C-071-94

6 de mayo de 1994

 

Señores

Alfredo Blanco Odio

Presidente

Carlos Quintana Ruiz

Fiscal

Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas

S. D.

 

Estimados señores:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio F-108-94 de 17 de febrero de 1994, recibido en este Despacho el 1 de marzo del mismo año, mediante el cual solicitan nuestro criterio técnico-jurídico sobre el alcance que la ley No.7105 del 28 de noviembre de 1988 -Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales- y su reglamento, tienen dentro de las normas aplicables para el nombramiento de personal en el Instituto Nacional de Seguros.

   La consulta, como es requisito de la Ley Orgánica de esta Procuraduría, viene acompañada de un dictamen jurídico, en este caso de la Corporación Jurex, el cual señaló:

"Los principios básicos delegados por ley a los Colegios Profesionales por parte de la Administración Pública no pueden ser modificados por la Convención Colectiva aquí analizada, ya que la misma no puede ir en contradicción a sus dictados, sino más bien, deben complementarse regulando aspectos especiales y la otra aspectos más generales. La Convención Colectiva no puede sustituir el régimen disciplinario que ejerzen (sic) los colegios profesionales, ni puede tampoco autorizar el ejercicio de profesionales liberales sin los debidos atestados de ley, porque estos aspectos rebasan los objetivos de las Convenciones Colectivas.

De igual forma, la Ley 7105 del 28 de noviembre de 1988 como ley profesional de orden público, no busca determinar los requisitos específicos para el desempeño de los distintos puestos en el Instituto Nacional de Seguros, ya que su deber es complementar las áreas generales que esta no entra a regular, como el hecho de que los puestos que claramente son propios de las Ciencias Económicas, deben ser desempeñados por profesionales debidamente incorporados a este Colegio."

   En fecha 10 de marzo del año en curso, esta Procuraduría procedió a otorgar audiencia en relación con la presente consulta al Instituto Nacional de Seguros, con el fin de que dicha institución expresara su criterio al respecto. En fecha 18 de abril, ante solicitud expresa del Instituto Nacional de Seguros, este órgano consultivo concedió ampliación del plazo de la audiencia.

   En oficio de fecha 27 de abril del presente año, No. PE-94- 208, el Instituto Nacional Seguros en síntesis indicó lo siguiente:

"(...) Desde el punto de vista jurídico no encontramos oposición al análisis que se incluye en el documento emanado de la Corporación Jurex.

(...) al referirse a los planteamientos del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, nuestra Dirección de Recursos Humanos se ha manifestado en sentido perfectamente congruente con la tesitura jurídica de estudio, señalando la coexistencia y aplicación de la Ley 7015 (sic), y de la Convención Colectiva de Trabajo, cuyos alcances se dirigen a regular o proteger aspectos especiales en la prestación de servicios laborales, en el primer caso orientado específicamente a los profesionales en Ciencias Económicas y en el segundo, a los procesos de selección general del personal en el Instituto.

(...)

El contenido de la independencia o autonomía administrativa que surge del artículo 188 de la Constitución Política permite al Instituto la organización del servicio y para tal efecto, la institución goza de las potestades reglamentarias suficientes para regular lo relativo a los procesos de selección de personal, y el establecimiento de los manuales de puesto que estipulen las condiciones que debe cumplir el personal, acorde con los requerimientos exigidos en el cumplimiento de los fines legales de la Institución.

De acuerdo a (sic) todo lo anterior, se concluye que resulta sólo aparente el conflicto de la aplicación de normas jurídicas que se plantea en el estudio jurídico, toda vez que, en ningún caso se pretende derogar la aplicación de la Ley 7105 de repetida cita, mediante la reglamentación incluida en la Convención Colectiva de Trabajo en lo relativo a la selección y clasificación del personal.

Admitimos y respetamos los planteamientos jurídicos que son puestos en nuestro conocimiento, desde el punto de vista estrictamente teórico, sin embargo, consideramos que, el incumplimiento de la Ley, y la eventual oposición jerárquica o material de ambas normas jurídicas solo es de posible análisis a partir del estudio de casos concretos."

I.-PROBLEMA PLANTEADO

   El Despacho consultante solicita "analizar la aplicación de la ley No.7105 del 28 de noviembre de 1988 como norma general que prevalece sobre situaciones que no entre directamente a regular la Convención Colectiva del Instituto Nacional de Seguros."

II.- LA CONVENCION COLECTIVA

a.- Definición

   La doctrina ha definido a las Convenciones Colectivas de trabajo como:

"(...) los convenios que celebran las organizaciones sindicales de trabajadores y los empresarios, para la fijación de las condiciones de trabajo en una o varias empresas o ramas de la industria o del comercio." DE LA CUEVA, Mario, El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo, México, Editorial Porrúa, 1986, p.377.

   En doctrina, también se expresa que la convención colectiva posee dos tipos de reglas, las cuales han sido llamadas cláusulas normativas y cláusulas obligacionales.

   Se ha entendido que:

"el contenido normativo consiste en las condiciones de trabajo y empleo, y el obligacional -también denominado más recientemente instrumental- en los compromisos que adquieran las partes entre sí sin que los trabajadores o los empresarios - de no ser éstos parte en el convenio- queden vinculados directamente-."GARCIA FERNANDEZ Manuel, Manual de Derecho de Trabajo, Barcelona, Editorial Ariel, 1990, p.224.

   En el mismo sentido se ha indica que:

"El convenio colectivo de trabajo tiene un contenido dual, a saber: es una norma, con preceptos generales, abstractos e impersonales y, a la vez, es un vínculo jurídico, concreto y entre partes determinadas; en sus cláusulas normativas se fijan los salarios mínimos por categorías profesionales, las jornadas y descansos, las primas de producción, los beneficios complementarios de Seguridad Social, etc., es decir se regulan las condiciones de trabajo que tendrán que respetar, al contratar entre sí, las personas representadas en la negociación, a saber: los empresarios y los trabajadores singularmente considerados; en sus cláusulas obligacionales, en cambio, se fijan los derechos y, en especial, los deberes asumidos directa e inmediatamente por las partes de la negociación, que han firmado o suscrito el convenio; entre dichos deberes destaca el de paz laboral, que obliga a las organizaciones pactantes, con todos los medios lícitos a su alcance, a mantener el convenio, a no promover ni realizar conflictos contrarios a su enseñanza, etc." BORRAJO DACRUZ, Efren, Derecho Español del Trabajo, Madrid, Editorial Tecnos, 1978, p.360 y 361.

b.- Especialidad de la materia

   Se debe hacer ver que las Convenciones Colectivas regulan materia laboral, tales como condiciones de trabajo y fijación de ingresos de los trabajadores.

   Es evidente que en la materia no regulada por la convención colectiva regirá lo dispuesto en esa materia por la ley.

c.-Fuerza de ley

   El artículo 62 de nuestra Constitución Política le da fuerza de ley a las convenciones colectivas de trabajo, así expresa textualmente:

"Artículo 62.- Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados."

   Por su parte el Código de Trabajo desarrolla el citado numeral constitucional en los artículos 54 y 55, los cuales textualmente rezan:

"Artículo 54.- Convención colectiva es la que se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste. La convención colectiva tiene carácter de ley profesional y a sus normas deben adaptarse todos los contratos individuales o colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte.

En toda convención colectiva deben entenderse incluidas, por lo menos, todas las normas relativas a las garantías sindicales establecidas en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificados por nuestro país."

"Artículo 55.- Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para:

a) Las partes que la han suscrito, justificando su personería de acuerdo con lo dispuesto con el artículo 51;

b) Todas las personas que en el momento de entrar en vigor trabajen en la empresa, empresas o centro de producción a que el pacto se refiera, en lo que aquellas resulten favorables y aun cuando no sean miembros del sindicato o sindicatos de trabajadores que las hubieren celebrado; y

c) Los que concierten en los futuros contratos individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas o centros de producción afectados por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en la convención colectiva."

   Por su parte, la Sala Constitucional ha manifestado en relación con el numeral 62 de la Carta Constitucional lo siguiente:

"Es claro que el legislador constituyente de 1949, creó una forma sui generis de legislar, al otorgarles "fuerza de ley", a las convenciones colectivas de trabajo concertadas entre patronos y trabajadores legalmente organizados con arreglo a la ley. De esta manera, si como el mismo dictamen lo admite, la reforma a la Convención Colectiva para el Banco Popular fuera homologada con la cláusula segunda que excluye los directores de división, no puede el pronunciamiento legal citado superponerse aquella, tanto por criterios de jerarquía forma (sic) como por la especialidad de la materia en lo que existe una reserva constitucional en favor de las partes concertantes en tanto no se disminuyen los mínimos derechos laborales ya adquiridos y no se incumpla con la legislación vigente." (El subrayado no es del original) Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.3854-92, de las 15:42 horas del 2 de diciembre de 1992.

   Se logra evidenciar con base en esta resolución de la Sala Constitucional, que ésta dimensiona en el tiempo y el espacio, los efectos de fuerza de ley de la convención colectiva de trabajo, ya que indica que tiene tal carácter "en tanto no se disminuyen los mínimos derechos laborales ya adquiridos y no se incumpla con la legislación vigente."

   Podemos a partir de lo anterior, afirmar que, en esta materia, la reserva constitucional en favor de las partes concertantes tiene dos límites, a saber: los derechos laborales mínimos adquiridos y la legislación vigente.

   Se desprende de lo anterior, el que una convención colectiva debe respetar el derecho que esté vigente, razón por la cual, si se presentase una disposición de la convención colectiva contraria a éste, prevalecerá sin duda alguna el derecho vigente de previo a su dictado, así como los derechos laborales adquiridos por los trabajadores como producto de las normas jurídicas que los reconocen y de existencia previa a la convención colectiva.

III.- EN CUANTO A LOS COLEGIOS PROFESIONALES

   Dentro de nuestro ordenamiento jurídico existen personas de derecho público cuya naturaleza jurídica, a pesar de ello, es de carácter no estatal.

   Dentro de éstas, encontramos los Colegios Profesionales, creados por disposición legal y a los cuales se les ha encomendado funciones, competencia y potestades de Derecho Público en aras de la protección del interés público y de los derechos de sus agremiados.

a.- De la Función

   En relación con la función de los colegios profesionales la Sala Constitucional ha expresado lo siguiente:

"(...)II.- No cabe duda a esta Sala que por principio y por disposición de su Ley Orgánica, el Colegio de Abogados bifurca su actuación en dos sectores: a) por un lado, cumple una función de interés público que el Estado le ha encomendado, en resguardo del debido ejercicio de la profesión; este control o fiscalización lo puede ejercer sobre todos sus miembros, por ser obligatoria la colegiatura. La actuación del Colegio de Abogados, y en general de todos los colegios profesionales, como ya lo indicó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la opinión consultiva No. OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985, encuentra su razón de ser (especialmente en aquellas profesiones que se denominan de carácter liberal) en el interés público existente a que exista una preparación adecuada de sus miembros, y una estricta observancia de las normas de la ética y el decoro profesional. Para la Sala, es precisamente en cumplimiento de este fin de interés público, que la Ley Orgánica del Colegio de Abogados, autoriza al Colegio de Abogados para conocer y sancionar las faltas de sus miembros. b) Por otro lado, el Colegio de Abogados actúa en defensa de los intereses y el bienestar común de sus agremiados. en este campo de acción, se persiguen fines de interés común, en lo que rige -a pesar de la obligatoriedad de la colegiatura, que como se indicó, obedece a un interés público- el principio de autonomía de la voluntad. Es precisamente por ello, que la corporación no puede obligar a sus miembros a participar, en las actividades que realicen para el cumplimiento de los fines que no son su objeto legal, sino actividades netamente gremiales, quedando al arbitrio de cada uno de los interesados, resolver sobre su adhesión y sobre el pago de la contribución, para participar en las actividades y proyectos que se realicen para el beneficio común. En los proyectos de interés gremial, la sanción imponible por el incumplimiento de las obligaciones por parte del asociado, no puede ir más allá de la privación del beneficio social, verbigracia, el disfrute de las ventajas y privilegios, pero nada más." (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.493-93 de las 9:48 horas del 29 de enero de 1993).

   De esta resolución podemos establecer con claridad la función de los colegios profesionales, a saber: a) la protección del interés público -para que exista una preparación adecuada de sus miembros, y una estricta observancia de las normas de la ética y el decoro profesional- y b) la defensa de los intereses del gremio.

   Será por ello dentro de estas dos funciones principales, que deberán desenvolverse en la vida jurídica, teniéndolas como norte en su actividad.

b.- De la colegiatura obligatoria

   Dentro del anterior esquema de análisis, surge como una de las consecuencias de esa actividad de control y fiscalización de los Colegios Profesionales, la necesidad de incorporar dentro de éstos, el concepto de la obligatoria colegiatura de sus miembros, la cual permitirá, precisamente, lograr el control de la actuación de los agremiados, así como asegurar la capacidad e idoneidad de los mismos para poderse desempeñar como tales.

   De esta forma, en el caso que nos ocupa, es desde la ley No.4505 del 18 de diciembre de 1969, hoy no vigente, que se había establecido que:

"Artículo 10.- "Sólo los miembros activos del colegio pueden servir los cargos públicos para los cuales se requiera ser Licenciado en Ciencias Económicas y Sociales."

   Es así como, tempranamente, desde 1969, el legislador consideró de interés público la colegiatura obligatoria del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales por las razones antes señaladas.

   Posteriormente con la modificación a la citada ley en 1982, la misma disposición se repite en el numeral 15 de la ley vigente No.7105 de 30 de octubre de 1982, el cual reza:

"Artículo 15.- Solamente los miembros activos, los temporales, los asociados y los honorarios del Colegio podrán:

a) Ejercer la profesión en los campos de competencia de las Ciencias Económicas, tanto en el sector público como en el sector privado.

b) Ser nombrados en cargos, en entes o empresas públicas para los cuales se requieran conocimientos en materias propias de las Ciencias Económicas.

c) (...)"

   Las normativas recién citadas, las cuales disponen la colegiatura obligatoria, cumplen una función de interés público que el Estado le ha encomendado al colegio para proteger el debido ejercicio de la profesión. Como bien lo indicó la Sala en la resolución No.493-93 de las 9:48 horas del 29 de enero de 1993, dicho control o fiscalización lo puede ejercer sobre todos sus miembros, por ser obligatoria la colegiatura.

   Dentro de ese orden de ideas se debe indicar que la regulación a nivel legal de la colegiatura obligatoria, es anterior a la convención colectiva estudiada, la cual data, según expresa el criterio legal acompañado con la presente consulta, de 4 de mayo de 1978.

   Lo expuesto demuestra que la colegiatura obligatoria tiene fundamento en una normativa de rango legal que se encuentra vigente al momento de acordarse la convención colectiva, razón por la cual ésta debe respetar el derecho vigente.

   A mayor abundamiento y según la doctrina laboral y la sentencia constitucional supra citadas, es precisamente mediante la colegiatura obligatoria que el colegio profesional puede hacer efectiva su función fiscalizadora del ejercicio de la profesión, razón por la cual dicha obligatoriedad tiene un fundamento de interés público, no modificable por una convención colectiva de trabajo cuyos efectos benefician a una colectividad en específico en materias relativas a sus relaciones laborales, sin que por ello pueda ponerse en peligro el interés público que la actividad del Colegio Profesional debe asumir por encomienda legal.

c.- Del ejercicio profesional en Ciencias Económicas

   Finalmente, nos resta determinar el campo dentro del cual deben desenvolver su actividad profesional, los profesionales de las Ciencias Económicas.

   Para ello el numeral 17 de la ley No.7105 del 31 de octubre de 1988 expresa que:

"Artículo 17.-Se consideran profesionales en Ciencias Económicas los graduados en:

a) Administración: Incluye aquellos graduados universitarios en Administración de Negocios, Administración Pública, Finanzas, Gerencia, Mercadeo Banca, Recursos Humanos, Contabilidad y otras carreras y especialidades afines.

b) Economía: Incluye aquellos graduados universitarios en Economía, Economía Agrícola, Economía Política, Planificación Económica y otras carreras y especialidades afines

c) Estadística: Incluye aquellos graduados universitarios en Estadística, Demografía y otras carreras y especialidades afines

ch) Seguros y actuariado: Incluye aquellos graduados universitarios en Seguros, actuariado y otras carreras y especialidades afines."

   Por su parte el numeral 18 de la misma ley establece las sanciones que se aplicarán a quienes sin pertenecer al Colegio se anuncien como sus miembros o ejerzan actividades de los profesionales en Ciencias Económicas.

   La Sala Constitucional ha resuelto en la Acción de Inconstitucionalidad que planteara la señora Patricia Ulloa Corrales y otros en contra de los indicados artículos 17 y 18 de la ley No.7105 que:

"III.- (...) parte fundamental de la decisión consiste en esclarecer si desde el punto de vista constitucional, el inciso a) del artículo 17 de la Ley que regula a los profesionales en Ciencias Económicas, en relación con la actividad administrativa concebida en el sentido más amplio, denominada "Recursos Humanos", puede afectar todas las situaciones atinentes a esta materia; sin distinguir ni salvar los aspectos que por su especialidad corresponden a otras ciencias distintas de aquéllas. Del estudio de la cuestión y de la doctrina especializada sobre el tema, se desprende que la administración de Recursos Humanos, es interdisciplinaria, puesto que abarca funciones diversas como la colocación, adiestramiento, traslados, ascensos, administración de salarios y sueldos, valoración del trabajo, conceptuación del mérito, medidas sanitarias, de seguridad y recreo, protección del centro de trabajo, asesoría jurídica al personal y toda una serie de actividades que son complementarias del objeto principal de la oficina o empresa, pero necesarias para el cumplimiento de sus fines.

(...)

En consecuencia, al abarcar indebidamente ramas que son propias de otras ciencias y profesiones, esa interpretación cuestionada no solamente excedió lo constitucionalmente posible, sino que además, estableció en forma que no es razonable, objetiva, ni legítima, un privilegio en favor de los profesionales en administración de Recursos Humanos y la consecuente discriminación respecto de aquellos otros que pudiendo desempeñarse en determinadas especialidades de esa actividad, no son graduados en administración; razones todas por las cuales fueron infringidas las normas 33 y 68 de la Constitución Política, que prohíben la discriminación en general y respecto del trabajo, así como la 11 (principio de legalidad), que le señala a la Administración estatal el límite de sus competencias y la imposibilidad de transgredirlas. Por lo dicho, en lo concerniente al concepto de Recursos Humanos y la interpretación que los órganos públicos encargados de aplicar esa normativa le han dado, es procedente acoger la acción, correspondiendo interpretar la disposición legal en el sentido de que si bien es una especialidad de la ciencia administrativa, existen ciertos y determinados aspectos de ella que por su naturaleza están vinculados con otras ciencias. Entonces dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia. (...)" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.3409-92 de las 14:30 horas del 10 de noviembre de 1992.)

   De acuerdo con la interpretación de la Sala Constitucional, en cuanto al campo del ejercicio profesional en la rama de las Ciencias Económicas, la determinación de si un puesto es relativo a las ciencias económicas o también a otra ciencia, estará sujeto al examen del caso concreto, pues "dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia."

IV.-CONCLUSIONES

   De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría considera que:

1.- La convención colectiva regula materia especial, la cual es de naturaleza laboral.

2.- A la convención colectiva de trabajo constitucionalmente se le ha otorgado fuerza de ley en razón de la importancia de la materia especial que regula dentro de un Estado Social de Derecho.

3.-La fuerza de ley de la convención colectiva, según la Sala Constitucional tiene dos límites: a) debe respetar el derecho vigente y,

b) los derechos laborales mínimos adquiridos.

4.- La convención colectiva de trabajo, no puede alterar normativa legal vigente, ni mucho menos aquella dictada para velar por el interés público.

5.- Los Colegios Profesionales cumplen una doble función: a) la protección del debido ejercicio de la profesión, la cual es de interés público y b) defensa de los intereses y el bienestar común de sus agremiados.

6.- La normativa legal que regula la colegiatura obligatoria del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica, es anterior en cuanto a su vigencia a la convención colectiva del Instituto Nacional de Seguros, razón por la cual dicha convención debió y debe respetar el deber jurídico que aquella impone.

7.- El colegio profesional puede hacer efectiva su función fiscalizadora del ejercicio de la profesión mediante la colegiatura obligatoria, en el tanto dicha obligatoriedad tiene como fundamento la protección del interés público, no modificable por una convención colectiva de trabajo.

8.- La determinación de si un puesto es relativo a las ciencias económicas o también a otra ciencia estará sujeto al examen del puesto en concreto, de acuerdo con los parámetros establecidos por la Sala Constitucional al interpretar el numeral 17 de la Ley No.7105 estudiada en el Voto No. 3409-92.

De usted muy atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

RSZ/MLE.e