C-043-95

San José, 7 de marzo de 1995

Sra.

Lic. Ana Matilde Bolaños A.

Auditora General de

Entidades Financieras, pro-témpore

S. O.

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio AGEF-106 de 17 de febrero último, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría en relación con la aplicación del artículo 37 de la "Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas".  

   Anexa la Auditoría General el criterio de la Asesoría Legal de ese Órgano. En dicho informe se afirma que la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica no contempla norma alguna referida a la liquidación de cooperativas, a bancos o empresas financieras. La Ley, en sus artículos 132 y 133, se ocupa de regular el régimen jurídico aplicable a las denominadas intervenciones. Normas referidas a sociedades anónimas, entes susceptibles de quiebra. Las normas en cuestión no son aplicables a las cooperativas porque éstas no quiebran, solo pueden liquidarse. La jurisdicción aplicable a las cooperativas es la laboral y no la civil común. Se agrega, además, que la Ley de Asociaciones Cooperativas contiene un capítulo específico sobre disolución y liquidación de cooperativas en el que se regulan los pasos para terminar o liquidar estas organizaciones. Por lo que considera que si bien la Ley N. 7391 incorpora las cooperativas dentro del marco regulatorio de la AGEF, no contiene disposiciones aplicables a la disolución y liquidación de las cooperativas, por lo que debe interpretarse en forma integrada. Concluye que las disposiciones que conforman el Capítulo VIII de la Ley de Asociaciones Cooperativas se encuentran vigentes y aplicables a las Cooperativas de Ahorro y Crédito, por lo que en caso de que se decida disolverla o liquidarla, se procedería conforme lo allí dispuesto.

   De conformidad con lo anterior, el problema que debe dilucidarse es cuál es el régimen de sanción, intervención, disolución y liquidación de las Asociaciones Cooperativas de Ahorro y Crédito, aspecto al que de seguido nos avocamos.

A-. LAS COOPERATIVAS DE AHORRO Y CREDITO: UNA ORGANIZACIÓN COOPERATIVA

   La Ley N. 7391 de 27 de abril de 1994, "Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas", tiene como objeto normar la actividad financiera de las cooperativas de Ahorro y Crédito, tal como resulta del artículo 1º de esa ley:

"Art. 1º.- La presente Ley tiene por objeto regular la actividad de intermediación financiera que realizan las organizaciones cooperativas, con el propósito de que cumplan con sus objetivos económicos y sociales y garanticen a los asociados, la más eficiente y segura administración de sus recursos".

   Se considera, a estos efectos, que las cooperativas realizan actividad financiera, entendida en los términos del artículo 3º de la ley, lo que justifica una regulación especial del accionar cooperativo y, en particular, respecto del control que debe ser ejercido sobre la regularidad de esa actividad financiera. Lo que no significa, sin embargo, que las cooperativas que realizan esos actos, así como los actos en sí mismos considerados, cambien de naturaleza. En cuanto a los actos, porque el artículo 2º de la Ley expresamente señala que "las actividades de intermediación financiera cooperativa son actos cooperativos". Actos cooperativos que se rigen por el derecho cooperativo, sin perjuicio de la aplicación supletoria del derecho mercantil.

   En cuanto a la naturaleza de la entidad que se considera financiera, ésta continúa siendo cooperativa, así como es cooperativa su finalidad según se deriva del artículo 6º de la Ley N. 7391:

"ARTICULO 6.- Las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito son entidades de carácter privado, de naturaleza cooperativa, que se constituyen con el propósito de promover el ahorro entre sus asociados y de crear, con el producto de esos recursos, una fuente de crédito que se les traslada a un costo razonable, para solventar sus necesidades. Asimismo, para brindarles otros servicios financieros que funcionan mediante un esquema empresarial, que les permite administrar su propio dinero sobre la base de principios democráticos y mejorar sus condiciones sociales, económicas y culturales. (....)".

   Sin embargo, esa naturaleza cooperativa no implica una sumisión absoluta al régimen jurídico cooperativo. Las cooperativas de ahorro y crédito, en tanto intermediarios financieros, se rigen por la Ley 7391 de 27 de abril de 1994 y algunas normas de la Ley Orgánica del Banco Central, según resulta de lo dispuesto en los artículos 7 y 8 de la Ley 7391 de referencia. También les resulta aplicable las disposiciones dictadas por la Junta Directiva del Banco Central en materia monetaria y crediticia, así como las de la Auditoría General de Entidades Financieras en el ámbito de su competencia. Por consiguiente, la constitución e integración de sus órganos directores es la propia del resto de las organizaciones cooperativas (según se deriva de los artículos 6 y 8 de la Ley de cita), excepción hecha del registro y la verificación prevista sobre la reunión de requisitos para funcionar a cargo de la Auditoría General de Entidades Financieras y de la autorización para operar como intermediario financiero extendida por la Junta Directiva del Banco Central.

   Esta particularidad del régimen de las cooperativas de ahorro y crédito cobra singular importancia cuando se trata de determinar el régimen disciplinario y de control a que puede estar sujeta la cooperativa.

B-. UNA AMPLIACION DEL CONTROL

   Respecto del control de la cooperativa-intermediario financiero, dispone en lo conducente el párrafo primero, in fine, del artículo 7º de la Ley N. 7391:

"...Su fiscalización y vigilancia corresponde a la Auditoría General de Entidades Financieras".

   Precepto que concretiza el artículo 31, primer párrafo, de la Ley:

"La supervisión y vigilancia de las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito y la de las federaciones, a las que se encuentren afiliadas, corresponde a una unidad administrativa especializada de la Auditoría General de Entidades Financieras".

   Se introduce así una modificación sustancial en el régimen jurídico de las asociaciones cooperativas de ahorro y crédito, puesto que, a diferencia del resto de estas organizaciones, las intermediarias financieras están sujetas no sólo al control del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (artículos 97, 98 y 156 de la Ley de Asociaciones Cooperativas) sino que ahora lo están también de un órgano externo al sector cooperativo, como lo es la Auditoría General de Entidades Financieras. Este Órgano se convierte en el "ente (sic) regulador" de las cooperativas de ahorro y crédito y sus organismos de integración en lo referente a la intermediación financiera. Control que se justifica en el tanto la cooperativa actúe como intermediario financiero y que se ejerce en aplicación de lo dispuesto en la Ley Orgánica del Banco Central y en la ley N. 7391.

   La competencia de la Auditoría es especial en cuanto está referida únicamente a la operación de la cooperativa de ahorro y crédito en cuanto intermediaria financiera y se enmarca en lo dispuesto por la Ley N. 7391 de repetida cita. Lo que significa que en los otros aspectos, organizativos, reglamentación interna, etc, el control corresponde al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo.

   Dada esa modificación legal en orden a la competencia para ejercer el control, corresponde modificar lo establecido por esta Procuraduría en dictamen C-095-89 de 2 de junio de 1989, conclusión j), en cuanto se afirmó que:

"...el ente llamado a ejercer el control directo de la actividad financiera desplegada por esas organizaciones (cooperativas) es el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo".

C-. UNA NECESARIA INTEGRACION DE NORMAS

   La AGEF ejerce respecto de las asociaciones cooperativas las funciones atribuidas por la citada Ley Orgánica del Banco Central y las otorgadas por la nueva Ley en su artículo 32. El ejercicio de estas últimas no ofrece problema en el tanto que son expresa y exclusivamente atribuidas respecto de las cooperativas de ahorro y crédito. Empero, la remisión a la competencia general sí presenta problemas, en la medida en que se trata de potestades atribuidas respecto de entes sujetos a un régimen jurídico diferente al cooperativo.

   Lo anterior cobra particular relevancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 7391:

"El régimen de sanciones, saneamiento, intervenciones, totales o parciales, y la liquidación de las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito se regirá por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, en el título correspondiente a la Auditoría General de Entidades Financieras".

   De conformidad con dicho precepto, la Auditoría ejercería un poder sancionatorio, de "saneamiento", interventor y liquidador de las cooperativas intermediarias financieras. Facultades que realizaría conforme lo dispuesto en la Ley Orgánica del Banco Central. La potestad sancionatoria expresada, por medio de la imposición de multas, y la función de corrección (artículo 131, 6 de la Ley Orgánica del Banco Central) pueden ser ejercidas con prescindencia de la naturaleza del ente sobre el cual se actúa: se trata de sancionar un incumplimiento mediante la imposición de una multa o de corregir procedimientos o actuaciones consideradas incorrectas o inconvenientes desde el punto de vista de la técnica, correcciones que están determinadas por la condición de intermediario financiero y en razón de los intereses del mercado y del interés público económico. Por lo que, para esos efectos, la naturaleza del ente corregido o sancionado resulta irrelevante. Igual situación no se presenta, empero, con la intervención y la liquidación.

   La intervención de las entidades financieras, bancarias o no, conlleva un juicio sobre la viabilidad financiera del operar de las entidades intervenidas. Dispone en lo conducente el artículo 133 de la Ley Orgánica del Banco Central:

"La Auditoría General de Entidades Financieras, previa decisión de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica, podrá intervenir una entidad financiera privada bajo su ámbito de acción, cada vez que ocurra alguno de los siguientes hechos:

(....).

La resolución en la que se ordene la intervención conlleva la facultad de ordenar una reorganización de la entidad financiera, o de solicitar judicialmente su liquidación forzosa, cuando se trate de entidades privadas".

   La intervención de una cooperativa de ahorro y crédito debe responder a los motivos establecidos en las Leyes Orgánica del Banco Central y de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas. El procedimiento para intervenir, a falta de disposiciones concretas en la Ley N. 7391, se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Banco Central. En igual forma, podría afirmarse que el interventor se conducirá por las disposiciones establecidas en la Ley de cita para la intervención de otras entidades financieras privadas. El problema se presenta con la forma de concluir la intervención.

   Dispone el artículo 134.4 de la Ley Orgánica del Banco Central:

"La intervención, ya sea parcial o total, no podrá exceder de ciento ochenta días naturales. Treinta días naturales antes de vencer este plazo, la Junta Directiva del Banco Central deberá decidir si permite a la entidad continuar con sus operaciones, o bien, si solicita autorización al juez civil para la declaratoria de quiebra...".

   Corresponde al Banco Central decidir si la entidad intervenida puede continuar operando como intermediario financiero o si, por el contrario, debe cesar esa actividad. La forma de cese prevista en dicho numeral es la quiebra, que está precedida por un período de liquidación.

   Resulta claro para esta Procuraduría que las referencias al régimen de quiebra y a la actuación de la jurisdicción civil están motivadas en la circunstancia de que las entidades financieras privadas, contempladas en los artículos de referencia, son sociedades anónimas. Esa naturaleza justifica que las entidades financieras sean sometidas a un proceso de quiebra, cuyo conocimiento corresponde al juez civil. En ese sentido, existe una coincidencia en el régimen de intervención de la Ley Orgánica del Banco Central y la naturaleza y régimen de las entidades contempladas en la norma.

   Tal coincidencia no existe en el caso de las cooperativas de ahorro y crédito. Ciertamente, la cooperativa de ahorro y crédito es una organización privada pero una organización de naturaleza cooperativa, distinta de la sociedad anónima. Una entidad respecto de la cual la ley previó normas específicas en orden a la liquidación y disolución. En igual forma, se previeron disposiciones en orden a la suspensión de la junta directiva y gerente de las cooperativas. Todo lo cual obliga a integrar el artículo 37 de la Ley N. 7391 con lo dispuesto en la Ley de Asociaciones Cooperativas, N. 6756 de 5 de mayo de 1982, de forma de dar cumplimiento debido a lo dispuesto en los artículos 10 de la Ley General de la Administración Pública y 10 del Código Civil, en orden a la interpretación de las normas jurídicas.

D-. LA INTERVENCION PUEDE CONDUCIR A LA LIQUIDACION

   En caso de que, concluida la intervención, el Banco Central considere que la cooperativa de ahorro y crédito no está en condiciones de continuar funcionando como intermediario financiero, lo correspondiente es solicitar la disolución del ente y posteriormente liquidarla.

   En orden a la competencia para pedir la disolución y el órgano para resolverla, el numeral 86 de la Ley de Asociaciones Cooperativas señala:

"Por gestión de los organismos de integración del sector, del 25% de los asociados, siempre y cuando su número no sea inferior a 10 o por iniciativa propia, el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo solicitará al Tribunal de Trabajo la disolución de una cooperativa si se le comprueba en juicio que: (....)".

   Seguidamente se indican las causales de disolución, a las cuales habría que agregar las previstas por la nueva ley. Por lo que la disolución de una cooperativa sólo puede ser pedida por el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, los organismos de integración del sector de ahorro y crédito, o el 25 % de sus asociados. No obstante, en caso de intervención debe reconocérsele a la Junta Directiva del Banco Central la posibilidad de solicitar la disolución, en virtud de lo establecido en la Ley N. 7391 en relación con la Ley Orgánica del Ente Rector. La disolución se rige, necesariamente, por las normas que la Ley de Asociaciones Cooperativas prevén al respecto. Lo anterior revela una diferencia fundamental respecto de las entidades financieras organizadas como sociedades anónimas: las cooperativas no pueden ser sometidas a un proceso de quiebra.

   Ahora bien, la Ley de Asociaciones Cooperativas atribuyó competencia a la jurisdicción laboral respecto de las vicisitudes de la asociación cooperativa. Existen normas concretas en ese sentido, que no pueden ser desconocidas:

"Art.133.- Los Tribunales de Trabajo, salvo los casos expresamente señalados en esta ley, tendrán competencia sobre las acciones que se deriven de ella, de conformidad con lo dispuesto en el título VII, del capítulo I del Código de Trabajo".

   Por lo que debe entenderse que la solicitud de disolución se interpondrá ante la jurisdicción laboral y no ante la civil, incompetente en materia de cooperativas. Conclusión diferente sólo sería válida si la Ley N. 7391 hubiese contemplado expresamente normas sobre disolución y remitido, en forma expresa -repetimos-, a la jurisdicción civil y al proceso de quiebra.

   Acordada la disolución por los tribunales laborales, la cooperativa de ahorro y crédito entra en un período de liquidación: las cooperativas no quiebran, se liquidan. Es aplicable lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley de Asociaciones Cooperativas:

"Acordada u ordenada la disolución de una asociación cooperativa, ésta entrará en liquidación conservando su personalidad jurídica para esos efectos.

La liquidación estará a cargo de una comisión liquidadora, integrada por tres miembros, dos de ellos nombrados por el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo en representación del mismo y de los acreedores, y el tercero por el consejo de administración de la cooperativa en liquidación, y a defecto de éste por el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, a condición de que en ambos casos el miembro nombrado sea un asociado de la cooperativa en liquidación. El presidente de esta comisión será designado por los miembros de la misma, en su sesión primera".

   En razón de las normas que rigen la materia, los haberes de la cooperativa en liquidación tienen como destino el establecido en el artículo 90 de la Ley de Asociaciones Cooperativas. El plazo de liquidación se regirá por lo dispuesto en el artículo 91 del mismo cuerpo normativo y las funciones de la comisión liquidadora serán las establecidas en el artículo 92 y siguientes de la norma citada. Concluido el proceso de liquidación el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo cancelará la inscripción correspondiente y procederá a publicar la orden de cancelación en el Diario Oficial (artículo 93 íbidem). Lo que permitirá hacer lo propio en los registros de la Auditoría General de Entidades Financieras y el Banco Central de Costa Rica.

   Estas disposiciones son específicas para las organizaciones cooperativas: su aplicación está determinada por la naturaleza cooperativa de la organización; por lo que deben ser tomadas en cuenta cuando se solicita liquidar una cooperativa de ahorro y crédito que actúe en contra de las normas fijadas en la Ley 7391, de la política trazada por la Junta Directiva del Banco Central y las recomendaciones u observaciones de la AGEF.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. Respecto de las cooperativas de ahorro y crédito, la Auditoría General de Entidades Financieras ejerce su potestad sancionatoria y correctora generales. La naturaleza cooperativa y la sumisión a un régimen jurídico propio de estos organismos, no plantean situaciones particulares en orden a estas competencias de la Auditoría.

2-. La intervención de las entidades cooperativas de ahorro y crédito por parte de la Auditoría General de Entidades Financieras se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, con las excepciones determinadas por la naturaleza jurídicas de esas organizaciones.

3-. Conforme lo anterior, el proceso de intervención puede conducir a solicitar ante la jurisdicción laboral la disolución de la entidad corporativa que no sea susceptible de continuar funcionando como intermediario financiero.

4-. Se plantea, así, la necesidad de integrar lo dispuesto en las Leyes Orgánica del Banco Central y 7391 con lo establecido en la citada Ley de Cooperativas. Máxime que la Ley Orgánica del Banco Central no contempla respecto de la liquidación, disposiciones que sean compatibles con la naturaleza de las cooperativas de ahorro y crédito.

5-. La solicitud de disolución se rige por lo dispuesto en la Ley de Asociaciones Cooperativas, que establece que las cooperativas se disuelven, pero no pueden ser sometidas a un proceso de quiebra.

6-. Disuelta la cooperativa de ahorro y crédito por el Juez de Trabajo, se liquidará conforme lo dispuesto en la Ley de Asociaciones Cooperativas.

7-. En orden a la competencia para controlar las operaciones de intermediación financieras realizadas por las cooperativas de ahorro y crédito, queda modificado en lo conducente el dictamen N.C-095-89 de 2 de junio de 1989.

De Ud. muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA