C-158-93

San José, 22 de noviembre de 1993

Sr.

Lic. Leonel Fonseca Cubillo

Presidente Junta Directiva

Servicio Nacional de Electricidad

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General, me refiero a su atento oficio N. 2138-JD-93 de 8 de noviembre último, mediante el cual consulta el criterio de este Órgano Consultivo sobre una propuesta de modificación del artículo 3º del Reglamento de sesiones de la Junta Directiva de esa Institución, en cuanto a la mayoría para adoptar decisiones.

   El 18 del mismo mes, Servicios Legales remite el oficio N. 1142-OSL-93 de 22 de setiembre de este año, mediante el cual esa oficina señala la incompatibilidad de la propuesta con lo dispuesto en el artículo 54.-3 de la Ley General de la Administración Pública. Se indica, no obstante, que concuerda con el numeral 41 de la Ley N. 258 de 18 de agosto de 1941. Se señala que la ley especial prevalece sobre la general, por lo que la reforma es procedente. En oficio N. 1264-OSL-93 de 15 de octubre siguiente, esa oficina señala a la Dirección Ejecutiva que ninguna de las leyes citadas establece el tipo de integración de los miembros de la mayoría en los órganos colegiados. Por lo que se recomienda el rechazo de la propuesta, ya que viola el principio según el "no se puede distinguir donde la ley no lo hace".

   La consulta plantea dos aspectos. En primer término, se pretende un límite mínimo en cuanto a la mayoría de voto. Luego, se procura regular el quórum, estableciéndolo por categorías de integrantes de la Junta.

A-. LA INTEGRACION DE LA MAYORIA

   El artículo 3 propuesto modifica el texto en vigor en relación con la mayoría para decidir. Efectivamente, el proyecto de Reglamento dispone en lo conducente que:

"Los acuerdos de la Junta se tomarán por mayoría de votos de los miembros presentes, pero no por menos de tres ...". (El subrayado no es del original).

   Con lo que se modifican las reglas legales referentes a la mayoría para adoptar acuerdos.

   En efecto, la Ley del Servicio Nacional de Electricidad dispone en la materia:

"Los acuerdos de la Junta serán tomados por mayoría de votos...".

   Obsérvese que la norma transcrita establece que la decisión se toma por mayoría de votos, lo que significa que es la opción que más votos tenga la que es adoptada y rige como acuerdo de la Junta Directiva. Este aspecto no puede ser desconocido por la norma reglamentaria. No obstante, se pretende que dicha norma imponga un límite (tres votos), cantidad que equivale a la mayoría absoluta de los miembros de la Junta Directiva (cinco miembros, según artículo 35 de la Ley N. 258 de cita).

   Como es sabido, la mayoría absoluta es diferente de la mayoría simple, por lo que no puede considerarse que el proyecto se ajuste a la citada ley. Tampoco se ajusta a la Ley General de la Administración Pública, si esta norma resultare aplicable. El numeral 54.-3 de dicha Ley dispone:

"Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes".

   Y es que, en efecto, el principio es la mayoría absoluta de los miembros presentes. Dicha mayoría puede estar integrada por dos (en caso de que apenas se logre el quórum necesario para sesionar), o bien, puede ser de tres en caso de que se sesione con cuatro o cinco miembros. De allí que el imponer un mínimo de tres votos tampoco es compatible con la Ley General de la Administración Pública, norma complementaria al efecto.

   No desconoce la Procuraduría que el requerir un mínimo de votos puede ser positivo en el tanto en que obliga a un mínimo de consenso entre los miembros de la Junta; se garantiza así que los acuerdos no sean tomados exclusivamente por un grupo que, aun siendo mayoritario para efectos de la decisión, puede ser minoritario dentro del total de miembros de la Junta. Con lo que se satisfacen el principio democrático, el de igualdad y no discriminación, requeridos para el establecimiento de mayorías "razonables" (Sala Constitucional N. 990-92 de las 16:30 hrs. del 14 de abril de 1992). Pero, también debe tomarse en consideración que dicho límite puede ser una traba al funcionamiento normal de la Entidad, en caso de que se esté operando con el quórum de ley. En esa circunstancia, en efecto, habría necesariamente una coincidencia entre el quórum y la mayoría para decidir. Y aparte de ese eventual problema, debe considerarse la disposición legal en contrario que, en razón de su jerarquía, se impone al SNE.

II-. UNA INTEGRACION CUALITATIVA DEL QUORUM

   En el dictamen C-178-88 de 17 de agosto de 1988, la Procuraduría General señala en orden al quórum:

"El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182.-2 de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley".

   Por tratarse de un aspecto organizacional, en materia de quórum rige la ley especial sobre la normativa general, que en todo caso es de carácter complementario y sirve de norma de integración.

   En el caso que nos ocupa, la Junta Directiva del SNE está integrada por un Director, dos subdirectores y dos vocales (artículo 35 de su Ley constitutiva). Con la propuesta reglamentaria, se pretende que cada una de esas categorías esté presente al reunirse la Junta: esta no funcionaría si no está presente el Director o su representante, un subdirector y un vocal. Por lo que corresponde determinar si ese requisito cualitativo encuentra sustento en la Ley.

   La Ley del SNE establece, artículo 41, en cuanto a quórum:

"...Para sesionar válidamente es necesaria la presencia de tres miembros como mínimo...", sin que se establezca quiénes son esos miembros que constituyen quórum o a qué categoría deben participar. En igual forma, la Ley General de la Administración pública dispone en su artículo 53.-1:

"El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes".

   Puede afirmarse que efectivamente la propuesta de modificación del reglamento respeta el requisito cuantitativo de constitución de quórum, que se deriva tanto del artículo 41 de la Ley del SNE como del 53.-1 de la Ley General en conjunción con el 35 de la Ley 258 de cita: tres miembros. Es decir, tres miembros, ya que para efectos del quórum existe concordancia entre lo dispuesto en la Ley del ente y la Ley General.

   No obstante, de establecerse un requisito cualitativo, el reglamento estaría modificando la voluntad legislativa y otorgando a las categorías de directivo una importancia que no encuentra sustento en el ordenamiento jurídico; máxime que estas categorías no son representativas de intereses en el seno del SNE, sino que el puesto de directivo está en función de la satisfacción de los fines públicos, como tales generales, encomendados al Servicio Nacional de Electricidad.

   Ante tal situación, cabe recordar que el reglamento es una norma jerárquicamente subordinada, por lo que debe respetar en su contenido y elementos formales lo dispuesto por la ley que reglamenta; tal como ha sido señalado reiteradamente por la Sala Constitucional. En ese sentido, las resoluciones Ns. 2934-93 de 15:27 hrs de 22 de junio de 1993, 243-93 de las 15:45 hrs. de 19 de enero de 1993, 3410-92 de las 14:45 hrs. de 10 de noviembre de 1992 y 1876-90 de las 16:00 hrs. del 19 de diciembre de 1990, entre otras.

CONCLUSION:

   Por lo antes dispuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que la modificación propuesta al artículo 3º del Reglamento de Sesiones de la Junta Directiva del SNE, no se conforma con lo dispuesto en los artículos 41 y 35 de la Ley de Servicio Nacional de Electricidad; así como tampoco respecto de los principios derivados de los numerales 53.-1 y 54.-3 de la Ley General de la Administración Pública.

De Ud., muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

.e