi indefinida, sino que por el contrario se trate de lapsos muy breves, normalmente no mayores de tres meses." (Ver, C- 082-88 de 13 de mayo de 1988)

   Los textos transcritos apuntan que, en la legislación laboral común, el período en que un trabajador (o trabajadora) se encontrare incapacitado (a) por enfermedad o accidente, es computable para el disfrute real de las vacaciones, como si en ese tiempo se hubiese prestado efectivamente las labores, advirtiéndose al tenor de lo dispuesto por el artículo 153 en consulta, la fijación de un minimum de dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas al servicio de un mismo patrono, y que dichas licencias por enfermedad no sean de larga duración o indefinidas, de manera tal, que coincida con el mérito para disfrutar de ese beneficio de descanso. En este aspecto, vale transcribir lo que el ilustre Rafael Caldera, en su Obra "Derecho del Trabajo" explica que:

"...La regla relativa a las inasistencias justificadas viene a confirmar el principio de que las suspensiones de la relación de trabajo operan respecto de la antigüedad en el sentido de no interrumpirla, pero hacen deducible el tiempo que duró la suspensión; sin embargo, en algunos casos, como los de descanso de maternidad o incapacidad temporal por accidentes del trabajo o enfermedades profesionales, ha habido la tendencia a incluir el tiempo correspondiente dentro del computado para gozar la vacación ello se justificaría por razones de equidad, aunque rompería el cuadro doctrinal de la suspensión de la relación de trabajo, pero tendría que limitarse a los casos en que esa ausencia no fuera muy prolongada. (V. Segunda Edición,1960, Buenos Aires, pp.500-501.

   Respecto del artículo 29 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil se tiene en primer orden que, la prestación efectiva de servicios, para efectos del cálculo de las vacaciones anuales, no será afectada por las licencias que se conceden a las servidoras en estado de maternidad y por adoptar un niño menor de tres años; y en los demás casos de incapacidad por enfermedad o accidente, no se utilizarán las licencias para el cómputo del beneficio en cuestión.

   Así, este Despacho mediante el Dictamen C-124-94 de fecha 03 de agosto de 1994, dijo en lo conducente que:

" ...la referida disposición es clara en el sentido de no reconocer los períodos en que no hay prestación efectiva del servicio, ya sea que se haya devengado o no el salario, para efectos de computar el tiempo requerido para obtener el derecho a las vacaciones. Aquí, a diferencia del criterio seguido por el maestro Cabanellas, no se hace distingo alguno en cuanto a si el motivo por el que no se prestó el servicio es imputable o no al servidor.

Dicha norma, en síntesis, lo que hace es asumir una posición radical, al dar derecho al descanso solamente en la medida en que se haya laborado efectivamente; allí se parte del supuesto de que el descanso debe guardar proporción con el desgaste físico o mental (o de ambos géneros) que el servidor haya tenido con motivo del efectivo cumplimiento de sus funciones. Sí debe quedar claro que el tiempo acumulado por el servidor antes no se pierde, pues la norma es categórica en el sentido de que ese tiempo se "mantiene a su favor".

   Tal criterio, es conteste con la jurisprudencia vertida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, al definir reiteradamente que la institución de las vacaciones tiene un fundamento en el merecido y conveniente descanso para el trabajador que en realidad haya trabajado durante el tiempo que la ley señala. (Ver, entre otras, Sentencias Números 82, 9, de las 14:30 horas del 15 de junio de 1983, y 15:30 horas del 20 de enero de 1981, respectivamente).

   En segundo orden, el Departamento Legal de la Institución a su cargo, sostiene el criterio de aplicar la norma más favorable al trabajador ante la supuesta contraposición que existe entre lo que dispone el último párrafo del artículo 153 del Código de Trabajo y el segundo párrafo del artículo 29 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, fundamentándose en el artículo 17 Ibid. Al respecto, esa Entidad debe tomar en consideración el contexto jurídico y fáctico en que se encuentran cada una de esas disposiciones, siendo que la primera está encajada en un régimen de relación privada de trabajo, sea Código de Trabajo, y la segunda, dentro del régimen estatutario de empleo público, dándose en cada uno de esos ámbitos normativos, diferentes principios y características propias. En este sentido, ha sido clara la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al exponer en el Voto Número 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992 lo que sigue:

" En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente." (Lo resaltado no es del texto original)

"...a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140, Inciso 2, ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permite establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la Administración Pública y sus servidores, criterios propios o especiales..." (Lo resaltado no es del texto original)

   Como se ha podido observar de lo copiado, el sistema jurídico de la relación de empleo público es de carácter especial y autónomo, regido por el Derecho Público, de conformidad con los artículos 191 y 192 de la Carta Magna, no advirtiéndose en esos términos, ninguna contraposición entre las disposiciones indicadas por dicho Departamento Legal, ya que ambas normativas regulan relaciones de trabajo diferentes. Por ende, la norma contenida en el segundo párrafo del Artículo 29 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil es aplicable a los servidores de la Administración Pública, siendo más bien que las razones que privan para la emisión de esta clase de disposiciones, acatan el verdadero sentido de las vacaciones, para lograr el real y merecido restablecimiento de las fuerzas psíquicas y físicas del servidor (o servidora) con ocasión del tiempo legal de la efectiva y continua prestación de los servicios públicos, según la máxima contenida en el artículo 59 de la Constitución Política.

En todo caso, es de notar que, contra el citado artículo 29 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, existe una acción de inconstitucionalidad - Expediente Número 1834-94-promovido por el señor xxx, en su condición de Secretario General del Sindicato de Profesionales del Ministerio de Salud Pública, la cual fue publicada en el Boletín Judicial Número 222 de 22 de noviembre de 1994, debiéndose cumplir las disposiciones emitidas por la Sala Constitucional en la respectiva resolución.

III.- CONCLUSION:

   Por todo lo expuesto, este Despacho concluye que el último Párrafo del artículo 153 del Código de Trabajo rige para la relación privada de trabajo, y el segundo párrafo del artículo 29 del Reglamento al Estatuto de Servicio rige para la relación estatutaria de empleo público; y en tales términos, de este fragmento reglamentario, se exceptúa como prestación efectiva de labores únicamente, las licencias que se conceden a las servidoras por concepto de maternidad y por adoptar un niño menor de tres años, a los efectos del cálculo de las vacaciones. En los demás casos, la prestación del servicio se tiene por suspendida, cuando se traten de licencias con goce de salario o sin él, enfermedad del servidor, o cualquiera otra causa análoga que suspenda la relación de servicios, recalcando dicha norma que la continuidad laboral no se afecta por las recién señaladas causas.

De usted muy atentamente,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA.