C-047-87

San José, 18 de febrero de 1987

Ing. Horacio Zuñiga Chavarría

Dirección Ejecutiva

Oficina del Arroz

S. O.

Estimado señor Director:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, Lic. Luis Fernando Solano Carrera, me permito dar respuesta a su consulta, según Oficio D.E. 06-87, con el que consulta a este Despacho cuáles son las atribuciones, funciones y derechos que la ley Nº 7014 de 9 de diciembre de 1985 y su Reglamento Ejecutivo Nº 17032-MAG-MEC de 27 de mayo de 1986, reformado por Decreto Ejecutivo Nº 17382-MAG-MEC de 7 de noviembre de 1986, atribuyen a los órganos Asamblea Legislativa y Junta Directiva de la Oficina del Arroz, a la vez que se determine cuáles de esos dos órganos es el llamado a agotar vía administrativa.

Naturaleza y Régimen Jurídico de la Oficina del Arroz

Esta entidad presenta rasgos corporativos pero por definición de su Ley creadora y su respectivo reglamento, artículos 38 y 4 respectivamente, se le vino a definir como entidad semiautónoma del Estado, con autonomía funcional y administrativa en el cometido de sus competencias asignadas por su propia Ley y su Reglamento.

Ello quiere decir que tiene naturaleza de entidad estatal y forma parte del sector descentralizado del Estado Costarricense. La configuración, dada por Ley, de entidad semiautónoma en nada la diferencia del resto de entidades autónomas que integran la organización administrativa costarricense. El calificativo de "semiautónoma" únicamente hace relación al número de votos que se requieren para la aprobación de la ley que le da origen, a nivel de la actividad legislativa.

Si por disposición del numeral 189, párrafo tercero Constitucional, se necesita una mayoría de los dos tercios de votos parlamentarios para crear una institución autónoma, todas las demás entidades creadas por una ley aprobada con menor votación serán entonces semiautónomas. Pero sería inexacto afirmar que estas últimas entidades definidas como tales por el legislador, sean menos autónomas que las primeras creadas a tenor de la disposición constitucional citada. La diferencia está en cuanto al régimen jurídico que garantiza la titularidad de la autonomía del ente frente al Estado: para las instituciones autónomas creadas de conformidad con la Constitución Política, tal régimen es de jerarquía constitucional mientras que para el resto de entidades, tal régimen es dado únicamente por ley ordinaria, lo que significa que también por vía de reforma legal ordinaria puede desaparecer, sin que en tal circunstancia presente roces constitucionales.

La Oficina del Arroz es entonces y por definición de ley, una entidad semiautónoma del Estado goza, por conferirla expresamente su Ley creadora, de autonomía administrativa entendida como su posibilidad jurídica de realizar sus cometidos legales por sí misma sin ejecución a otro ente igual o superior a ella, salvo disposición legal o constitucional en contrario.

Como ente menor estatal descentralizado forma parte de la Administración pública y por ende, queda sujeto a las regulaciones que sobre organización y actividad administrativa establece la Ley General de la Administración Pública. Tal sujeción debe entenderse como necesaria en todo aquello que expresamente no esté regulado por ley especial del ente, tanto en su organización como en su actividad. No obstante, si la ley especial del ente contiene normas sobre actividad contrarias a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, prevalece lo dispuesto por esta última para garantizar así que la manifestación de la actividad administrativa sea uniforme y genérica en toda la Administración Pública.

Así podemos concluir que la Oficina del Arroz, como entidad semiautónoma que es, forma parte del sector estatal descentralizado como sinónimo de Administración Pública descentralizada y su régimen jurídico lo regula su Ley creadora y su respectivo reglamento ejecutivo en la especialidad de su competencia y la Ley General de la Administración Pública como normativa prevalente, complementaria o supletoria de la ley especial de la entidad en su actividad administrativa.

Estructura orgánico-administrativa de la Oficina del Arroz:

Tanto la Ley creadora de la Oficina del Arroz, como su respectivo Reglamento estructuran la organización de esta entidad sobre la existencia de dos órganos colegiados, diferenciados en cuanto a su estructura, competencia y fines, pero no siempre tal diferenciación es clara y pertinente sino que crea confusiones y equívocos respecto a la atribución de competencias entre la llamada Asamblea General y la Junta Directiva, debido más que todo, a una desacertada redacción de la misma Ley creadora como también de su propio Reglamento, que utilizan conceptos genéricos, algunos reiterativos y otros contradictorios que hacen difícil cualquier labor interpretadora o integradora de la normativa en estudio.

La Asamblea General:

Este órgano definido por el artículo 5 de la Ley creadora de la Oficina y 11 de su Reglamento responde a un tipo de organización colegial que la doctrina identifica como colegios representativos cuya función es reunir y conciliar varios intereses en pugna respecto de un mismo asunto evitando un conflicto entre ellos. Así, este tipo de colegio está formado por representantes provenientes del sector privado de la actividad arrocera: beneficiadores y productores y por representantes del Poder Ejecutivo, designados en razón de su representatividad sectorial en la materia.

Como órgano representativo de intereses que es, la Asamblea General viene a ser el órgano superior de dirección y administración interna de la Oficina, sea que define los aspectos medulares y fundamentales de la gestión de la Oficina, mediante la fijación de planes y programas a desarrollar durante un período ordinario de un año, habida cuenta que por disposición del artículo 7 de la Ley y 14 del Reglamento, la Asamblea se reúne en forma periódica y ordinaria una vez al año. La anualidad de su período de sesiones hace ver su naturaleza especial de órgano deliberativo y director, al cual se le complementa otro órgano ordinario y de funcionamiento continuo, de administración activa, ejecutiva y externa que es la Junta Directiva.

Las funciones y atribuciones asignadas a este órgano están detalladas en el numeral 9 de la Ley creadora y 22 de su Reglamento, siendo la más importante de ellas la indicada en el párrafo a) del artículo 9 de la Ley, que a la letra dice:

"Artículo 9: ...

a) Definir las políticas generales de la Oficina, incluso las relativas a las cuotas de consumo nacional y de exportación".

En ejercicio de esta atribución, la Asamblea debe entonces fijar con claridad, exactitud y precisión tales políticas generales, entendidas como un programa de gobierno que se expresa en un plan que contiene la fijación de metas a alcanzar en un período de tiempo indicado y a cual se debe adecuar toda la gestión ordinaria de la entidad, gestión esta  que le corresponde realizar y ejecutar a la propia Junta Directiva, sin que ésta pueda separarse de tales políticas, salvo razones de legalidad que así lo requieran. De igual manera debe entenderse el inciso a) del artículo 22 del Reglamento Ejecutivo. Las otras atribuciones son específicas y no generan mayor confusión.

La Junta Directiva:

Está definida por el artículo 12 de la Ley y 2 y 23 de su Reglamento como órgano colegiado de naturaleza representativa por su estructura y de administración activa, sometido a la potestad de dirección y programación que tiene la Asamblea General pero sin que haya una expresa y bien establecida relación de jerarquía entre la propia Junta Directiva y la Asamblea General, de conformidad con los numerales 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública.

La naturaleza que tiene esta Junta de ser órgano dirigido pero no subordinado jerárquicamente se configura en razón de su integración y procedimiento seguido para tal integración, de conformidad con los numerales 25 y 26 del Reglamento en relación con los numerales 12, 14, 17 y 18 de la Ley creadora; del régimen de responsabilidad personal de sus integrantes que señala el numeral 41 de la Ley y 6 de su respectivo Reglamento y la titularidad de potestades sancionadas señaladas en los numerales 22, 42, 43, 45 de la Ley y 72 del Reglamento. Como órgano  deliberante forma la voluntad de la entidad, de conformidad con sus atribuciones legales y reglamentarias y además, es órgano ejecutante que expresa ante terceros la voluntad de la propia Oficina.

Las funciones y atribuciones de esta Junta Directiva vienen indicadas en los artículos 9, 13, 18, 19, 20, 22, 30, 31, 39, 40, 42, 43, 44, 45 de su Ley creadora. El respectivo Reglamento puntualiza algunas de las atribuciones encomendadas a la Junta y así por disposición del numeral 2 se define a la misma como "órgano colegiado encargado de regular la actividad arrocera", sea ajustando a lo dispuesto por la normativa legal y reglamentaria que rige en la especie todo lo relativo a la producción, elaboración y mercadeo del arroz en Costa Rica.

También el numeral 6 del cuerpo reglamentario atribuye a tal junta la Dirección y administración de la Oficina del Arroz como gestión ordinaria y común de sus cometidos legales. Punto interesante lo establece el numeral 40 reglamentario que expresamente define como atribuciones de esta Junta Directiva, las indicadas en el numeral 10 del mismo Reglamento, que "por su propia naturaleza corresponde ejecutar directamente a la Junta Directiva", sea que su cumplimiento es de resorte exclusivo de tal Junta como órgano de administración activa y externa que es.

Y las atribuciones indicadas en el numeral 10 reglamentario, corresponden, por su naturaleza, a las señaladas en el artículo 10 de la Ley creadora de donde también podemos colegir que son tales atribuciones propias de la Junta Directiva y no de la Asamblea General. Así entonces, podemos decir que la fijación de cuotas de importación y exportación y las de consumo nacional son atribución de la Junta por entrar tal materia dentro de la regulación ordinaria de su gestión administrativa mientras que la definición de la política a seguir en materia de cuotas es propio de la Asamblea Legislativa, a la cual debe ajustarse la propia Junta cuando entre a la fijación porcentual de tales cuotas, no pudiendo separarse ni desconocer tales políticas, que sirven de marco de referencia para la actuación ordinaria de la misma Junta.

En referencia al órgano llamado a agotar la vía administrativa consideramos que es la propia Junta Directiva en razón de ser órgano de administración activa, ordinario y externo, cuya actividad va dirigida a terceros administrados que entran en relación con la Oficina del Arroz. Además, la Junta Directiva tiene, por ser órgano ordinario de gestión administrativa potestades jerárquicas de diversa naturaleza a las que tiene la Asamblea General, atribuidas por su Ley creadora y respectivo reglamento en grado de exclusividad a la tal Junta, de donde la aplicación del inciso b) del numeral 126 de la Ley General de la Administración Pública nos viene a definir que es tal Junta, como jerarca de la entidad, la llamada a agotar la vía administrativa.

De usted atentamente,

Lic. Román Solís Zelaya

PROCURADOR I

gcm

pcm.