17 de diciembre de 2025

PGR-C-248-2025

 

Licenciado

Cristian Solano Sánchez

Subgerente General

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República doy respuesta a su oficio CGG-165-2024 de 1 de abril de 2024, memorial a través del cual se requiere el criterio jurídico de este Órgano Superior Consultivo sobre diversas cuestiones jurídicas de interés institucional.

 

A.    ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA PLANTEADA POR OFICIO CGG-165-2024.

 

De previo a responder las cuestiones jurídicas planteadas por el Sub Gerente General, importa referirse a la admisibilidad de la consulta.

 

El artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República determina que la facultad de consultar que tienen las administraciones públicas la ejercen a través de sus órganos jerárquicos. La norma expresamente dispone que “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”.

 

El artículo 25 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo establece que el Subgerente General cumple dos funciones esenciales; es el órgano suplente del Gerente General que cubre sus ausencias temporales y permanentes; además es un titular subordinado que desempeña las funciones que el Gerente General y la Junta Directiva le asignen. Luego, en principio, el Subgerente General puede consultar a la Procuraduría cuando se encuentre en suplencia de la Gerencia General o cuando dicha facultad le haya sido delegada por la Gerencia General o por la Junta Directiva.

 

Por oficio  CGG-489-2025 de 2025 de 29 de octubre de 2025, que es respuesta al DPB-OFI-10221-2025 del 28 de octubre de 2025, la Subgerencia del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo precisó que la consulta planteada por oficio CGG-165-2024, se realizó durante un período de tiempo en que el Gerente General se encontraba disfrutando de sus vacaciones. El Subgerente estaba, en aquel momento, supliendo su ausencia. En el oficio CGG-489-2025 de 2025 se reitera el interés institucional en la consulta.

 

Luego, debe indicarse que la consulta ha cumplido con el otro requisito formal previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General; se adjunta el oficio PE-AL-077-2024 de 15 de marzo de 2024 que el criterio de la asesoría legal institucional.

 

Después debe indicarse que la consulta versa sobre cuestiones jurídicos comprendidos dentro del ámbito consultivo de la Procuraduría General y no se consultan asuntos concretos.

 

La consulta, por consecuencia, es admisible.

 

 

B.     CUESTIONES JURÍDICAS CONSULTADAS.

 

En su oficio CGG-165-2024 se solicita el criterio jurídico de la Procuraduría General sobre las siguientes cuestiones jurídicas:

 

-      ¿Puede abrirse o declararse “calle pública” una franja de terreno de dominio privado, cuando la motivación del acto surja de la persona propietaria, y no de una necesidad local manifestada previamente por parte de la municipalidad?

 

-      En relación con la declaratoria de utilidad pública de un inmueble privado que emite el Concejo para transformarlo en calle pública, ¿debe acompañarse de un criterio del personal técnico municipal que la justifique y respalde?; ¿qué criterios deben verificarse en estos casos?

 

-      Cuando la declaratoria o apertura de una calle pública bajo el mecanismo de cesión/donación de un terreno propiedad privada (cuarto supuesto), desencadene posteriormente el fraccionamiento serial de lotes para su aprovechamiento urbano, ¿qué mecanismo debe utilizarse para dar cumplimiento al artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, en cuanto a la cesión de área para uso público que debe hacerse por la apertura de la calle publica? De no garantizarse el cumplimiento de dicha disposición, se estaría ante un proceso irregular de transformación de suelo urbano desde el momento que se genere el primer predio, precisamente por la evasión del acto de ceder área pública.

 

-       ¿Cuál es el procedimiento general y los requisitos mínimos que debe acatar una municipalidad para declarar un bien privado como calle pública, a través del mecanismo legal de cesión o donación?

 

 

C.    CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

 

 

C.1 Consideraciones sobre la entrega de franjas de terreno de dominio privado para la constitución de calles públicas municipales. Donación de interés público. Entrega de un terreno privado para la declaración de un camino público de la red vial cantonal.

 

En nuestra jurisprudencia administrativa se han examinado los supuestos en que las municipalidades pueden declarar la constitución de nuevas vías públicas. Se transcribe el dictamen PGR-C-058-2022 del 18 de marzo de 2022:

 

Con base en lo señalado por los artículos 1°, 2°, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972), 53, 40 y 56 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) y 4° de la Ley de Construcciones (no. 833 de 2 de noviembre de 1949), hemos reiterado que las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas, integrantes de la red vial cantonal, en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización. (Dictámenes nos. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-066-2017 de 3 de abril de 2017, C-291-2020 de 19 de julio de 2020, C-196-2021 de 2 de julio de 2021, PGR-C-231-2021 de 13 de agosto de 2021).

 

Luego, es evidente que, en determinados supuestos, cabe la posibilidad de que un particular ceda de forma gratuita una porción de dominio privado para constituir una vía pública municipal. Concretamente, se trata de dos especies: a) La donación de utilidad pública, y b) La cesión urbanística.  Se cita al respecto el dictamen C-256-2011 de 21 de octubre de 2011 en el sentido de que, para constituir una calle pública, en terreno privado, es necesario que el propietario de un inmueble privado ceda o venda voluntariamente el terreno a la autoridad respectiva, pues de lo contrario deberá realizarse el respectivo trámite de expropiación.

 

En el Derecho Comparado, se entiende que la donación de utilidad pública es la disposición hecha entre vivos o por testamento en beneficio de establecimientos de salud, sociales y médico-sociales o de utilidad pública, en general. Estas donaciones deben ser autorizadas por el Jerarca Superior institucional. Si el Jerarca Superior considera que el legatario o la organización donataria no cumple los requisitos legales de capacidad legal para recibir donaciones o que no puede utilizar la donación conforme a su finalidad estatutaria, tiene siempre la potestad de no autorizar y por consecuencia, no recibir la donación. (Ver artículo 910 del Código Civil Francés y la Opinión Jurídica PGR-OJ-137-2025 de 1 de setiembre de 2025)

 

Aunque la donación de utilidad pública sea una liberalidad del donante privado, su aceptación debe responder a un fin público. Corresponde a la administración donataria valorar y determinar si la donación responde a un interés público. Verbigracia, si un particular, sea persona física o jurídica, propone a donar un terreno para constituir una calle pública, corresponde a la administración determinar si procede o no aceptarla y si procede, conforme el interés público, constituir en la zona una calle pública. Debe insistirse en que tratándose de la red vial cantonal corresponde a la municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. Se transcribe, al respecto, el artículo 53 de la Ley de Planificación Urbana:

 

Artículo 53.- En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado.

La municipalidad o el instituto gestionarán con los propietarios de los inmuebles sujetos a remodelación, lo correspondiente a redistribución de lotes, para arreglar por convenio el modo de reubicarles dentro de la misma zona, trasladarles a otra y efectuar compensaciones en dinero o en especie. De no haber acuerdo, podrá estarse a lo dispuesto en el artículo 69.

 

De otro lado, la cesión urbanística es una de las obligaciones ineludibles, que debe cumplir el propietario, para que un terreno sea fraccionado o urbanizado. La cesión urbanística exige al propietario entregar, de forma obligatoria y gratuita, a la Administración Pública todo el suelo que sea necesario para realizar las mejoras viales, crear los espacios libres y zonas verdes y otras dotaciones públicas de carácter local que la planificación urbana exija para que un terreno sea edificable y/o urbanizable.

 

Así es claro que es válido que un particular ofrezca en donación un terreno o una franja de terreno a una municipalidad para declarar la constitución de un camino público. Sin embargo, corresponde a la municipalidad, a través del Concejo Municipal, determinar la existencia de un interés público y decidir aceptar o no la donación. De ninguna forma, puede interpretarse que el solo hecho de que un particular done un terreno para constituir una vía pública, implica que la administración, particularmente el gobierno local, esté vinculado u obligado a abrir una calle pública. Sobre este punto, conviene transcribir, en lo conducente, el voto de la Sala Constitucional N.° 5181-2001 de las 9:37 horas del 15 de junio de 2001:

 

“En efecto, la llamada donación de las calles, no es un acto de disposición del patrimonio que pudiera hacer libremente el recurrente, sino una carga legal que se deriva de los instrumentos legales vigentes y aplicables sobre el llamado control urbanístico. La Ley de Construcciones, primero, y luego la Ley de Planificación Urbana, de manera extensa y completa, regulan el proceso de crecimiento de los centros urbanos, por medio de los llamados planes de ordenamiento urbano y específicamente, sobre los planes parciales, que son los que se instrumentan con la construcción de urbanizaciones y fraccionamientos. En estos casos, no es que el interesado, dueño de las tierras, está de acuerdo o no con donar las vías públicas a los gobiernos locales; se trata de una carga urbanística que es ineludible y desde esta perspectiva, el amparo resulta absolutamente improcedente y debe ser declarado sin lugar. A mayor abundamiento, resulta importante decir que lo actuado por las autoridades municipales, en torno a revocar y dejar sin efectos jurídicos el acuerdo del Concejo Municipal que aceptó la donación de las calles, resultaba ser una necesidad no solo jurídica, sino ambiental y como tal, que atañe a toda la comunidad, puesto que en esta materia lo que está representado es el interés de todos los habitantes del municipio y porque son ellos los dueños, en sentido estricto, de los bienes públicos entregados a los servicios públicos, como parte integral del derecho al crecimiento ordenado, sano y equilibrado de los centros de población. Con la nulidad del acuerdo, lo que ha hecho el Gobierno Local, es regresar al ámbito de legalidad urbana que le es absolutamente obligatorio y del que no puede separarse, ni aun con un acuerdo del Concejo, como lo resaltó el Director de Urbanismo de la Municipalidad en su informe del 4 de noviembre de 1998.”

 

 

C.2 La declaratoria de apertura de caminos públicos es un acto que responde a criterios técnicos.

 

La apertura de un camino público por parte de los gobiernos locales, es una actuación administrativa regulada en los artículos 4 de la Ley de Construcciones; en los numerales 31 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos; y en el numeral 53 de la Ley de Planificación Urbana.

 

La Ley de Construcciones otorga una competencia a las municipalidades para constituir y crear vías públicas destinadas al libre tránsito. Las vías públicas son bienes de dominio público y de uso común destinados al tránsito de servicio público, así como al vehicular y al peatonal. Los artículos 31 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos otorgan atribuciones en materia de medidas de defensa contra el cierre de vías públicas y para ordenar su reapertura. El artículo 53 de la Ley de Planificación Urbana otorga la competencia a las municipalidades para abrir y cerrar calles de la red vial cantonal, así como rectificar su trazado.

 

La Ley N.° 9329 de 15 de octubre de 2015, Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, indica que corresponde a las municipalidades planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación de la red vial cantonal. Esta competencia es de forma plena y exclusiva. La constitución de una vía pública cantonal debe responder a un diseño, a un programa y un proceso de planificación. La apertura de un camino público no es un acto que deba responder a un mero interés privado.

 

La creación o constitución de una vía pública de la red vial cantonal no es un acto azaroso. Se trata de una actuación que debe responder a un diseño y una planificación. Es un acto que debe tener una fundamentación técnica. Se cita al respecto, el dictamen C-287-2017 de 7 de diciembre de 2017:

 

“Entonces, la declaratoria de las vías públicas ha de observar las especificaciones técnicas que aseguren el óptimo libre tránsito de los habitantes, y que contiene la normativa de carácter nacional y el plan regulador, o en su ausencia, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU (Ley 4240, artículos 36 y 40; Decreto 40139; Reglamento de Fraccionamientos del INVU, artículo II.2.1; Tribunal Contencioso Administrativo, voto 175-2009-III; pronunciamientos C-69-2003, C-243-2008, C-256-2011, C-76-2012, OJ-155-2015 y C-36-2016).”

 

El Decreto Ejecutivo N.° 44263 de 19 de setiembre de 2023, Reglamento para definir caminos públicos, su clasificación y codificación, define la declaratoria de apertura de camino público de la siguiente forma: es el acto administrativo mediante el cual las Municipalidades otorgan el reconocimiento del carácter público a una vía, que ya tiene su condición de bien de dominio público, para su incorporación en el Registro Vial.

 

El Decreto Ejecutivo N.° 44263 limita la discrecionalidad municipal en orden emitir una declaratoria de apertura de camino público. El artículo 10 del Decreto prevé la existencia de un Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica. La norma de cita establece que en el ejercicio de la rectoría técnica, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes a través de la Secretaría de Planificación Sectorial formulará previa consulta con los Gobiernos Locales, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA) u otros entes competentes en razón de la materia), un instrumento de aplicación nacional que considere el desarrollo inmobiliario y residencial, planificado para estandarizar el procedimiento en la declaratoria de caminos públicos, en el territorio nacional por parte de los gobiernos locales. El protocolo busca minimizar el impacto de la expansión urbana en la red de transporte,  garantizando la conectividad de las poblaciones y el adecuado inventario y mantenimiento de las vías cantonales.

 

La discrecionalidad municipal en materia de declaratoria de apertura de caminos públicos está limitada por la técnica.  Debe respetar el protocolo para la declaratoria de caminos públicos que considera el Desarrollo inmobiliario y residencial y busca minimizar el impacto de la expansión urbana.

 

El acuerdo del Concejo Municipal que eventualmente decrete una declaratoria de apertura de camino público, debe acompañarse de un criterio técnico que acredite, al menos, que el acto es conforme con el Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica, además debe aportar criterios técnicos que justifiquen la existencia y necesidad del camino público.

 

C.3 La cesión urbanística es un instrumento del proceso planificador urbanístico.  Efectos jurídicos del visado urbanístico. Irregularidad jurídica de la cesión aceptada sin que haya iniciado el procedimiento de urbanización o fraccionamiento.

 

La cesión urbanística es una de las obligaciones ineludibles, que debe cumplir el urbanizador, para que un terreno sea fraccionado o urbanizado. La cesión urbanística exige al urbanizador o desarrollador entregar, de forma obligatoria y gratuita, a la Administración Pública todo el suelo que sea necesario para realizar las mejoras viales, crear los espacios libres y zonas verdes y otras dotaciones públicas de carácter local que la planificación urbana exija para que un terreno sea edificable y/o urbanizable

 

En el voto N.° 36175-2024 de las 9:30 horas del 4 de diciembre de 2024, la Sala Constitucional conceptualiza la cesión urbanística en los siguientes términos:

 

“Se trata, en suma, de lo que la Procuraduría General de la República recuerda se denomina una cesión urbanística, que, por definición, es gratuita y obligatoria, una carga que debe asumir el titular del suelo, cuando su propiedad pasa a ser urbanizable y, por tanto, adquiere más valor. En virtud del principio de equidistribución, se debe realizar dicha cesión obligatoria a favor de la Administración.”

 

La cesión urbanística es una carga que debe asumir el titular del suelo, cuando su propiedad pasa a ser urbanizable.  Una finca es urbanizable una vez que concluye el denominado procedimiento de fraccionamiento o urbanización.

 

El procedimiento jurídico de fraccionamiento o urbanización de una propiedad inicia con el denominado acto de visado. El visado es el acto habilitante del proceso de urbanización y fraccionamiento. El artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana dispone que para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles  situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control  urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las  porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano.

 

El visado del plano del fraccionamiento o urbanización es el acto jurídico habilitante del procedimiento de fraccionamiento. El artículo 33, parte in fine, dispone que Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado.

 

De conformidad con el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana, el Registro Nacional debe suspender la inscripción de documentos, sobre fraccionamiento de fincas comprendidas en distritos urbanos, que no cuenten con el visado urbanístico municipal.

 

El visado urbanístico es un acto administrativo de control urbanístico a través del cual se comprueba materialmente que la actividad de fraccionamiento resulte acorde a la normativa reguladora de la planificación y el ordenamiento del territorio. Se transcribe, en lo conducente, el voto de la Sala Primera N.° 748-2017 de las 15:05 horas del 22 de junio de 2017:

 

“Para este Órgano Decisor, el fraccionamiento o división de la tierra se erige como un primer paso dentro del proceso urbanístico, motivo por el cual, a partir de una visión planificadora presente y futura, ha de ser controlado desde la solicitud del visado municipal, mediante el pleno cumplimiento de los requisitos establecidos al efecto. A través del referido visado cada Gobierno Local se encarga de comprobar materialmente que la actividad de fraccionamiento resulte acorde a la normativa reguladora de la planificación y el ordenamiento del territorio, por lo tanto, se reitera, para su obtención han de cumplirse los requisitos o condiciones establecidas por las normas urbanísticas. Al entenderlo así la mayoría del Tribunal, no lleva razón la casacionista en el agravio que acusa, de manera que, corresponderá desestimar el cargo.”

 

Luego, es incongruente con el ordenamiento jurídico que una municipalidad acepte una cesión urbanística en un momento previo incluso a que se haya otorgado el denominado visado urbanístico a un proyecto urbanizador o de fraccionamiento. La carga que implica la cesión urbanística solamente nace a la vida jurídica una vez que la administración local ha visado un proyecto urbanizador o de fraccionamiento. Es irregular jurídicamente que se concrete una cesión urbanística, mucho menos que sea aceptada por el gobierno local, sin que se haya emitido, siquiera, el acto de visado del proyecto urbanizador o de fraccionamiento.

 

De una lectura sosegada del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana se desprende que la cesión urbanística solamente aplica cuando existe un proyecto urbanizador o de fraccionamiento aprobado. Es irregular que sea más bien la cesión urbanística la que desencadene el proceso urbanizador. Solamente está obligado a la cesión urbanística quien es ya fraccionador o urbanizador.

 

Artículo 40.- Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas. No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación del equipo requerido. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque, servirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso ha de definir la Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad. Hecha excepción de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones sean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato anterior.

 

Corolario de lo anterior; no es procedente que una municipalidad acepte una cesión urbanística sin que se haya siquiera otorgado un visado a un determinado proyecto. De esta forma, se garantiza un correcto ejercicio del control urbanístico. 

 

Tampoco sería procedente que la aceptación por parte de una municipalidad de una donación de inmueble, sea el acto de inicio de un proceso urbanizador. Nuevamente, el procedimiento urbanizador requiere, de previo, el dictado de un acto habilitante que es el visado urbanístico. Se transcribe, nuevamente, el voto N.° 748-2017 de las 15:05 horas del 22 de junio de 2017:

 

Al examinar las normas trascritas, estima esta Cámara, lleva razón la mayoría del Tribunal al concluir sobre la existencia de un solo tipo de visado municipal, el cual debe obtenerse para todo fraccionamiento, sea este simple o para urbanización. Ni la LPU ni el Reglamento a la LCN categorizan los visados municipales en catastrales y constructivos, como erróneamente interpretó la actora en el acuerdo en disputa, tales cuerpos normativos regulan únicamente la necesidad del visado municipal, para el fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, independientemente de la finalidad para la cual se solicita. Fuera de ese supuesto, no es dable hacer distinción donde las normas no lo hacen. Véase, la única diferenciación establecida en la LPU y en el referido Reglamento lo es respecto al tipo de fraccionamiento a realizar, sea: una simple segregación frente a vía pública o, para urbanización, empero, en ambos casos deviene necesario contar con el visado de la Municipalidad respectiva, para lo cual han de cumplirse los requisitos determinados para cada fraccionamiento en el ordenamiento jurídico urbanístico (incluido, claro está, Planes Reguladores y Reglamentos de Desarrollo Urbano emitidos para su debido acatamiento). Téngase en cuenta, el verdadero sentido de las disposiciones legales y reglamentarias cuestionadas (artículos 1°, 32, 33, 36 y 38 de la LPU, 79, 81 y 82 de su Reglamento) es lograr una planificación urbana integral, la cual conlleva un proceso de desarrollo concatenado, tendiente a procurar la seguridad, salud y bienestar de la comunidad (ordinal 1° de la LPU). Proceso de desarrollo en el cual, valga destacar, todo fraccionamiento se encuentra íntimamente ligado a aspectos atinentes al uso del suelo, densidad poblacional, zonificación, coeficientes de edificabilidad, entre otros. Ningún tipo de fraccionamiento es un fin en sí mismo, el desarrollo urbano tiene que ir de la mano con el proceso de planificación, por ello, cualquier trasformación o división de la tierra se encuentra sometido, desde su creación, a limitaciones urbanísticas, establecidas mediante planes reguladores y demás normativa aplicable (llámese: LPU, Reglamento a la LCN, Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana, etc), a fin de tutelar intereses públicos superiores, entre ellos: ambiente, salud, seguridad, ornato y bienestar de los habitantes (cánones 45, 46, 50 y 169 de la Carta Magna). La LPU, en desarrollo del numeral 169 constitucional, otorga a las Municipalidades competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Ese control urbanístico, sin duda, nace desde el otorgamiento del visado, el cual se solicita de forma previa a la inscripción de un plano en el Castrato Nacional, para que una vez inscrito pueda promover la creación de un nuevo inmueble, el cual desde ese momento tiene que insertarse a un esquema general de planificación urbana, en acatamiento del ordenamiento jurídico que rige la materia, tal y como razonaron los Jueces de Instancia. Para este Órgano Decisor, el fraccionamiento o división de la tierra se erige como un primer paso dentro del proceso urbanístico, motivo por el cual, a partir de una visión planificadora presente y futura, ha de ser controlado desde la solicitud del visado municipal, mediante el pleno cumplimiento de los requisitos establecidos al efecto. A través del referido visado cada Gobierno Local se encarga de comprobar materialmente que la actividad de fraccionamiento resulte acorde a la normativa reguladora de la planificación y el ordenamiento del territorio, por lo tanto, se reitera, para su obtención han de cumplirse los requisitos o condiciones establecidas por las normas urbanísticas. Al entenderlo así la mayoría del Tribunal, no lleva razón la casacionista en el agravio que acusa, de manera que, corresponderá desestimar el cargo.

 

C.4 El Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica debe definir los requisitos que deben cumplir para que se pueda declarar una vía pública a partir de una donación de utilidad pública.

 

El Decreto Ejecutivo N.° 44263 de 19 de setiembre de 2023 limita la discrecionalidad municipal en orden emitir una declaratoria de apertura de camino público. Esta limitación es resultado del ejercicio poder de rectoría que  tiene el Ministerio de Obras Públicas y Transportes en materia de vialidad (Ver artículo 10.a del Decreto Ejecutivo N.° 40137 de 12 de diciembre de 2016) El artículo 10 del Decreto N.° 44263 prevé la existencia de un Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica que vincula en lo técnico a las municipalidades. El acuerdo del Concejo Municipal que eventualmente decrete una declaratoria de apertura de camino público, debe acompañarse de un criterio técnico que acredite, al menos, que el acto es conforme con el Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica, además debe aportar criterios técnicos que justifiquen la existencia y necesidad del camino público.

 

Luego, es claro que corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través del Protocolo para la declaratoria de caminos públicos de la Red Vial Cantonal, definir los requisitos que se deben cumplir para que se pueda declarar una vía pública a partir de una donación de utilidad pública.

 

 

D.    CONCLUSIONES.

 

Con fundamento en todo lo expuesto, se concluye:

 

-      Aunque la donación de un bien inmueble a favor de un gobierno local, sea una liberalidad del donante privado, su aceptación, por parte de la respectiva Municipalidad, debe responder a un fin público. Corresponde a la administración donataria valorar y determinar si la donación responde a un interés público. Verbigracia, si un particular, sea persona física o jurídica, propone a donar un terreno para constituir una calle pública, corresponde a la administración determinar si procede o no aceptarla y si procede, conforme el interés público, constituir en la zona una calle pública.

 

-      De ninguna forma, puede interpretarse que el solo hecho de que un particular done un terreno para constituir una vía pública, implica que la administración, particularmente el gobierno local, esté vinculado u obligado a abrir una calle pública.

 

-      La creación o constitución de una vía pública de la red vial cantonal es un acto que debe tener fundamentación técnica. Se trata de una actuación que debe responder a un diseño y una planificación.

 

-      El acuerdo del Concejo Municipal que eventualmente decrete una declaratoria de apertura de camino público, debe acompañarse de un criterio técnico que acredite, al menos, que el acto es conforme con el Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica, además debe aportar criterios técnicos que justifiquen la existencia y necesidad del camino público.

 

-      La cesión urbanística solamente aplica cuando existe un proyecto urbanizador o de fraccionamiento aprobado. Es irregular que sea más bien la cesión urbanística la que desencadene el proceso urbanizador o de fraccionamiento.  No es procedente que una municipalidad acepte una cesión urbanística sin que se haya siquiera otorgado un visado a un determinado proyecto. De esta forma, se garantiza un correcto ejercicio del control urbanístico. 

 

-      Tampoco sería procedente que la aceptación por parte de una municipalidad de una donación de inmueble, sea el acto de inicio de un proceso urbanizador. Nuevamente, el procedimiento urbanizador requiere, de previo, el dictado de un acto habilitante que es el visado urbanístico.

 

-      Corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través del Protocolo para la declaratoria de caminos públicos de la Red Vial Cantonal, definir los requisitos que se deben cumplir para que se pueda declarar una vía pública a partir de una donación de utilidad pública.

 

Atento, se despide,

 

 

 

                                            Jorge Oviedo Alvarez

                                            Procurador Director

                                            Dirección de Derecho Público

 

JOA/ddb