06 de abril del 2026

PGR-C-058-2026

 

Señor

Emmanuel Ferrer Venegas

Alcalde Municipal a.i.

Municipalidad del Cantón de Mora

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos al oficio n°. AMM-0292-2025 del 22 de mayo del 2025, código interno 7255-2025, por medio del cual solicita el criterio de este órgano consultivo, en relación con la siguiente interrogante:

 

“¿Requiere la institución una política salarial aprobada mediante reglamento para aplicar una nueva escala salarial por puntos a las personas funcionarias nombradas en propiedad, o podría aplicar esa nueva escala salarial, sin una política específica?”

 

Para cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República -n.°6815-, acompaña esta gestión, con el criterio vertido por la Dirección Jurídica, n.°AJ-062-2025 del 22 de mayo del 2025, suscrito por la Licenciada Cindy Monge Soto, asesora legal de la Municipalidad de Mora.

 

En dicho estudio, se hace referencia al objeto de la Ley Marco de Empleo Público (art.1), para posteriormente referirse al Reglamento de la citada Ley y concluir lo siguiente:

 

“(…) Tal y como es señalado en el reglamento de la Ley Marco de Empleo público, a partir de la entrada en vigor de la Ley Marco de Empleo Público toda nueva contratación de personal en el sector público que se encuentra en el ámbito de ésta, deberá realizarse con una remuneración bajo el esquema de salario global, quedando la Administración Pública inhabilitada para realizar contrataciones bajo el esquema de salario compuesto.

Por lo que una vez con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público resultó necesario el establecimiento de una columna salarial global transitoria hasta el establecimiento de la columna salarial global oficial, que le permita a las instituciones públicas la realización de las contrataciones necesarias para la continuidad y correcta prestación de sus servicios.

Bajo esos antecedentes que la misma norma señala, es que, para aplicar una nueva escala salarial por puntos a funcionarios y funcionarias nombrados en propiedad, la institución debe aprobar una policía (SIC) salarial, específicamente un reglamento. Pues bien, la misma Ley Marco de empleo público dispone que las administraciones tienen la potestad para reglamentar mediante sus normas internas las políticas salariales. (…)”. (El subrayado es suplido)

 

A partir de lo expuesto, se procederá con el análisis de la única interrogante de interés de la municipalidad consultante.

 

 

I.          Sobre lo consultado

 

Como antes apuntamos, se solicita a este órgano consultivo un criterio para dilucidar si la municipalidad consultante requiere una política salarial, aprobada mediante reglamento, para aplicar una nueva escala salarial por puntos a las personas funcionarias nombradas en propiedad, o podría aplicar esa nueva escala salarial, sin una política específica.

 

Sobre el tema consultado, para iniciar importa resaltar que, de un estudio del Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica, emitido por el Área de Gestión de Recursos Humanos, en junio del 2013, se extra el siguiente concepto o término de interés para el presente estudio:

 

“Política: Criterio o directriz de acción elegida como guía en el proceso de toma de decisiones al poner en práctica o ejecutar las estrategias, programas y proyectos específicos del nivel institucional. // Modo de conducir un asunto para conseguir el fin deseado; en las organizaciones, es una guía de acción emitida por las jerarquías sobre la manera de gestionar un asunto. Asimismo, se define política de gobierno a aquellos planes y directrices encaminados a orientar las acciones de las instituciones públicas”.

 

Dado que la inquietud del consultante guarda relación con la emisión de una política salarial o de remuneración, es importante resaltar que la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), se enfoca en un sistema de salario global, buscando un pago uniforme para puestos similares, basado en méritos. Al respecto, en sus artículos 35 y 36 se instauró el régimen salarial unificado para todo el servicio público y la política de remuneración, tal y como se transcribe a continuación:

“ARTÍCULO 35- Régimen salarial unificado para todo el servicio público. Todas las instituciones del sector público se incluirán en este régimen salarial unificado basado en la columna salarial global. Todas las personas servidoras públicas serán remuneradas de acuerdo con esta ley, incluidos los servidores actuales.

Se publicará la columna salarial global y los puestos de todas las calificaciones asignadas a la columna salarial”. (La negrita es nuestra)

“ARTÍCULO 36- Política de remuneración. La Dirección General de Servicio Civil, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) y la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda prepararán conjuntamente una declaración anual de la política de remuneración, que presentarán al Consejo de Gobierno para su aprobación. Esta política tendrá en cuenta:

a) El estado de los fondos públicos disponibles.

b) La importancia de que las remuneraciones públicas se mantengan competitivas respecto a las privadas, considerando todos los factores relevantes como las tasas de empleo, la seguridad del empleo y la provisión de pensiones.

c) La sostenibilidad, transparencia, participación y responsabilidad de las finanzas públicas.

d) De manera prioritaria, la necesidad de atraer y mantener las personas más calificadas y mejor preparadas profesionalmente y evitar la fuga o el déficit de personal calificado.

La política de remuneración propondrá el salario mínimo de inicio de la columna salarial única y el valor financiero que se asignará a cada punto de la columna del salario global. Durante el primer año en que opere la columna salarial se asignará a cada punto de remuneración un valor financiero inicial. En los años siguientes, los valores financieros solo variarán en un porcentaje determinado, de manera que se guarde coherencia en toda la columna salarial”. (El resaltado es suplido)

 

En ese sentido, una política salarial o de remuneración puede ser definida como el conjunto de normas, principios y directrices técnicas que guían la retribución económica de las personas funcionarias, siendo que dentro de los principales objetivos destacan los siguientes: a) disponer de un sistema de remuneración que sea un medio óptimo para atraer y mantener recurso humano idóneo (según la LMEP “las personas más calificadas y mejor preparadas profesionalmente y evitar la fuga o el déficit de personal calificado”); b) garantizar la competitividad externa al momento de la construcción de una escala salarial; c) asegurar la equidad interna, de manera tal que a un mayor nivel de responsabilidad se perciba una mayor remuneración, y en puestos cuyas funciones sean similares o equivalentes corresponda un mismo salario; d) contar con instrumentos técnicos idóneos para los procesos de dotación, clasificación y valoración de las personas funcionarias; y e) sin dejar de lado el estado de los fondos públicos disponibles, así como la sostenibilidad, transparencia, participación y responsabilidad de las finanzas públicas.

 

En virtud de lo expuesto, es nuestro criterio que resulta pertinente que la municipalidad consultante, en atención a su autonomía, establezca una política salarial o de remuneración, la cual necesariamente guarda estrecha relación con la nueva escala salarial global, que se debe fijar bajo un esquema de “factor de puntos”, en el que las puntuaciones se asignarán a los puestos de acuerdo con un análisis de factores de trabajo relevantes a la hora de hacer la fijación salarial que corresponda, en los términos regulados por la LMEP.

 

En esa inteligencia, es conveniente precisar, conforme lo hemos hecho en otros dictámenes, que la LMEP contiene varias disposiciones especiales aplicables al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas. Mediante la incorporación de esas reglas especiales se pretendió salvaguardar el ejercicio de las funciones atribuidas en la Constitución Política a dichos órganos y entes. Esas disposiciones están contempladas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP. (Ver dictámenes PGR-C-135-2023 del 10 de julio del 2023, PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024 y PGR-C-050-2024 del 14 de marzo del 2024, entre otros)

 

En lo de interés para esta consulta hemos afirmado que las municipalidades tienen autonomía de gobierno (de segundo grado), por consiguiente, pueden hacer valer las regulaciones particulares establecidas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30, 31; 32; 33 y 34 de la LMEP. Veamos:

 

“(…) La Sala Constitucional, en su voto consultivo n.° 15655-2011 de las 12:48 horas del 11 de noviembre del 2011, reiterado en el 17098-2021 citado, al analizar los alcances de la autonomía de la CCSS, dejó claro que esa institución, al igual que las municipalidades, tiene autonomía de gobierno (de segundo grado), a diferencia del resto de las instituciones autónomas creadas con base en el artículo 188 constitucional, cuya autonomía es solo administrativa (de primer grado).

(…)

Lo anterior permite ratificar que, independientemente de la frase utilizada como salvaguarda en la LMEP para corregir los vicios detectados por la Sala Constitucional en el voto consultivo 17098-2021, las instituciones autónomas que pueden hacer valer las regulaciones particulares establecidas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP son las que ostenten una autonomía de segundo o tercer grado, con competencias constitucionalmente asignadas…”. (Ver dictamen PGR-C-135-2023 citado)

 

En efecto, en el dictamen PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024, al analizar una consulta planteada por la directora ejecutiva de la Asamblea Legislativa, este órgano consultivo precisó, en lo conducente:

 

“(…) En relación con el salario global, ciertamente, los Poderes del Estado distintos al Poder Ejecutivo, así como los entes públicos con autonomía de segundo o de tercer grado, con potestades constitucionalmente asignadas, están facultados para construir las respectivas columnas salariales globales de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas profesionales o técnicas que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas, (artículo 30 párrafo final de la LMEP); sin embargo, esa facultad no los habilita para seguir utilizando el sistema de salario base más pluses, sino que, por el contrario, necesariamente deben ajustarse al sistema de salario global, pues así lo establece el propio artículo 30 y siguientes de la LMEP.

Por ello, al estar vigente el mandato de aplicar el salario global en todo el sector público, lo normado en la LMEP en relación con las reglas de transición del salario compuesto al salario global aplican para todos los órganos y entes citados en el artículo 2 de la LMEP, incluida la Asamblea Legislativa. (…)” (El subrayado no es del original).

 

En consonancia con lo expuesto, en el reciente dictamen PGR-C-184-2025 del 1 de setiembre del 2025, explicamos, en lo de interés, lo siguiente:

 

“Y partiendo de que la LMEP instauró de un régimen salarial unificado para todo el sector público, basado en un salario global -art.35- cuya estructura no se desglosa en pluses salariales, ni tiene por punto de partida un salario base, y aun cuando la propia ley, entre otras cosas ^{[13(cita omitida)}, excluye de las competencias del MIDEPLAN el establecimiento o determinación del sistema del sistema único y unificado de remuneración de los funcionarios que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias constitucionales asignadas al Poder Legislativo, sus órganos auxiliares y adscritos, correspondiéndole a estos, en ejercicio de su autonomía o independencia, efectuar dicha determinación -arts. 7, inciso l), 30 in fine y 34 párrafo primero y 35, párrafo segundo de su Reglamento-, lo cierto es que la fijación de los salarios públicos deberá hacerse, en todo caso, conforme a la ley; esto es, conforme y según la metodología de remuneración de trabajo impuesta para el servicio público por la LMEP -arts. 30, inciso c) y 31-, bajo un esquema de “factor de puntos” en el que las puntuaciones se asignarán a los puestos de acuerdo con un análisis de factores de trabajo relevantes, (…)” (La negrita y el subrayado es nuestro)

 

Ahora bien, en atención a lo estipulado en el numeral 4 del Código Municipal, n.°7794 del 30 de abril de 1998 y sus reformas, las municipalidades poseen la autonomía política, administrativa y financiera que les confiere la Constitución Política. Dicha norma en lo de interés dispone:

 

“Artículo 4- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.

b) Acordar sus presupuestos y ejecutarlos. (…)”.

 

Por su parte, dentro de las atribuciones del concejo municipal, destacan las siguiente:

 

“Artículo 13. - Son atribuciones del concejo:

(…)

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales.

(…)

u) Las demás atribuciones que la ley señale expresamente. (…)”.

 

Precisamente, el ejercicio de la potestad normativa que tienen las municipalidades en nuestro país, deriva del principio de autonomía municipal, consagrado en el artículo 170 de la Constitución Política. (Ver, entre muchas otras, la resolución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia n°. 005445-99, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, mediante la cual se realiza un análisis de la jurisprudencia de la citada Sala, en relación con la autonomía municipal)

 

De esta manera, tal y como se extrae del artículo 13 incisos c) y d) transcritos, se autoriza al concejo municipal a dictar los reglamentos necesarios para la organización interna de las municipalidades y para la adecuada prestación de los servicios municipales en general.

 

A mayor abundamiento, en el Título V del Código Municipal, relacionado con el personal municipal, se encuentran los artículos 124, 125 y 131. Normas que dispone lo siguiente:

 

“Artículo 124. – Establécese la Carrera administrativa municipal, como medio de desarrollo y promoción humanos. Se entenderá como un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Este sistema propiciará la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones, de acuerdo con mecanismos para establecer escalafones y definir niveles de autoridad”.

“Artículo 125. - Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades”.

“Artículo 131. - Los sueldos y salarios de los servidores protegidos por esta ley, se regirán de conformidad con las siguientes disposiciones:

a) Ningún empleado devengará un sueldo inferior al mínimo correspondiente al desempeño del cargo que ocupa.

b) Los sueldos y salarios de los servidores municipales serán determinados por una escala de sueldos, que fijará las sumas mínimas y máximas correspondientes a cada categoría de puestos.

c) Para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial.

Para elaborar y actualizar la escala de sueldos las instancias competentes podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil”.

(Lo resaltado en las anteriores normas no pertenece al original)

 

Valga resaltar que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución n.°00479-2023 de las 10:00 horas del 8 de marzo del 2023, se refirió a la autonomía de las municipalidades y la fijación de su política salarial. En lo conducente, señaló:

 

“(…) En relación con la determinación de su propia política salarial, esta Sala en reiterados pronunciamientos, ha indicado que esa es una potestad de la entes municipales.  Entre otros, en el voto n.° 1884 - 2020, se dijo "La Constitución Política otorga autonomía a las municipalidades (artículo 170), la cual cubre el ámbito político, tributario, administrativo y normativo. La Sala Constitucional, ha definido sus alcances de la siguiente manera: "Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.” (véase sentencia n.º 1999-5445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999). Los manuales de puestos constituyen un instrumento para ordenarlos y definirlos, permiten delimitar las tareas asignadas a un puesto concreto y, por ende, el nivel salarial estipulado a cada uno. Es al Concejo Municipal de cada gobierno local, al que le compete la emisión del manual de puestos y si bien lo hace a partir del manual general diseñado por la Unión Nacional de Gobiernos Locales, este de ninguna manera puede considerarse de acatamiento obligatorio, tal y como lo pretende el actor, pues esa interpretación violenta la autonomía municipal, de la cual se deriva la potestad de definir la política salarial del ente territorial. Por ello, el manual de puestos general, no es mas que una guía para que las municipalidades emitan sus respectivos manuales". Dicha autonomía incluye la potestad de establecer el régimen salarial que regirá en cada municipalidad, así como establecer las cargas laborales asignadas a cada puesto incluido dentro del régimen municipal.  En ese sentido, la autonomía otorgada a las corporaciones municipales, incluye la posibilidad de establecer el régimen interno de relaciones entre las personas funcionarias, mismo que se manifiesta a través de la potestad reglamentaria. Dicha competencia para el establecimiento de la política salarial, ha sido asignada al Concejo Municipal, de conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 13 del Código Municipal, y que señalan, en lo que interesa, lo siguiente: "Artículo 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. / Dentro de sus atribuciones se incluyen: / a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico. (...) / Artículo 13. Son atribuciones del concejo: / a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la participación de los vecinos. (Así reformado el inciso anterior por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010) / (...) c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley." (La negrita es suplida)

 

Como es fácilmente apreciable, el máximo Tribunal en materia laboral ha reconocido que la autonomía municipal incluye la potestad de establecer el régimen salarial que regirá en cada municipalidad, así como establecer las cargas laborales asignadas a cada puesto incluido dentro del régimen municipal.

 

En ese sentido, expresó que la autonomía otorgada a las corporaciones municipales, incluye la posibilidad de establecer el régimen interno de relaciones entre las personas funcionarias, mismo que se manifiesta a través de la potestad reglamentaria. Dicha competencia para el establecimiento de la política salarial, ha sido asignada al concejo municipal, en el propio Código Municipal.

 

En consecuencia, en atención a la única interrogante se concluye, como expresamente se dirá más adelante, que la municipalidad consultante, con fundamento en su autonomía tanto normativa como administrativa, tiene la potestad para fijar su propia política salarial o de remuneración, en los términos definidos en la LMEP y en el Código Municipal.

 

La competencia para el establecimiento de la mencionada política, le corresponde al concejo municipal, de conformidad con lo establecido en los artículos 4 inciso a) y 13 incisos c) y d) del Código Municipal.

 

No se omite manifestar que, la aprobación de la política salarial o de remuneración, mediante un reglamento, es una decisión que le compete definir a ese gobierno municipal, bajo su entera y exclusiva responsabilidad, así como su ámbito de aplicación, en tanto su fijación es materia propia de su gobierno y administración, debiendo corresponder a sus autoridades su determinación.

 

Recuérdese que de conformidad con lo regulado en el ordinal 131, inciso c), del Código Municipal, para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta, entre otros factores: las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial, como sería en este caso las regulaciones definidas en la LMEP.

 

Además, dicha norma contempla que para elaborar y actualizar la escala de sueldos las instancias competentes podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

 

 

II. Conclusiones

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- La Municipalidad del Cantón de Mora, con fundamento en su autonomía tanto normativa como administrativa, tiene la potestad para fijar su propia política salarial o de remuneración, en los términos definidos en la LMEP y en el Código Municipal.

 

2.- La competencia para el establecimiento de la mencionada política, le corresponde al concejo municipal, de conformidad con lo establecido en los artículos 4 inciso a) y 13 incisos c) y d) del Código Municipal.

 

3.- La aprobación de la política salarial o de remuneración, mediante un reglamento, es una decisión que le compete definir a ese gobierno municipal, bajo su entera y exclusiva responsabilidad, así como su ámbito de aplicación, en tanto su fijación es materia propia de su gobierno y administración, debiendo corresponder a sus autoridades su determinación.

 

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                                  Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                                   Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/XEG/gcc