13 de abril de 2026

PGR-C-062-2026

Señor

Donald Quesada Rodríguez

Alcalde municipal

Municipalidad de Grecia

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. ALC-0273-2026, de 20 de febrero de 2026, con recibo de 23 de febrero último y asignado a este Despacho el 25 de los corrientes, por el que, aludiendo de forma expresa y directa la sentencia No. 2025-008201 de las 13:00 hrs. del 17 de marzo de 2025, de la Sala Constitucional, busca obtener un criterio jurídico vinculante en relación con sus alcances sobre la procedencia o no, del eventual reconocimiento y pago de anualidades en esa corporación municipal.

En concreto, nos consulta:

1.     ¿Resulta jurídicamente procedente que las municipalidades reconozcan y paguen anualidades a sus funcionarios, conforme a los alcances establecidos en el voto No. 08201-2025 de la Sala Constitucional?

2.     En caso de resultar procedente dicho reconocimiento, ¿a partir de qué momento corresponde legalmente efectuar el reconocimiento, cálculo y pago de las anualidades respectivas?

3.     ¿El reconocimiento de anualidades derivado de dicho criterio jurisdiccional podría generar efectos retroactivos, y en caso afirmativo, cuál sería el alcance jurídico de dicha retroactividad, particularmente en relación con la protección de la Hacienda Pública?

4.     ¿Cuáles son las condiciones jurídicas, requisitos y limitaciones que deben observar las municipalidades para proceder con el reconocimiento y pago de anualidades, conforme al bloque de legalidad vigente, incluyendo la Ley Marco de Empleo Público, el Código Municipal y demás normativa aplicable?

Y pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio del Departamento de Servicios Jurídicos de esa municipalidad, materializado en el oficio No. GAJ-057-2026, de 20 de febrero de 2026, que se confeccionó -según se indica-, a requerimiento del Alcalde, ante

reclamo que formulara la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), sobre el pago de anualidades retroactivas basadas en el porcentaje fijado en la Convención Colectiva vigente en esa corporación territorial; según el cual, considerando lo resuelto por la Sala Constitucional en aquel voto en particular (No. 2025-008201 de las 13:00 hrs. del 17 de marzo de 2025), concluye que, “si un porcentaje de anualidad se encuentra definido en una convención colectiva vigente, la administración no puede unilateralmente variar dicho porcentaje invocando la Ley No. 9635, si con ello se afectan situaciones jurídicas consolidadas de trabajadores con convenciones colectivas aprobadas y vigentes antes de la reforma legislativa”. Recomendando el reconocimiento retroactivo de diferencias salariales, indexadas y con intereses, a partir de octubre de 2020, fecha en que la Municipalidad dejó de cancelar el porcentaje convencional fijado para las anualidades. Todo ello sin ahondar profusamente en lo jurídico.

I.- Inadmisibilidad de la gestión consultiva formulada.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente y de cierta manera, determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, luego de un exhaustivo análisis de su consulta, el cual parte, por supuesto, de la literalidad misma de su oficio No. ALC-0273-2026, op. cit. y de la opinión jurídica que lo acompaña (oficio No. GAJ-057-2026, op. cit.), podemos afirmar que no cabe duda de que, más allá de requerir una interpretación de normas jurídicas relacionadas con el empleo público, con ella se nos requiere expresamente interpretar, precisar o aclarar los alcances normativos de la sentencia No. 2025-008201 de las 13:00 hrs. del 17 de marzo de 2025, de la Sala Constitucional; esto con la innegable finalidad de contar con un dictamen vinculante de nuestra parte que no solo delimite conceptualmente, sino que determine, desde el punto de vista de su aplicación1 material, las medidas internas puntuales que debe

1          “(…) Los conceptos de interpretación y de aplicación de las normas que, aunque próximos entre sí, aluden a operaciones esencialmente diferentes.

En términos generales, por interpretación se entiende el proceso de atribución de un significado a un determinado objeto: en el caso de la interpretación jurídica, a un enunciado lingüístico contenido en una norma. Se trata, pues, de una operación cognoscitiva, que se realiza en abstracto, sin considerar la aplicación de dicha norma a un caso concreto. La aplicación del Derecho es, por su parte, una operación mucho más compleja. Con dicha expresión se alude al proceso mediante el que un operador jurídico cualquiera (un Juez, la Administración, etc.) construye una solución justa y técnicamente correcta que ha de darse a un caso concreto, ponderando para ello todas las circunstancias de hecho que concurren en el asunto y utilizando

adoptar esa corporación municipal, en materia de anualidades, para la debida ejecución de dicho fallo judicial.

Según hemos reconocido, es factible que la duda razonablemente surja de la aparente contradicción entre lo resuelto por el Considerando XIII del citado fallo, en el que se avalan parcialmente, desde el punto de vista constitucional, los cambios ordenados en los montos y nominalización de las anualidades a reconocer a futuro en el sector público -art. 50 introducido a la Ley de Salarios de la Administración Pública y Transitorio XXXI del Título III de la Ley No. 9635-, y lo resuelto en el Considerando XV, en el que se concluye que “(…) el art. 55 ‒y, por tanto, todas las disposiciones relacionadas con los pluses cuestionados, a saber, los arts. 39, 50, 54 de la LSAP y Transitorios XXVII y XXXI de la LFFP‒ deben reputarse constitucionales bajo el entendido de que la restricción para negociar no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley ”; esto a pesar de que en este último Considerando, como en el XIV, la Sala Constitucional insistió en que los argumentos relacionados con eventuales antinomias sobre la prevalencia de determinadas normas como convenciones colectivas o estatutos internos de trabajo, fueron desestimadas al estar referidos a aspectos de legalidad ordinaria sobre la aplicación e interpretación de normas de rango infra constitucional, que le competen a las autoridades administrativas o judiciales y no a la Sala (Dictamen PGR-C-223-2025 de 17 de noviembre de 2025. En sentido similar los dictámenes PGR-C-235-2025 y PGR-C-236-2025, ambos de 08 de diciembre de 2025; PGR-C-021-2026 y PGR-C-022-2026, ambos de 28 de enero de 2026; PGR-C-038-

2026 de 17 de febrero de 2026, PGR-C-040-2026 y PGR-C-045-2026, ambos de 20 de febrero de 2026, así como el PGR-C-046-2026 de 26 de febrero de 2026).

No obstante, según advertimos y reiteramos en aquellos dictámenes PGR-C-223- 2025, PGR-C-235-2025, PGR-C-236-2025, PGR-C-021-2026, PGR-C-022-2026, PGR-C-038-

2026, PGR-C-040-2026, PGR-C-045-2026 y PGR-C-046-2026, op. cit., esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico, para interpretar, precisar o aclarar, de forma vinculante, las sentencias que dicte la Sala Constitucional, ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones.

Al respecto, conforme a nuestra consistente jurisprudencia administrativa, indicamos: “no corresponde a la Procuraduría General de la República interpretar, precisar ni aclarar las sentencias que dicte la Sala Constitucional, pues es evidente que ésta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es la única que puede precisar o aclarar sus sentencias.” (Dictamen No. C-116-2016 de 18 de abril de

conjuntamente todas las normas referidas a dichas circunstancias (Dictámenes C-032-96 de 21 de febrero de 1996, C-049-96 de 25 de marzo de 1996 y PGR-C-056-2025 de 17 de marzo de 2025).”

2016. Posición reiterada en los dictámenes C-280-2014 de 5 de setiembre de 2014, C-143- 2014 de 7 de mayo de 2014, C-129-2019 y C-130-2019, ambos de 13 de mayo de 2019, C- 347-2020 de 31 de agosto de 2020, C-482-2020 de 17 de diciembre de 2020 y PGR-C-155- 2024 de 22 de julio de 2024). En sentido similar, hemos indicado que “desborda el ámbito de nuestras competencias revisar, en vía consultiva, las sentencias dictadas en los procesos jurisdiccionales”. (Dictámenes PGR-C-051-2024 de 19 de marzo de 2024 y PGR-C-105-2025 de 2 de junio de 2025).

Desde esta perspectiva, y más allá de la obvia insuficiencia del criterio jurídico que acompaña esta gestión2, debemos reiterar que la Procuraduría General no tiene competencia para emitir formalmente un dictamen vinculante, cuyo efecto inmediato y directo sea la determinación de los alcances normativos y aplicativos de un fallo judicial concreto, y menos de la Sala Constitucional, ya que esa atribución el ordenamiento jurídico se la asigna, en primer término, y en caso de ser ello procedente, al órgano jurisdiccional del que emana, o bien al ente o persona -física o jurídica, pública o privada- repercutida en su esfera jurídica por aquella resolución (Véase la resolución interlocutoria No. 2025-032733 de las 09:20 hrs. del 8 de octubre de 2025, de la propia Sala Constitucional, con referencia a ciertas gestiones aclaratorias de la sentencia No. 2025-008201, formuladas por personas no legitimadas para ello), pero no a la Procuraduría General en el ejercicio de su función consultiva cualificada (Dictamen PGR-C-223-2025, PGR-C-235-2025, PGR-C-236-2025, PGR- C-021-2026, PGR-C-022-2026, PGR-C-038-2026, PGR-C-040-2026, PGR-C-045-2026 y PGR- C-046-2026, op. cit.).

Véase que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en estos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la función aclaratoria y decisoria propia de la Administración activa o de otros

2          Salvo el caso de auditores internos, toda gestión consultiva debe acompañarse del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública -art. 4 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815-.

Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, dicho informe jurídico debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Y en el presente caso, según indicamos, el criterio jurídico aportado fue expresamente emitido con fines distintos a consultarnos, concretamente para atender internamente un reclamo particular del sindicato. Además, que no ahonda en lo jurídico sobre los temas consultados al hacer una abordaje superficial de los alcances del fallo constitucional No. 2025-008201, con respecto al régimen de anualidades aplicable en esa corporación municipal.

órganos jurisdiccionales competentes para atender y resolver el asunto, y por tanto, más que desconocer o desnaturalizar nuestra función consultiva, estaríamos incurriendo en este caso en un desapoderamiento ilegítimo, y una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues el órgano corporativo territorial consultante -el Alcalde- quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual es improcedente (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-

2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022, PGR-C-101-2025 de 26 de mayo de 2025 y PGR-C-223-2025, op. cit., entre muchos otros).

Por último, tal como lo consignamos recientemente en el dictamen PGR-C-022-2026, op. cit., es importante que esa corporación territorial, así como las demás Administraciones Públicas, conozcan la posición oficial asumida por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área para la Innovación y el Aprendizaje en la Fiscalización, de la Contraloría General de la República (CGR), con respecto a las actuaciones administrativas adoptadas por ciertas instituciones con fundamento en el Voto No. 2025-008201, y que nos fuera formalmente comunicada mediante DFOE-IAF-0018, de 09 de enero de 2026 (Oficio No. 00181), según el cual:

“(…) con posterioridad a la emisión del voto n.° 08201-2025 de las trece horas del 17 de marzo de 2025 (…) esta Contraloría ha conocido gestiones de aprobación presupuestaria —tanto presupuestos iniciales como extraordinarios—

, mediante las cuales distintas Administraciones Públicas han pretendido dotar de contenido presupuestario el pago retroactivo de anualidades, así como el reconocimiento de porcentajes superiores a los previstos en el Transitorio XXXI del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 963513. Tales solicitudes encuentran su fundamento en la interpretación de la sentencia constitucional que algunas organizaciones han realizado, considerando que habilitaría la reactivación o aplicación de cláusulas convencionales anteriores en materia remunerativa que difieren de los límites legales establecidos.

Al respecto, la Contraloría General de la República ha sostenido de forma consistente que el voto No. 08201-2025 no autoriza el pago retroactivo de anualidades ni el reconocimiento de montos que superen los topes legales vigentes. Ello por cuanto dicho pronunciamiento se circunscribió al análisis de constitucionalidad del régimen de nominalización de las anualidades y determinadas restricciones a la negociación colectiva, sin habilitar excepciones al marco legal vigente ni otorgar efectos retroactivos en materia remunerativa.

Asimismo, este Órgano Contralor ha considerado relevante que la propia Sala Constitucional señaló expresamente que no le corresponde la integración ni la interpretación de normas infraconstitucionales, de modo que el fallo no puede ser entendido como una habilitación para aplicar instrumentos convencionales en contraposición a disposiciones legales de orden público actualmente vigentes.

En concordancia con lo anterior, esa Procuraduría General de la República, mediante dictámenes reiterados 4 que han mantenido una línea consistente y constituyen como tal jurisprudencia administrativa, ha orientado de manera uniforme la actuación del Sector Público, estableciendo que las cláusulas de las convenciones colectivas deben ajustarse a la ley y que, en caso de contradicción, prevalecen las disposiciones legales de orden público, conforme al principio de legalidad consagrado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

En este contexto, la Contraloría General ha improbado contenido presupuestario5 y rechazado gestiones que pretendan sustentar pagos retroactivos o incrementos remunerativos por encima de los límites legales, reafirmando el deber de las Administraciones Públicas de ajustar su actuación al principio de legalidad, sin perjuicio de las competencias que corresponden a las instancias jurisdiccionales para conocer eventuales controversias.”

De    modo    que     la    propia     Administración     consultante,      así    el    resto     de    las Administraciones Públicas, están en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las

5          Las instituciones a las cuales se les improbó contenido presupuestario por estas razones, durante 2025, son: Instituto Tecnológico de Costa Rica, Municipalidad de Abangares, Municipalidad de Alajuela, Municipalidad de Alajuelita, Municipalidad de Belén, Municipalidad de Matina, Municipalidad de Santa Cruz y Universidad Nacional.

implicaciones materiales y jurídicas de las consideraciones vertidas en abstracto por la CGR, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En consecuencia, por la forma en que fue planteada, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por tanto, se deniega su trámite y se archiva.

Conclusión:

Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/sar