C-074-1994

San José, 9 de mayo de l994

 

Señora

Ms Clotilde Fonseca Quesada

Presidenta Ejecutiva

Instituto Mixto de Ayuda Social

Presente

 

Estimada señora:

 

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a las consultas formuladas por la anterior Presidencia Ejecutiva de esa Institución, mediante oficios P.E.-026-94, de 7 de enero, y P.E.-356-94 de 21 de abril, ambos de este año, mediante los cuales se cuestiona una serie de aspectos relativos a la posibilidad de que un servidor que se separó de la institución con el pago de sus prestaciones laborales, pueda reingresar al servicio público, antes de cumplirse el plazo legal establecido para ello. En su primer oficio se formulan en forma genérica cuatro interrogantes sobre el tema. En el segundo, el cuestionamiento se refiere a un caso concreto.

 

I.- DISPOSICIONES JURIDICAS QUE POSIBILITAN QUE UN SERVIDOR PÚBLICO SE SEPARE DE SU PUESTO CON EL PAGO DE SUS PRESTACIONES LEGALES:

 

1.) La Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (Nº6955, de 24 de febrero de l984), fue promulgada con la finalidad de "ordenar, sanear y mantener fortalecida la Hacienda Pública"; para ello, "deberá dictarse un régimen jurídico moderno, con regulaciones eficientes para la elaboración y el control del Presupuesto Nacional, especialmente en sus aspectos de ingresos y egresos." (Los textos corresponden al artículo primero de dicha Ley).

 

   Para llevar a cabo el indicado fin público, dicha normativa jurídica dispuso, en sus artículos 25 a 28, la autorización, las condiciones y el procedimiento, para que los servidores públicos pudiesen renunciar a sus puestos con el correspondiente pago de prestaciones legales.

 

   El numeral 25 dispone:

 

"Artículo 25.- Los poderes del Estado, las instituciones y las empresas públicas podrán ofrecer el pago de sus prestaciones legales a los servidores que estimen conveniente, si éstos están de acuerdo y renuncian a sus cargos para dedicarse a actividades ajenas al sector público."

 

   De lo transcrito se infiere que, voluntariamente la administración y el servidor, sin que implique despido (con o sin responsabilidad patronal), ni renuncia unilateral, ambas partes deciden, previa determinación de la conveniencia y necesidad de la dependencia, institución o empresa pública, el rompimiento de la relación de servicio, mediante el pago de las correspondientes prestaciones legales.

 

   El artículo 26 establece que sólo podrán celebrar el referido convenio, quienes se encuentren ocupando puestos en propiedad, que no hayan recibido sus prestaciones legales ni hayan sido despedidos por justa causa.

 

   En el numeral 27, textualmente se dispuso:

 

"Artículo 27.- Los funcionarios que se acojan a los beneficios del artículo 25, no podrán ocupar puesto alguno en ministerios, instituciones públicas o empresas donde el Estado tenga alguna participación de capital social, si no es cinco años después, contados a partir de la fecha de su renuncia. La Autoridad Presupuestaria reglamentará los procedimientos para controlar lo que aquí se establece." (Lo destacado en negrilla no es del texto original).

 

   Finalmente, en el numeral 28 de dicha Ley, modificado mediante las Leyes números 7018 y 7040, numerales 33 y 28, se dispuso expresamente que las plazas que quedaban vacantes con motivo de la aplicación de los artículos 25, 26 y 27, serán obligatoriamente eliminadas del respectivo presupuesto de la institución. Con ello, lógicamente, se garantizaba el cumplimiento del fin público contenido en las referidas disposiciones de la Ley.

 

2.) Mediante Decreto Ejecutivo Nº 15656-H, de 10 de setiembre de l984, se promulgó el "Reglamento al Título Segundo de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público". En su artículo sexto se estableció que, "Las instituciones que ofrezcan prestaciones a sus servidores para que se dediquen a actividades ajenas al sector público, deberán formalizar un convenio entre las partes." (el destacado es a propósito). Con ello se cumplía con la necesaria supresión de las plazas que quedaban vacantes, como que el servidor cumpliría con dejar transcurrir el plazo de cinco años, antes de aspirar a ocupar otro puesto en la Administración Pública. Como cláusula integrante de dicho convenio, el servidor declara, bajo juramento, que no ha sido despedido anteriormente y que no ha recibido prestaciones legales de ninguna institución o empresa del sector público.

 

   El numeral 7º de dicho Reglamento dispuso:

 

"Artículo 7.- (...) las instituciones y empresas públicas, para el nombramiento de nuevo personal, deberán exigir al candidato, una declaración jurada en la que se haga constar que no se acogió a lo dispuesto en el artículo 25 de la ley. Cuando se comprobare falta de veracidad en la declaración, y que no ha transcurrido el tiempo establecido por la ley, la institución procederá al despido sin responsabilidad patronal, sin perjuicio de las implicaciones penales del hecho, cuyo trámite deberá iniciar la entidad correspondiente." (El subrayado es intencional).

 

   Más adelante, en el artículo 12 del citado Reglamento, lo que es acorde con lo establecido en el numeral 27 de la Ley, se dispuso que:

 

"Artículo 12.- Los servidores que se acojan a los beneficios a que se refiere este capítulo no podrán, en los próximos cinco años contados a partir de la fecha de su renuncia, ocupar puesto alguno en ministerios, instituciones públicas o empresas donde el Estado o cualquier otra institución o empresa pública tenga participación en el capital social." (El destacado no es del texto original).

 

3.) Para garantizar el cabal cumplimiento de lo anterior, y estando ya en marcha el llamado "Plan de Movilidad Laboral Voluntaria", regulado normativamente por el Decreto Ejecutivo Nº 20126-P-H-TSS, de 7 de diciembre de l990, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Nº 20720-H-MIDEPLAN, de 6 de setiembre de l991 el que, sin modificar el D.E. 15656-H, estableció en su Capítulo IV, artículos 18, 19 y 20, denominado "MOVILIDAD VOLUNTARIA", además del procedimiento para el pago de las prestaciones legales, y beneficios adicionales (incentivos) a quienes se acogieran a las disposiciones de la comentada Ley Nº 6955, y obviamente al citado Plan de Movilidad Laboral Voluntaria, cuyo sustento son las disposiciones de aquellos numerales 25 y 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, la prohibición de ocupar puesto alguno en la Administración Pública, "si no es cinco años después, contados a partir de la renuncia...".

 

4.) Por otra parte, también vía Decreto Ejecutivo se han promulgado una serie de directrices emitidas por el Consejo de Gobierno, y la Autoridad Presupuestaria, a partir de la emisión misma de la Ley N.º 6955. Así, el Reglamento del Artículo 3º del Acuerdo de la Sesión Nº 3 del Consejo de Gobierno, celebrada el 21 de mayo de l985, dictado por la Autoridad Presupuestaria, de conformidad con su inciso 3.i), referente al derecho que tienen los servidores públicos al pago de prestaciones legales, cuando renuncien a sus cargos para dedicarse a actividades del sector privado, dispuso en su numeral 5º:

 

"Artículo 5: Los servidores que se acojan a los beneficios a que se refiere el artículo 3º, inciso i) del Acuerdo del Consejo de Gobierno, no podrán, en los próximos cinco años contados a partir de la fecha de su renuncia, ocupar puesto alguno en Ministerio o Instituciones Públicas.". (El subrayado no es del texto original).

 

   Para no abundar más en disposiciones similares, emitidas mediante directrices, se indica que se promulgaron otras de ellas, en que reiteradamente se refieren a la imposibilidad jurídica de que un servidor pueda ocupar cargos en la administración pública, si se ha acogido a las disposiciones de la comentada Ley para el Equilibrio Financiero o al Programa de Movilidad Laboral, si no han transcurrido los cinco años que indica el numeral 27 de esa Ley. Dicha normativa contiene además, disposiciones relativas a la necesidad de que el nuevo personal que se contrate, presente una declaración jurada "de que no se encuentra en los supuestos del artículo 27 de la Ley Nº 6955..." (Artículo 12 del D.E. Nº 20782-H, "LINEAMIENTOS GENERALES DE POLITICA SALARIAL Y EMPLEO PARA 1992").

 

   Como puede observarse, se han emitido una serie de disposiciones jurídicas, de naturaleza prohibitiva, que expresamente imposibilitan a quienes se acogieron voluntariamente, y previo convenio con la administración respectiva, al pago de prestaciones legales (ya sea al tenor de lo establecido en la Ley Nº 6955, o del Programa de Movilidad Laboral basado en dicha Ley), para reingresar al sector público si no han transcurrido los cinco años dispuestos para ello. Asimismo se colige, de las disposiciones analizadas, que ellas regulan supuestos muy particulares cuales son, que exista renuncia voluntaria (y no despido) del servidor; que esa decisión sea aceptada por la administración; que el servidor se compromete a no reingresar a la administración pública en un plazo de cinco años, lo que se hace constar en el respectivo convenio que se suscribe; que la plaza es eliminada del presupuesto de la institución.

 

   Así, el ex servidor recibe las respectivas prestaciones legales y, demás incentivos, en caso de la llamada Movilidad Laboral Voluntaria.

 

II.- POSIBILIDAD DE OBTENER EL PAGO DE PRESTACIONES LEGALES AL AMPARO DE LO ESTABLECIDO EN EL ARTICULO 579 (hoy 586) DEL CODIGO DE TRABAJO:

 

   El numeral 579, inciso b) (hoy 586) del Código de Trabajo dispone:

 

"Los servidores que se acojan a los beneficios de este artículo no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto deduciendo aquellas que representen los salarios que habían devengado durante el término que permanecieron cesantes."

 

   De la lectura comparativa de las disposiciones jurídicas analizadas en el punto I.- anterior y las del numeral 579 del Código de Trabajo, se llega a la conclusión de que, en éste, las situaciones reguladas son diferentes. Aquí, el pago de las prestaciones legales -derivadas de los numerales 28 y 29 del Código de Trabajo- se otorga a título indemnizatorio, pues se procede, ya sea ante los despidos ocurridos injustificadamente, o por reorganización de personal. Obviamente, y para evitar un enriquecimiento sin causa de parte del servidor que percibió sus prestaciones, no podría reingresar al servicio público, por disposición expresa de dicho artículo, si no ha transcurrido el tiempo -número de meses- que por concepto de Auxilio de Cesantía le fueron indemnizados (hasta el momento en número máximo de ocho meses) o bien, que proceda al reintegro de dichas sumas en la forma que la misma norma establece. Esta norma del Código de Trabajo, sí posibilita el reingreso del servidor antes de que se cumpla el tiempo indemnizado. En los supuestos de este artículo del Código, la plaza no es eliminada del presupuesto de la institución.

 

III.- DICTÁMENES EMITIDOS POR LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA SOBRE LOS ASPECTOS OBJETO DE SU CONSULTA:

 

   Acorde con lo expresado en el análisis anterior, la Procuraduría General de la República, en reiterados dictámenes ha sostenido que, al tenor de lo establecido en la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, no es posible el reingreso del servidor que ha renunciado con el pago de prestaciones legales. No obstante, se encuentra el Dictamen C-121-91, de 15 de julio de 1991, que se pronunció concretamente sobre la posibilidad jurídica de que, sin haber transcurrido los cinco años señalados en el artículo 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, y previo reintegro de las sumas recibidas por concepto de prestaciones legales, pudiese el servidor reingresar a prestar sus servicios en la Administración Pública.

 

   En ese Dictamen, luego de un extenso análisis de las diferencias existentes entre lo preceptuado en el artículo 579, inciso b) del Código de Trabajo, y los numerales 25 y 27 de la Ley Nº 6955, y acudiendo a la interpretación e integración de la ley, autorizadas por el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, se integró el principio general de derecho contenido en el indicado numeral 579, a lo establecido en los citados artículos 25 y 27 de aquella Ley. De tal manera, se concluyó que:

 

"El fin que se persigue con la Ley del Equilibrio Financiero queda cumplido una vez que se suprime la respectiva plaza. A cambio de ese pago de prestaciones el servidor se compromete a no reingresar a laborar a la Administración en un lapso de cinco años. Ahora bien, si integramos lo dispuesto en esas normas con lo dispuesto en el tantas veces citado numeral 579 se desprende que aún los servidores acogidos al régimen especial de la citada Ley pueden devolver el monto respectivo y proporcional de sus prestaciones y reingresar a la Administración. Por supuesto, esto no significa de manera alguna que se pueda nombrarlo en la plaza que ocupaba antes porque ésta ya fue eliminada, ni que la Administración tenga la obligación de nombrarlo nuevamente. Lo que se permite con esta interpretación es, que si la administración quiere nombrar a ese ex servidor nuevamente, éste pueda optar por la plaza, previa devolución del pago de prestaciones proporcionales, conforme lo regula el 579 del Código de Trabajo."

 

   Las razones jurídicas dadas en el citado dictamen, encontraron sustento en el ordenamiento jurídico. No obstante, de un nuevo y actualizado estudio del asunto, procede reconsiderar de oficio dicho pronunciamiento, únicamente en cuanto a la posibilidad de reintegrarse al sector público, antes de que transcurran los cinco años establecidos para ello en la normativa anteriormente estudiada, previo reintegro de las sumas recibidas por concepto de prestaciones legales. Los motivos que fundamentan esta reconsideración son los siguientes:

 

a.) Las disposiciones de los numerales 25 y 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, así como las disposiciones jurídicas conexas que se han promulgado, son de carácter prohibitivo y obligatorio, al disponer expresamente la imposibilidad de reingresar al servicio público (Artículo 27 de esa Ley) si no han transcurrido los cinco años dispuestos para ello.

 

b.) Las relaciones de servicio público, según lo ha sostenido esta Procuraduría, y así lo han reconocido diversas resoluciones de nuestra Sala Constitucional, son de naturaleza estatutaria, por lo que deben estar regidas por normativa jurídica especial, lógicamente posterior a nuestro Código de Trabajo. Así, existiendo en el ordenamiento jurídico disposiciones expresas que regulan la separación de los servidores públicos con el pago de sus prestaciones, en el caso de renuncia convenida con la administración, no es posible en la actualidad acudir a la interpretación o a la integración de la ley. De tal manera que, el principio general de derecho contenido en el numeral 579 (hoy 586) del referido Código de Trabajo, no puede aplicarse para integrar las disposiciones especiales, que regulan la relación estatutaria de la Administración Pública, contenidas entre otros, en aquellos artículos 25 y 27 de la Ley Nº 6955, ni en las normas jurídicas conexas o concordantes, emitidas con posterioridad a esta Ley.

 

c.) Admitir la posibilidad de reintegro de la totalidad o parte de las prestaciones legales percibidas, afectaría el principio de la buena fe contenido en las relaciones jurídicas, derivadas del convenio por el cual el servidor y la respectiva administración pactaron la renuncia con pago de prestaciones y la consecuente eliminación de la plaza.

 

Recordemos que incluso, los aspirantes a nuevas plazas deben (obligación ineludible) declarar bajo la fe del juramento que no se encuentran en los supuestos contenidos en el numeral 27 de la Ley Nº 6955 y sus reglamentos.

 

ch.) Tratándose de las prestaciones legales e incentivos adicionales percibidos al amparo del Programa de Movilidad Laboral Voluntaria, resulta jurídica y materialmente imposible determinar las sumas a reintegrar, una vez que haya transcurrido el término máximo de meses que se cubrirían por concepto de Auxilio de Cesantía pues, como se sabe, se otorgan sumas adicionales (Preaviso a título de incentivo) y un monto fijo por concepto de regalía, que con la aplicación integrativa de lo establecido en el numeral 579, inciso b) del Código de Trabajo, sería imposible determinar en forma cuantitativa y consecuentemente recuperar.

 

IV.- DERECHOS ADQUIRIDOS AL AMPARO DEL DICTAMEN C-121- 91:

 

Por la naturaleza vinculante para la Administración Pública, de los Dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la República, y en virtud de las consideraciones que sobre ellos ha expresado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, los servidores que reingresaron al servicio público al amparo y en estricto cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Dictamen C-121-91 de 15 de julio de l991, adquirieron derechos que deben mantenerse y respetarse. A partir de esta fecha, en que dicho Dictamen es reconsiderado, no será posible para ningún ex servidor que se acogió a las disposiciones de la referida normativa jurídica, reingresar al servicio público si no han transcurrido los respectivos cinco años.

 

V.- CONCLUSIONES:

 

A.- Respecto a lo consultado en el Oficio P.E.-026-94:

 

1.- No es posible para un servidor o funcionario público que se acogió al pago de prestaciones legales al amparo de lo establecido en los numerales 25 y 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, reingresar a la Administración Pública, si no han transcurrido los respectivos cinco años, aunque esté dispuesto a reintegrar las sumas que percibió con motivo de su renuncia al cargo desempeñado. Inobservar lo anterior implicaría la nulidad absoluta de los nombramientos hechos, con las consecuencias establecidas jurídicamente para ello.

 

2.- En virtud de la normativa jurídica que regula la separación de un servidor público de su puesto, con pago de prestaciones, por los términos de su consulta y del criterio legal externado se concluye que, la situación consultada en el punto 2) se rige por las disposiciones de la Ley Nº 6955 de 24 de febrero de l984 (que además es la normativa jurídica que regula la llamada Movilidad Laboral Voluntaria) por lo que, no es posible que el funcionario o servidor reingrese a prestar sus servicios sin que hayan transcurrido los referidos cinco años, como tampoco es posible que lo haga, previo reintegro de las sumas percibidas por aquel concepto.

 

3.- Al ser jurídicamente imposible el reingreso del servidor antes de cumplidos los cinco años, como tampoco es posible que reintegre los montos percibidos, se omite indicar cuáles serían dichas sumas. De todas maneras, resultaría jurídica y materialmente imposible -como se dijo anteriormente- determinar esas sumas, una vez que ha transcurrido el máximo de meses establecido en el numeral 29 del Código de Trabajo.

 

B.- Respecto a lo consultado en el Oficio P.E.-356-94:

 

   Sobre la situación consultada respecto a la señora xxx esta Procuraduría no puede pronunciarse, por tratarse de un caso concreto. En este caso, de emitirse criterio, se estaría sustituyendo a la administración, en la solución de una situación que atañe a sus competencias resolver. No obstante, de las consideraciones jurídicas contenidas en este dictamen, y de las circunstancias de hecho y de derecho en que se dio la separación de la señora xxx, podrá esa institución resolver su caso concreto.

 

De usted, con toda consideración,

 

Lic. Guillermo Huezo Stancari

Procurador Adjunto

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