16 de setiembre de 2025

PGR-OJ-142-2025

 

Señor

Antonio José Ortega Gutiérrez

Asamblea Legislativa

Fracción Frente Amplio

Diputado

 

Estimado Señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy a respuesta a su oficio AL-FPFA-36-OFI-0096-2025 de 25 de abril de 2025, a través del cual solicita un criterio jurídico no vinculante sobre las siguientes cuestiones jurídicas:

 

1.    ¿Las municipalidades están facultadas, al tenor de los dispuesto por el numeral 60 de la Ley Orgánica del Ambiente y correspondientes de la Ley General de Salud, a realizar mediciones sónicas de control ambiental a las empresas, actividades económicas y obras constructivas que se ubiquen o desarrollen en el cantón

 

2.    ¿La disposición del artículo 20 del Reglamento para el Control del Ruido Ambiental (Decreto Ejecutivo N° 44486-S del 26 de enero de 2024) relativa a la invalidez de mediciones sónicas realizadas por otras instituciones públicas se ajusta al marco de legalidad definido por el artículo 60 sobre Prevención y control de la contaminación de la Ley Orgánica del Ambiente?

 

3.    ¿Además de ejercer un rol de rectoría sobre la materia de contaminación sónica (por ejemplo, estableciendo la reglamentación nacional y los niveles límite de decibles permitido según zonificación) el Ministerio de Salud es la única institución con potestad de ejecutar controles, sanciones y acciones en materia de contaminación sónica?

 

4.    ¿Qué debe entenderse por el establecimiento y operación de servicios adecuados de control de la contaminación sónica al tenor del numeral 60 de la Ley Orgánica del Ambiente en lo que respecta a las corporaciones municipales y en este sentido, pueden estos gobiernos designar funcionarios y recursos para el control, medición y eventual sanción de la contaminación sónica de patentados en su jurisdicción?

 

El consultante señala que la gestión de consulta es necesaria para el ejercicio de sus funciones como diputado de la República. La consulta se evacúa en los siguientes términos: 

 

 

A.)  ALCANCE DEL ARTÍCULO 60 DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE. LAS MUNICIPALIDADES TIENEN UN DEBER DE PROTEGER EL DERECHO DE LAS PERSONAS A VIVIR EN UN AMBIENTE LIBRE DE RUIDO. LAS MUNICIPALIDADES DEBEN REALIZAR  UNA PLANIFICACIÓN ACÚSTICA. 

 

El derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, protegido por el artículo 50 constitucional, vincula al Estado. El Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho.

 

La jurisprudencia constitucional ha determinado que el derecho fundamental a un medio ambiente sano y equilibrado, comprende un derecho de las personas a disfrutar de ambientes libres de ruido. El ruido es considerado, desde la perspectiva constitucional, como una forma de agresión que afecta la calidad de vida la salud de las personas. El ruido es contaminación acústica. Importa transcribir, en lo conducente, el voto constitucional N.° 16777-2005 de las 16:54 horas del 30 de noviembre de 2005:

 

“el ruido es considerado como una de la formas de agresión al ambiente que aumenta las incomodidades en una sociedad cada vez más industrializada. Las molestias por ruidos afectan la calidad de vida y la salud de las personas, ya que pueden traer consigo consecuencias fisiológicas y psíquicas, sobre todo ante la persistencia de una grave contaminación acústica”

 

En cumplimiento de su deber de protección constitucional, dice la sentencia N.° 16777-2005, el Estado debe “diseñar políticas contra esa clase de contaminación atmosférica, dirigidas a proteger a las personas de la exposición excesiva al ruido.”

 

El artículo 60 de la Ley Orgánica del Ambiente es un desarrollo del deber de protección del medio ambiente. Conforme el voto de repetida cita, el “artículo 60 en su inciso e) recoge también el principio precautorio específicamente en materia de contaminación acústica y dota de competencia al Estado, las municipalidades y las demás instituciones públicas, para prevenir y controlar la contaminación del ambiente, debiendo dar prioridad al establecimiento y operación de servicios adecuados en áreas fundamentales para la salud ambiental, entre los que destaca el control de la contaminación sónica.”

 

El artículo 60 otorga competencias a las municipalidades para prevenir y controlar la contaminación acústica o sónica, sin embargo, el artículo 60 no autoriza a las municipalidades para realizar las mediciones de sonido o para realizar el procedimiento respectivo. 

 

El Poder Ejecutivo, específicamente el Ministerio de Salud, tiene competencias en materia de prevención, control y sanción de la contaminación sónica o por ruido, sin embargo, la Ley – específicamente el numeral 60 de la Ley Orgánica del Ambiente  -, en desarrollo del numeral 169 constitucional, ha establecido la obligación de las Municipalidades de ejecutar también acciones eficaces y céleres, en materia de prevención de la contaminación, en función de las necesidades de la circunscripción territorial. Se transcribe el voto constitucional N.° 3655-2023 de las 9:20 horas del 17 de febrero de 2023:

 

No obstante, pese a ello, si bien el ordenamiento jurídico le otorga competencias específicas al Ministerio de Salud relacionados con la contaminación sónica, lo cierto es que al tenor del artículo 169 de la Constitución Política existe la obligación de las Municipalidades de ejecutar acciones eficaces y céleres en función de las necesidades de la circunscripción territorial asignada a cada corporación municipal, y que se encuentra íntimamente ligado al elemento de población. Tales obligaciones, derivan de lo contemplado en los artículos 169 y 170, de la Constitución Política, siendo que abarca un amplio número de actividades. 

 

En el voto constitucional 23336-2024 de las 9:15 horas del 16 de agosto de 2024, se ha indicado adicionalmente que la obligación de las Municipalidades de proteger el derecho de las personas a vivir en un ambiente sin contaminación sónica, deriva no solamente del artículo 169 constitucional, sino que también se deduce directamente del numeral 50 constitucional:

 

“De este punto de confluencia entre el medio ambiente y la salud, puede entonces decirse que un deterioro ambiental por exceso de ruido afecta al bienestar de las personas y puede provocar daño a su salud, lo que justifica plenamente, a pesar de las evidentes dificultades que presenta el tema, la regulación de este agente contaminador. Así entonces, la realización de ciertas actividades que eventualmente generen contaminación sónica se encuentran limitadas por respeto de la intimidad, el derecho a un ambiente sano y el derecho a la salud. Entre las entidades estatales llamadas a velar por estos derechos están la Policía, la Municipalidad y el Ministerio de Salud, principalmente este último quien tiene la potestad de determinar la existencia de contaminación sónica”.

 

Concretamente, en el ejercicio de sus competencias en materia de prevención de la contaminación acústica y en aplicación de la función de planificación urbana, las municipalidades deben incorporar una planificación acústica en el ordenamiento territorial. La jurisprudencia constitucional ha comprendido la planificación acústica como el conjunto y sistema prevenciones alternativas para el control del ruido mediante medidas planificadas, como la ordenación territorial, la ingeniería de sistemas de gestión del tráfico, la ordenación de la circulación, la reducción del ruido con medidas de aislamiento acústico y la lucha contra el ruido en su origen. Se transcribe, en lo conducente, el voto constitucional N.° 5928-2006 de las 15:00 horas del 2 de mayo de 2006:

 

este Tribunal estima que la administración, la planificación y el ejercicio de competencias estatales o municipales que incidan en la ordenación del territorio, la planificación general territorial, así como el planeamiento urbanístico y las políticas de transporte público, deben tener en cuenta las previsiones establecidas para evitar la contaminación sónica y las normas internas dictadas en su desarrollo, pues constituyen un parámetro para cumplir el mandamiento de velar por el desarrollo sostenible y, principalmente, la tutela a un medio ambiente sano a favor de los habitantes del país. En ese orden de ideas, es deber de las autoridades públicas realizar una "planificación acústica” de manera que se tomen prevenciones alternativas para el control del ruido mediante medidas planificadas, como la ordenación territorial, la ingeniería de sistemas de gestión del tráfico, la ordenación de la circulación, la reducción del ruido con medidas de aislamiento acústico y la lucha contra el ruido en su origen; lo cual no debe ser abordado sólo como un objetivo medio ambiental, sino también de seguridad vial, que procure la reducción de accidentes de tránsito a través de medidas accesorias que brinden seguridad en el tránsito vial, así como la reducción de la contaminación sónica generada en el área urbana.

 

En el voto N.° 28068-2024 de las 9:20 horas del 27 de setiembre de 2024, la Sala Constitucional ha precisado y delimitado las competencias municipales en control de ruido.  Así se ha indicado que las municipalidades tienen el deber de verificar que los establecimientos, autorizados para funcionar dentro de su territorio, y, general, los munícipes, cumplan con las disposiciones en materia de control de sonido.  Para este propósito las municipalidades deben crear servicios adecuados para la salud ambiental, tal y como lo prevé el artículo 60 de la Ley Orgánica del Ambiente. Se transcribe, en lo conducente, el voto N.° 28068-2024:

 

“La policía tiene a su cargo el resguardo del orden público, la Municipalidad el deber de verificación los permisos para operar y el Ministerio de Salud le corresponde la inspección y medición sónica -entre otras diligencias necesarias-, a fin de poder determinar debidamente si efectivamente se presenta el problema sanitario de contaminación, así como que se establezcan las eventuales medidas que técnicamente procedan para su solución”

 

En el voto constitucional N. 9098-2025 de las 9:50 horas del 25 de marzo de 2025 se indicó que la competencia de las municipalidades en materia de vigilancia de la planificación urbana, no se limita en realizar el trámite burocrático o en el otorgamiento de los permisos; la municipalidad debe adoptar medidas para corroborar que los establecimientos y munícipes, cumplan, entre otra normativa, la relativa al control del ruido. Nuevamente para esto debe crear servicios adecuados para la salud ambiental.

 

V.- Respecto de las autoridades municipales recurridas conviene recordar su obligación -como parte del Estado- de garantizar, defender y preservar el derecho de todos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como garantizar el derecho a la salud de los habitantes de la comunidad. En su caso particular se trata de un deber aún más claro, pues la protección constitucional cubre y vincula el ambiente sano y ecológicamente equilibrado con el derecho fundamental a la salud, tanto en el plano psíquico como en el físico, y tienen potestades para hacer cumplir sus órdenes incluso con ayuda de la Fuerza Pública, en protección del bien jurídico que están llamadas a tutelar. Su actividad no se agota en los trámites burocráticos u otorgamiento de los permisos. Debe además tomar las medidas para corroborar la observancia de éstos en la práctica, para tutelar los intereses y derechos de los ciudadanos.

 

B.) EL MINISTERIO DE SALUD ES EL ÚNICO ÓRGANO COMPETENTE PARA CLAUSURAR ESTABLECIMIENTO POR VIOLACIONES AL REGLAMENTO PARA EL CONTROL DEL RUIDO AMBIENTAL. SOLAMENTE LAS MEDICIONES REALIZADAS POR EL MINISTERIO DE SALUD TIENEN VALIDEZ CUANDO SE ATIENDE UNA DENUNCIA. 

 

El artículo 297 de la Ley General de Salud establece que está prohibido el funcionamiento de toda fábrica, establecimiento industrial o comercial en edificios que no dispongan de los elementos o sistemas necesarios para evitar que las descargas, emisiones, emanaciones o sonidos producto de tales actividades industriales o comerciales, causen o contribuyan a la contaminación atmosférica de la región en que se encuentran ubicados y que no dispongan en la organización de sus actividades o faenas, de elementos o sistemas para evitar la contaminación del ambiente interior con riesgo o peligro para la salud y el bienestar de su personal y de terceros.

 

La competencia para clausurar los establecimientos que emitan contaminación sónica o ruido, es del Ministerio de Salud. Este mismo órgano tiene la competencia para girar las órdenes sanitarias necesarias para poner fin o mitigar la insalubridad o molestia, también puede ordenar la suspensión tal operación. Se transcribe el artículo 304 de la Ley General de Salud:

 

ARTICULO 304.- Los establecimientos industriales que funcionen antirreglamentariamente o que constituyan peligro, incomodidad o insalubridad para su personal o la vecindad, podrán ser clausurados por la autoridad de salud y en todo caso, sus propietarios y administradores quedan obligados a cumplir las órdenes o instrucciones que la autoridad de salud les ordene para poner fin o mitigar la insalubridad o molestia que producen a causa de su operación, debiendo suspender tal operación hasta tanto no hayan cumplido los requisitos reglamentarios o los exigidos por el Ministerio.

 

El artículo 3 del Decreto Ejecutivo N.° 44486 de 17 de enero de 2024 establece que el Ministerio de Salud es el competente para aplicar el Reglamento para el control del ruido ambiental. El artículo 17 de ese Decreto, dispone que corresponde al Área Rectora de Salud atender las denuncias por contaminación sónica. El capítulo XIII del mismo Decreto regula el procedimiento para la medición de ruido. 

 

El artículo 20 del mismo Decreto N.° 44486 de 17 de enero de 2024, prescribe que, en caso de una denuncia o queja, solo tienen validez legal las mediciones que realicen los funcionarios competentes del Ministerio de Salud. Estas mediciones deben realizarse conforme el procedimiento previsto en el Decreto N.° 44486 de 17 de enero de 2024.

 

Artículo 20. - En caso de una denuncia o queja, solo tienen validez legal las mediciones que realicen los funcionarios competentes del Ministerio de Salud.

 

El Ministerio de Salud es el órgano con la competencia exclusiva para atender las denuncias por ruido, para realizar las mediciones sónicas necesarias para determinar si existe una infracción y para clausurar establecimientos por violentar el Reglamento para el control del ruido ambiental.

 

El Decreto Ejecutivo N.° 44486 de 17 de enero de 2024 ha previsto un procedimiento para la medición del ruido. El artículo 21 de esa norma establece que el procedimiento previsto en el capítulo XIII del Decreto, es el que debe seguirse para la medición del ruido. 

 

Artículo 21. - El procedimiento para la medición del ruido se detalla en el Capítulo XIII del presente reglamento. Para evaluar el cumplimiento con los límites establecidos se debe usar el descriptor de nivel de ruido continuo equivalente en ponderación "A" (LeqA), integrado durante los períodos de tiempo diurno y nocturno, de acuerdo con los horarios establecidos en este Reglamento.

 

Las Municipalidades carecen de competencia para realizar las mediciones de sonido en caso de denuncias interpuestas por las personas y también carecen de atribuciones para realizar el procedimiento para realizar las mediciones de sonido.  Esta es una atribución exclusiva del Ministerio de Salud.  Sin embargo, la competencia exclusiva del Ministerio de Salud no releva a las municipalidades de su deber de verificar que, en su cantón, se cumplan con las disposiciones relativas al control del ruido. Esto a través de los servicios adecuados para la salud ambiental.

 

C.) REPARTO COMPETENCIAL. DEBER DE COORDINACION ENTRE EL MINISTERIO DE SALUD Y LAS MUNICIPALIDADES.  

 

La Ley ha distribuido las competencias, en materia de prevención y control del ruido, entre el Ministerio de Salud y las Municipalidades. 

 

Las municipalidades tienen el deber de incorporar en su ordenamiento territorial una variable de planificación acústica y tienen un deber de adoptar medidas para corroborar que los establecimientos funcionando en su cantón observen, entre otra normativa, la relativa al control del ruido. Una municipalidad puede, eventualmente, revocar una patente municipal por violación a las disposiciones reglamentarias en materia de control de la contaminación sónica. También un gobierno local puede denunciar a un munícipe por infracción al artículo 395.1 del Código Penal que provoque alboroto y perturbe la tranquilidad. En su función de verificar y controlar el ruido; el gobierno local debe coordinar con el Ministerio de Salud.  Existe un deber de coordinación y colaboración entre las municipalidades y el Ministerio de Salud en materia de control del ruido. Las municipalidades pueden recibir las denuncias por contaminación sónica, pero corresponde al Área Rectora de Salud realizar la medición sónica del caso, siguiendo el procedimiento previsto en el Decreto N.° 44486 de 17 de enero de 2024.

 

 

Las municipalidades pueden recibir denuncias por contaminación por ruido. La denuncia es una manifestación concreta del derecho de petición que los munícipes pueden ejercer ante su gobierno local.. La denuncia es recibida por la municipalidad en virtud de su función de verificación. Sin embargo, para determinar si existe una infracción al Decreto N.° 44486 de 17 de enero de 2024, las Municipalidades deben coordinar con el Ministerio de Salud, concretamente con Área Rectora de Salud, para realizar el procedimiento de medición del ruido y por tanto para realizar la medición prevista en el artículo 20 de aquel Decreto. Solamente el Ministerio de Salud es el competente para realizar el procedimiento para la medición de ruido. El Ministerio debe poner en conocimiento del gobierno local el informe técnico de medición de ruido previsto en el artículo 22 del Decreto N.° 44486. Este informe es el que de fe del resultado de las mediciones obtenidas. Este informe técnico es el acto técnico necesario para que la Municipalidad ejerza su función de verificación y control del ruido en su cantón. 

 

 

CONCLUSIONES: 

 

-      Que el Ministerio de Salud es el órgano con la competencia exclusiva para atender las denuncias por ruido, para realizar las mediciones sónicas necesarias para determinar si existe una infracción al Reglamento para el Control del Ruido Ambiental Decreto Ejecutivo N° 44486-S del 26 de enero de 2024.

 

-      Que las Municipalidades carecen de competencia para realizar las mediciones de sonido en caso de denuncias interpuestas por las personas y también carecen de atribuciones para realizar el procedimiento para realizar las mediciones de sonido

 

-      El artículo 60 de la Ley Orgánica del Ambiente otorga competencias a las municipalidades para prevenir y controlar la contaminación acústica o sónica, sin embargo,  el artículo 60 no autoriza a las municipalidades para realizar las mediciones de sonido o para realizar el procedimiento de medición de ruido. 

 

-      En virtud de la función de planificación urbana, las municipalidades deben incorporar una planificación acústica en el ordenamiento territorial. La jurisprudencia constitucional ha comprendido la planificación acústica como el conjunto y sistema prevenciones alternativas para el control del ruido mediante medidas planificadas, como la ordenación territorial, la ingeniería de sistemas de gestión del tráfico, la ordenación de la circulación, la reducción del ruido con medidas de aislamiento acústico y la lucha contra el ruido en su origen.

 

-      Las municipalidades tienen el deber de verificar que los establecimientos, autorizados para funcionar dentro de su territorio, y, general, los munícipes, cumplan con las disposiciones en materia de control de sonido.  Para este propósito las municipalidades deben crear servicios adecuados para la salud ambiental, tal y como lo prevé el artículo 60 de la Ley Orgánica del Ambiente.

 

-      Existe un deber de coordinación y colaboración entre las municipalidades y el Ministerio de Salud en materia de control del ruido. Las municipalidades pueden recibir las denuncias por contaminación sónica, pero corresponde al Área Rectora

de Salud realizar la medición sónica del caso, siguiendo el procedimiento previsto en el Decreto N.° 44486 de 17 de enero de 2024.  

 

-      Una vez hecha una medición de sonida realizada a instancia de una denuncia presentada ante una municipalidad, el Ministerio de Salud debe poner en conocimiento del gobierno local el informe técnico de medición de ruido previsto en el artículo 22 del Decreto N.° 44486. Este informe es el que de fe del resultado de las mediciones obtenidas. Este informe técnico es el acto técnico necesario para que la Municipalidad ejerza su función de verificación y control del ruido en su cantón.

 

 

16 de setiembre de 2025

 

 

 

 

 

Jorge Oviedo Álvarez 

Procurador Director 

 

JOA/drq