16 de marzo  de 2026

PGR-OJ-042-2026

Señora 

Noemy Montero Guerrero 

Jefa de Área, Comisiones Legislativas I

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CEE23168-0108-2025 del  9 de octubre del 2025, por medio del cual nos comunicó la moción aprobada por la Comisión  Especial de Energía,  de la Asamblea Legislativa, en el sentido de consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “LEY DE ASEGURAMIENTO DEL SERVICIO ELÉCTRICO”. Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.°24755. 

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

            Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

II.- Objetivos y Fundamentos  del Proyecto.

·         Objetivo de la Ley: Busca el ordenamiento de las relaciones entre los actores del Sistema Eléctrico Nacional (SEN) para lograr un sistema robusto, resiliente y de costo mínimo, en armonía con el ambiente (Artículo 1).

·         Naturaleza de Servicio Público: Ratifica que la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía son servicios públicos sujetos a la fijación de precios y tarifas de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP) (Artículo 2).

·         Glosario Técnico: Define conceptos clave como Agente del Mercado Eléctrico Regional, CECON, excedentes de generación, y servicios auxiliares, entre otros. (Artículo 3).

2. Rectoría y Planificación Estratégica

·         Rectoría del Sector: Se reafirma al MINAE como el ente rector encargado de definir la política sectorial de largo plazo mediante el Plan Nacional de Energía (PNE) (Artículo 4).

·         Planificación de la Expansión: Corresponde al ICE elaborar el Plan Nacional de Expansión del Sistema Eléctrico Nacional (PNESEN), en consulta con las demás empresas distribuidoras (Artículo 5).

·         Características del Plan: El PNESEN tendrá un horizonte de 20 años, actualizable cada dos años, y debe contemplar escenarios de demanda, portafolio de proyectos renovables y cuantificación de la reserva fría (Artículo 6).

3. Distribución, Comercialización y Transmisión

·         Monopolio de Distribución: La distribución por redes de media y baja tensión se reconoce como un monopolio natural exclusivo de las distribuidoras en sus áreas de concesión (Artículo 7).

·         Exclusividad de Comercialización: Esta función recae únicamente en las distribuidoras, quienes pueden autorizar la compra de excedentes a generadores distribuidos según la Ley 10086 (Artículo 8).

·         Venta entre Distribuidoras: Se permite la venta de excedentes de energía entre empresas distribuidoras una vez cubierta su demanda geográfica propia (Artículo 9).

·         Red de Transmisión: El transporte de energía en alta tensión es un monopolio natural a cargo del ICE, responsable de su planificación y mantenimiento (Artículo 10).

·         Acceso y Peajes: El ICE debe garantizar el acceso igualitario a la red de transmisión mediante el cobro de un peaje definido por ARESEP (Artículo 11).

4. Generación y Apertura a la Participación Privada

·         Prioridad Renovables: El SEN debe maximizar el desarrollo de proyectos con recursos renovables para sustituir el consumo de hidrocarburos (Artículo 12).

·         Control del Desarrollo: El ICE priorizará la elaboración de un portafolio de proyectos considerando a todos los actores del sistema (Artículo 13).

·         Nuevos Topes de Generación Privada: La capacidad total a contratar por el ICE a privados sube al 20% de la capacidad instalada del SEN, y el límite por proyecto individual aumenta a 30 MW (reforma a la Ley 7200) (Artículos 14 y 25).

·         Venta Directa de Excedentes: Los generadores privados podrán vender sus excedentes de oportunidad directamente a las distribuidoras para atender su demanda propia (Artículo 15).

·         Abastecimiento Nacional: El ICE permanece como garante del abastecimiento y único agente ante el Mercado Eléctrico Regional (MER) (Artículo 16).

5. Creación y Estructura del CECON

·         Transformación Institucional: Se ordena transformar la actual DOCSE del ICE en el Centro de Control Nacional del Sistema Eléctrico (CECON), como órgano de desconcentración máxima. (Artículos 17 y 19).

·         Autonomía Instrumental: El CECON tendrá personería jurídica instrumental, presupuesto propio y autonomía para contratar bienes y servicios (Artículo 19).

·         Funciones Técnicas: El CECON realizará el planeamiento operativo, el despacho económico óptimo y la administración del Mercado Eléctrico Nacional (Artículo 20).

·         Gobernanza: Estará dirigido por un Consejo Directivo de tres miembros nombrados por la Junta Directiva del ICE y ratificados por la Asamblea Legislativa (Artículo 21).

·         Financiamiento por Canon: Sus operaciones se financiarán mediante un canon calculado sobre el consumo de kWh, aprobado por la Contraloría General de la República (Artículo 22).

·         Jerarquía de Despacho: Le corresponde al CECON coordinar el pre-despacho y post-despacho, así como la venta de excedentes entre actores (Artículo 23).

·         Relación con el ICE: El CECON debe someter sus estrategias y planes anuales a la aprobación del Consejo Directivo del ICE (Artículo 24).

II. Consideraciones sobre el Proyecto.

1. Sobre la Libertad de Configuración del Legislador y el Modelo Eléctrico

Como se indicó el proyecto busca reformar el modelo de participación privada y la gobernanza del sistema. Al respecto, esta Procuraduría General de la República ha destacado que discrecionalidad legislativa  como competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa para decidir el grado de apertura del mercado  eléctrico  (como el aumento al 20% en el Art. 14). No existe un impedimento constitucional para que el legislador varíe los porcentajes de generación paralela establecidos en la Ley 7200.

La regulación de servicios públicos y la creación de órganos con personería jurídica instrumental (como el CECON en el Art. 19) cumplen con el principio de reserva de ley.

2. Incongruencia en la Potestad Tarifaria y Competencias de la CGR (Art. 22)

El Artículo 22 del proyecto establece que el canon de financiamiento del CECON será aprobado por la Contraloría General de la República (CGR).

Esta Procuraduría General de la República considera que lo establecido no es procedente y más bien se evidencia un error y una posible invasión de competencias. Según la Ley N.° 7593, la fijación de cánones y tarifas asociados a servicios públicos es competencia técnica de la Autoridad  Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP). La CGR tiene una función de fiscalización presupuestaria posterior, no de determinación de precios públicos.

Se sugiere respetuosamente que el texto se armonizarse con el régimen de la ARESEP para evitar vicios de legalidad en la aplicación del canon.

3. El CECON: Autonomía vs. Dependencia Estructural (Arts. 19, 21 y 24)

El proyecto de ley otorga al CECON "desconcentración máxima" y "personería jurídica instrumental", pero el artículo 24 del proyecto obliga a que sus estrategias y planes sean aprobados por el Consejo Directivo del ICE.

En otra oportunidad al analizar el Proyecto de Ley No. 23414 denominado “Ley de Armonización del Sistema Eléctrico Nacional” señalamos (PGR-OJ-012-2024), que existe una contradicción técnica cuando un órgano debe ser "independiente de los prestadores" para garantizar un despacho objetivo, pero su gobernanza superior sigue dependiendo jerárquicamente de uno de los agentes del mercado (el ICE). Esto podría generar un conflicto de intereses que afecte el principio de objetividad y trato igualitario a los demás agentes.

4. Seguridad Jurídica y Armonización Normativa

 El proyecto debe ser explícito sobre qué artículos de la Ley 7200 y la Ley 449 (Ley Orgánica del ICE) se entienden reformados o derogados. La falta de técnica en las reformas (como se advirtió en la OJ-012-2024 sobre la coexistencia de leyes de armonización) puede generar antinomias jurídicas.

 El artículo 14 cambia el parámetro de "potencia del sistema" a "capacidad instalada". Se recomienda precisar estas definiciones en el artículo 3 (Glosario) para evitar ambigüedades en la interpretación administrativa de los topes de generación.

5. Consulta Obligatoria (Art. 190 Constitución Política)

Dado que el proyecto afecta directamente la organización y competencias del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) al extraerle la función del despacho (DOCSE) para crear el CECON, y afecta las potestades regulatorias de la ARESEP, la consulta a estas instituciones autónomas es obligatoria y sustancial en el procedimiento legislativo.

III. CONCLUSIÓN

En los términos expuestos dejamos rendida nuestra opinión jurídica sobre el proyecto de ley sometido a nuestra consideración. Su aprobación o no obedece a criterios económicos, de política administrativa, de conveniencia y de oportunidad, de ahí que recae en la esfera de la discrecionalidad  del legislador. Lo anterior, sin perjuicio de las siguientes observaciones:

1.      Corregir el Artículo 22 para que la fijación del canon sea competencia de la ARESEP y no de la CGR.

2.      Reforzar la independencia real del CECON si se desea cumplir con el objetivo de un órgano imparcial, revisando la subordinación establecida en el Artículo 24.

3.      Garantizar la armonización con la Ley 10086 (Generación Distribuida) y otros proyectos en corriente legislativa para evitar la fragmentación del marco normativo

4.      El proyecto afecta directamente la organización y competencias del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) al extraerle la función del despacho (DOCSE) para crear el CECON, y afecta las potestades regulatorias de la ARESEP, la consulta a estas instituciones autónomas es obligatoria y sustancial en el procedimiento legislativo.

  Atentamente,

Randall Salazar Solórzano

Procurador Adjunto.

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