16 de febrero de 2026

PGR-C-36-2026

 

Señor

Marlon Navarro Álvarez

Ministro

Ministerio de Planificación y Política Económica

 

 Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio CARTA-MIDEPLAN-DM-0054-2025 del 05 de febrero del 2025, en el que nos planteó consultas relacionadas con el pago de anualidades y la evaluación de desempeño; no sin antes ofrecer las disculpas por el tiempo transcurrido desde la solicitud presentada, lo cual se debe al alto volumen de trabajo que esta Procuraduría mantiene.

 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA

 

La señora Marta Esquivel Rodríguez, quien en su momento fungía como ministra de Planificación y Política Económica, expresamente solicitó a esta Procuraduría el criterio jurídico respecto a las siguientes interrogantes:

 

1.  ¿Es legalmente viable que la Administración utilice los resultados de evaluaciones de desempeño de años anteriores u otra alternativa, cuando una institución no haya realizado la evaluación del desempeño en periodo determinado, a una persona servidora que se mantuvo laborando, sin mediar especiales condiciones suspensivas en la prestación de sus servicios; entre otros supuestos de uso, para reconocer y pagar nuevas anualidades como incentivo salarial mientras se mantenga afecta a un esquema de salario compuesto? 

 

2.  De ser afirmativa la respuesta a la consulta anterior, ¿existe un límite de años a los que se pueda aplicar la homologación de una evaluación de desempeño previa o únicamente podría homologarse la evaluación de desempeño de un año anterior al periodo que se busca evaluar? Y, ligado a esto, ¿qué ocurriría si han pasado varios años sin evaluaciones de desempeño desde la última evaluación de desempeño efectivamente realizada?

  

3.  ¿Resulta procedente que la evaluación del desempeño pueda considerarse válida para efectos de reconocer y pagar nuevas anualidades como incentivo salarial, en supuestos en los cuales el instrumento de evaluación utilizado para la respectiva persona servidora y procedimiento de aplicación, no se haya ajustado a los parámetros establecidos en el Capítulo VI de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en la Ley Marco de Empleo Público, ni a las disposiciones que en concordancia se emitan por parte del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, o la Dirección General de Servicio Civil?

 

La consulta es acompañada por el criterio legal expuesto en el oficio CARTAMIDEPLAN-DVM-EP-0012-2025 / MIDEPLAN-ASJ-CJ-0001-2025 de fecha 05 de febrero de 2025 suscrito por el jefe a.i. de la Asesoría Jurídica de Ministerio de Planificación y Política Exterior (de ahora en adelante MIDEPLAN), así como por el viceministro de Empleo Público, en el cual se emitieron las siguientes conclusiones: 

 

“De conformidad con el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 y lo dispuesto en el artículo 3 del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el ámbito de aplicación, tanto de la Ley como de ese Reglamento, lo cual comprende las regulaciones en materia de evaluación del desempeño, así como la gestión y pago de anualidades, alcanza a la Administración Central y a la Administración Descentralizada. 

 

En ese ámbito y en mérito de todo lo expuesto previamente, se asiente que es jurídica y técnicamente viable el reconocimiento y pago del incentivo de anualidad, para los servidores públicos, conforme se establece en los artículos 48 y 49 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166; artículo 14 del Reglamento del Título III de la Ley N° 9635, referente al empleo público, Decreto Ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H, sea sustentándose en un resultado positivo de un proceso de evaluación de desempeño anual, conforme con instrumentos y procedimientos plenamente ajustados al marco jurídicos vigente, coligiéndose el periodo, según los respectivos ciclos de evaluación del desempeño (con inicio en enero y conclusión el 31 de diciembre de cada año) como el inmediato al momento en que por cumplimiento de aniversario de servicio deba reconocerse el incentivo por anualidad, no apreciándose una alternativa para conmutar con resultados de evaluaciones de desempeño de periodos precedentes (en supuestos en los que se hubiese aplicado alguna evaluación de desempeño). 

 

En otros términos, el reconocimiento y pago de aumentos anuales (anualidades), no depende únicamente del transcurso o acumulación del tiempo, pues están inexorablemente vinculadas a la calificación mínima de “muy bueno” o su equivalente numérico como resultado de una evaluación anual del desempeño de cada persona servidora en específico, sino que, debe corresponder lógica y legalmente, a la evaluación por el trabajo realizado en el año inmediato anterior conforme con el ciclo de la Evaluación del Desempeño y la temporalidad normativamente definida (inicia el 1º de enero y concluye el 31 de diciembre de cada año); careciendo de sentido y sustento normativo, evaluar respecto del desempeño mostrado en periodos anteriores, pues el desempeño puede ser distinto e indubitablemente las tareas a cargo en un año difieren respecto de las que correspondan en otro, aun cuando se mantenga en común la naturaleza. Lo anterior, sirve para afirmar que, además de una carencia de sustento normativo, denotaría incongruencia, en la posibilidad de que el resultado de una evaluación de desempeño de un periodo determinado, se utilice como un tipo de convalidación ante la omisión de efectuar el procedimiento de evaluación del desempeño en otro periodo anual anterior o posterior, lo anterior aclarando que como premisa, la persona servidora de que se trate, en todo momento se mantuvo desempeñándose en un determinado puesto. 

 

A pesar de lo indicado, yace la duda para estas dependencias, si bajo la tesitura ampliamente discutida, es viable proceder con el pago de las anualidades, si no se cuenta con un resultado, por omisión de aplicar una evaluación del desempeño en un periodo correspondiente y por ende, sin que se constate una calificación superior o igual a “Muy Bueno” resultante de ese procedimiento en específico, sea por omisión de la Administración Activa o cuando el instrumento utilizado para ese procedimiento, no esté apegado a los parámetros establecidos por los cuerpos normativos referidos en el presente estudio.”

 

Dicho informe concluye con la exposición de las tres interrogantes que la administración refiere a este órgano consultor. 

 

Seguidamente, nos referiremos a los aspectos de admisibilidad de la consulta. 

 

II.- CRITERIO DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A ESTE ÓRGANO ASESOR

 

La función de asesoramiento de la Procuraduría General de la República se encuentra definida en su Ley Orgánica n.° 6815, en la cual se dispone que entre las atribuciones de la entidad está dar asesoría acerca de cuestiones jurídicas que le soliciten entes estatales (artículo 3 inicio b). Adicionalmente, en materia de empleo público, esta condición de órgano asesor está reconocida en el artículo 8 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, Decreto Ejecutivo n.° 43952.

 

Dicha función asesora está sujeta a ciertos requisitos de admisibilidad determinados en los artículos 4 y 5, que consisten en: a) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno; b) si la consulta la formula el jerarca de la institución, la consulta se debe acompañar con el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado, c) que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se consulte un caso concreto y que no se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente.

 

En el presente asunto, revisadas con detenimiento las consultas con relación al criterio legal aportado, oficio CARTA-MIDEPLAN-DVM-EP-0012-2025 / MIDEPLAN-ASJ-CJ0001-2025, se observan inconsistencias que afectan la admisibilidad parcial de la gestión, tal y como procederemos a exponer. 

 

En primer término, por el estilo de redacción utilizado en el criterio legal, no se tiene certeza de cuál fue la delimitación del alcance de la consulta que conoció el área de Asesoría Jurídica del MIDEPLAN. 

 

Dicho de otra manera, en el documento no se detallan las consultas específicas que atendió el área de Asesoría Jurídica, lo que imposibilita determinar si el criterio legal consistió en un informe detallado, profundo y serio sobre la cuestión jurídica objeto de consulta, tal y como se ha exigido en nuestra jurisprudencial administrativa, en la que además se enfatizado en que dentro el criterio legal deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio de 2002, C-0182004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). 

 

De la revisión del criterio legal, se verifica que en el documento se establece un análisis y posición del área de Asesoría Jurídica respecto a la pregunta número 1 referida a este órgano consultor, en cuanto a la viabilidad legal para la utilización de los resultados de evaluaciones de desempeño de años anteriores. Al respecto, en el criterio legal se afirma que carece de sentido y de sustento normativo la posibilidad de que el resultado de una evaluación de desempeño de un período determinado, se utilice como un tipo de convalidación ante la omisión de efectuar el procedimiento de evaluación en otro período anual anterior o posterior. 

 

Esta posición incide también en la pregunta número 2.

 

No obstante, en el criterio legal se echa de menos un análisis jurídico del tópico contenido en la pregunta número 3, relativo al supuesto en el cual el instrumento de evaluación no se haya ajustado a los parámetros establecidos en la normativa y los lineamientos emitidos por MIDEPLAN.  Si bien el documento detalla la normativa relacionada con la evaluación de desempeño y sus lineamientos, es ayuno en relación a ese cuestionamiento. 

 

Cabe recalcar que nuestra jurisprudencia administrativa ha sido enfática en señalar que “Tampoco podría tratarse de un criterio legal que, aunque referido al tema de la

consulta, no responda puntual y directamente la pregunta formulada” (Entre otros, los dictámenes PGR-C-158-2022 de 1° de agosto de 2022, PGR-C-249-2022 de 12 de noviembre de 2022, PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022 y PGR-C-034-2024 de 04 de marzo de 2024 y PGR-C-062-2025 de 21 de marzo de 2025).

 

Consecuentemente, se tratarán solo los puntos validados por el área de Asesoría Jurídica —preguntas 1 y 2—, abordando de forma complementaria y general la pregunta 3.

 

III. MARCO LEGAL

 

III-a) Del vínculo jurídico entre las evaluaciones de desempeño y el reconocimiento de las anualidades

 

En nuestro ordenamiento jurídico históricamente se ha establecido que el reconocimiento del incentivo de anualidad está condicionado al desempeño del funcionario en el servicio público. En este sentido, a modo de antecedentes normativos se tienen el antiguo artículo 5 (hoy derogado) de la Ley n.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, lo cual coincide con lo que, sobre el tema, se ha señado jurisprudencialmente.  En ese sentido puede consultarse la sentencia n.° 155-1990 de las 14:40 horas del 10 de octubre del 1990 de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

 

El marco normativo atinente a las anualidades y las evaluaciones de desempeño fue actualizado en años más recientes, primero con la entrada en vigencia de la Ley n.° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y posteriormente con la emisión Ley n.° 10.159, Ley Marco de Empleo Público, su reglamento (Decreto Ejecutivo n.° 43952 -PLAN) y la Directriz n.° 029-Plan del MIDEPLAN (Lineamientos metodológicos generales para la evaluación del desempeño de las personas servidoras públicas, cubiertas por la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en materia de empleo público).  Con ello se implementaron reglas más robustas respecto a las evaluaciones de desempeño y, entre los cambios operados, se supeditó el reconocimiento de anualidades a la obtención de una nota mínima de “muy bueno” o su equivalente en la evaluación de desempeño para los funcionarios que se encuentran en el régimen de salario compuesto. 

 

En lo que corresponde al vínculo jurídico entre las evaluaciones de desempeño y el pago de anualidades, en la versión vigente de la Ley n.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública se dispone lo siguiente: 

 

“Artículo 48- Criterios para la evaluación del desempeño. Cada jefatura de la Administración Pública, al inicio del año, deberá asignar y distribuir a todos los funcionarios entre los procesos, proyectos, productos y servicios de la dependencia, estableciendo plazos de entrega y tiempo estimado para su elaboración. Será responsabilidad de cada superior jerárquico dar seguimiento a este plan de trabajo anual; su incumplimiento será considerado falta grave de conformidad con la normativa aplicable.

 

Para el seguimiento regular y frecuente de las actividades del plan de trabajo, cada administración deberá establecer un sistema informático al efecto, alimentado por cada funcionario con las actividades diarias vinculadas a dichos procesos, proyectos y productos, y el cumplimiento de plazos y tiempos. Será responsabilidad de cada funcionario, incluido todo el nivel directivo, la actualización y el mantenimiento al día de la información necesaria para la evaluación de su desempeño, de conformidad con los procesos, proyectos, productos y servicios asignados particularmente, sus plazos de entrega y tiempos estimados para su elaboración, en dicho sistema informático que la administración pondrá a su disposición. Su incumplimiento será considerado falta grave de conformidad con la normativa aplicable.

 

El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellas personas servidoras públicas que laboren bajo el esquema de salario compuesto, que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivale numérico, según la escala definida, de conformidad con las siguientes reglas:

 

a)  Un ochenta por ciento (80%) de la calificación anual se realizará sobre el cumplimiento de las metas anuales definidas para cada funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el presente capítulo.

 

b) Un veinte por ciento (20%) será responsabilidad de la jefatura o superior, que se evaluará según el buen rendimiento acorde con las competencias necesarias para el desempeño del puesto.

 

Artículo 49- Efectos de la evaluación anual. El resultado de la evaluación anual será el único parámetro para el otorgamiento del incentivo por anualidad a cada funcionario.

 

Las calificaciones anuales constituirán antecedente para la concesión de estímulos que establece la ley y sugerir recomendaciones relacionadas con el mejoramiento y el desarrollo de los recursos humanos. Será considerado para los ascensos, las promociones, los reconocimientos, las capacitaciones y los adiestramientos, y estará determinado por el historial de evaluaciones del desempeño del funcionario. Igualmente, el proceso de evaluación deberá ser considerado para implementar las acciones de mejora y fortalecimiento del potencial humano.

 

Anualmente, la Dirección General de Servicio Civil dictará los lineamientos técnicos y metodológicos para la aplicación de los instrumentos de evaluación del desempeño, los cuales serán de acatamiento obligatorio.” El resaltado no es del original.

 

De conformidad con las normas antes citadas, el reconocimiento de anualidades debe estar precedido de una evaluación de desempeño con una nota mínima de muy bueno o su equivalente.

 

Sobre el tema de interés, en la jurisprudencia administrativa de este órgano consultor de forma categórica se ha señalado que la anualidad se encuentra vinculada al mérito de la labor del funcionario, y no solamente a su antigüedad. En esta línea, en el dictamen C-3142018 del 14 de diciembre del 2018 se indicó:  

 

“Según hemos advertido, al reconocerse a través del sistema de méritos, ello conlleva que la anualidad no es un premio a la antigüedad ni es automático, pues aunque toma en cuenta el reconocimiento de los años servidos y de la experiencia adquirida por el servidor público, con base en lo dispuesto originariamente por el artículo 5 de la citada Ley de Salarios, se encontraba supeditado a que aquél obtuviera una calificación de desempeño “de bueno” o “superior” en el año anterior al reconocimiento de esta. De modo que, como lo indicaba el propio artículo, es en realidad un incentivo que premia el mérito del servidor al efectuar de forma eficiente las labores que le han sido encomendadas (dictámenes C-50-2015, de 6 de marzo de 2015; C-069-2016, 5 de abril de 2016; C-087-2017, de 2 de mayo de 2017 y pronunciamiento OJ-073-2017, de 16 de junio de 2017, entre otros). Actualmente, con la entrada en vigencia de la citada Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No.

9635:

 

“El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellos servidores que hayan cumplido con una calificación mínima de “muy bueno” o su equivalente numérico, según la escala definida (…)” (art. 48 in fine).” Lo resaltado no es del original.

 

En el mismo sentido, en el dictamen OJ-041-2019 del 29 de mayo del 2019, reiterado en criterio C-324-2019 06 de noviembre del 2019, se sostuvo lo siguiente: 

 

“7- ¿Es la anualidad un derecho adquirido o es un derecho que se adquiere una vez que la evaluación de desempeño dé como resultado una calificación mínima de muy bueno? ¿Cómo debe realizarse el cálculo del incentivo de la anualidad para los funcionarios desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635? ¿Nominal o porcentual?”

 

El artículo 45 de la Ley de Salarios de la Administración Pública establece que la evaluación del desempeño es un mecanismo para la mejora continua de la gestión pública y del desempeño y desarrollo integral de los funcionarios públicos.  Partiendo de ello, no es posible afirmar que el pago futuro del incentivo de eficiencia que se otorga como parte de la anualidad sea un derecho adquirido, toda vez que ese pago depende del resultado de la evaluación del desempeño. Lo anterior sin perjuicio de las anualidades correspondientes a periodos pasados, las cuales ya pasaron a integrar el salario bruto del servidor, salario que no puede ser disminuido según lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley 9635.

 

La anualidad, de conformidad con el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en relación con el Transitorio XXI de la ley n.° 9635, debe ser un monto nominal fijo para cada escala salarial, cuyo cálculo se realiza sobre el salario base, aplicando un 1.94% para las clases profesionales y un 2.54% para las no profesionales.  El salario base que debe utilizarse para dicho cálculo (según lo dispuesto en el artículo 1° del decreto n.° 41729 de 20 de mayo del 2019, el cual reformó el artículo 14 del Reglamento al Título III de la ley n.° 9635) es el que corresponde al mes de julio del 2018.” Lo resaltado no es

del original.

 

Nuevamente la vinculación de la anualidad con la evaluación de desempeño se resaltó en el dictamen C-194-2019 del 8 de julio de 2019, al establecer: 

 

“Asociado directamente al incentivo de anualidad está la evaluación de desempeño. Sistema en el que ha operado un cambio de paradigma pues se supera aquel criterio subjetivo de mera valoración del rendimiento individual del servidor en su trabajo en general, y se trasciende metodológicamente a criterios objetivos sobre la base de indicadores cuantitativos de cumplimiento de metas individuales de productos y servicios prestados, vinculados a procesos y proyectos que realice la dependencia a la que pertenece el servidor (arts. del 45 al 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, introducidos por la Ley No. 9635). Y su vinculación con el pago de la anualidad es evidente, toda vez que su pago depende del resultado de la evaluación del desempeño. Lo anterior sin perjuicio de las anualidades correspondientes a periodos pasados, las cuales ya pasaron a integrar el salario bruto del servidor, salario que no puede ser disminuido según lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley 9635 (Pronunciamiento OJ- OJ-041-2019, de 29 de mayo último).” Lo resaltado no es del original.

 

 La línea jurisprudencial se mantuvo en los dictámenes C-057-2020 del 18 de febrero del 2020, C-100-2021 del 13 de abril del 2021, y PGR-C-10-2024 del 30 de enero del 2024.

 

 Finalmente, esta vinculación entre la anualidad y el desempeño del servidor público también ha sido reconocida por la Sala Constitucional, por ejemplo, en las resoluciones n.° 2020-001807 de las 17:00 horas del 29 de enero de 2020 y n.° 08201–2025 de las 13:00 horas del 17 de marzo de 2025.

 

III-b) De las evaluaciones de desempeño

 

Las disposiciones relativas a las evaluaciones de desempeño se encuentran primordialmente en la Ley n.° 10159, Ley Marco de Empleo Público, su reglamento el Decreto Ejecutivo n.° 43952 -PLAN, la Directriz n.° 029-PLAN, así como en las normas citadas en la sección anterior de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

En lo interesa para el objeto de la consulta, este marco normativo establece: 

 

a)   La fijación del principio de mérito, capacidad y competencias como principio rector del empleo público, así como los principios de excelencia en el servicio y legalidad (artículo 4 inciso e) de la LMEP en concordancia con los artículos 4 incisos d) y e) y 31 del Decreto Ejecutivo n.° 43952).

b)   La definición de valoración de mérito como el proceso que tiene el propósito valorar las aptitudes del servidor público en función de los objetivos institucionales, con base en criterios de equidad e imparcialidad (artículo 5 inciso u) de la LMEP).

c)    La estipulación de las evaluaciones de desempeño como mecanismo para la mejora continua de la gestión pública, evaluaciones que deberán ser objetivas (artículo 27 de la LMEP y artículo 30 del Decreto Ejecutivo n.° 43952).

d)   La creación de un Sistema General de Empleo Público cuya rectoría recae en el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), lo cual alcanza a la mayoría de relaciones de empleo público con las exclusiones indicadas en la ley. Este sistema también es conformado por la Dirección General de Servicio Civil, como órgano encargado de la asesoría técnica, así como con las disposiciones de alcance general definidas como directrices en la ley (artículos 5 inciso c) y 6 de la LMEP en concordancia con el ordinal 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y con los artículos 2, 3, 5 inciso 5) y 6 del Decreto Ejecutivo n.° 43952).

e)   Se establece la competencia del MIDEPLAN para emitir los lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño de todas las relaciones de empleo público, con las exclusiones que indica la ley, así como la responsabilidad de las administraciones activas de cumplir con los lineamientos que se emitan en la materia con las salvedades respectivas (artículos 7 inciso f), 9 incisa b) y 28 de la LMEP y artículos 46 y 47 de la Ley de Salarios de la Administración Pública).  Asimismo, se determina la obligatoriedad de las instituciones públicas, con las excepciones existentes, de acatar los lineamientos técnicos y metodológicos para la aplicación de instrumentos de evaluación que anualmente disponga la Dirección General de Servicio Civil (artículo 49 de la Ley de Salario de la Administración Pública y artículos 9 y 32 del Decreto Ejecutivo n.° 43952).

f)     Se decreta con causal de despido la obtención de dos evaluaciones del desempeño consecutivas inferiores a una calificación del setenta por ciento (artículo 21 de la LMEP).

 

Con fundamento en las atribuciones otorgadas dentro de este marco legal, el MIDEPLAN en noviembre del 2023 emitió la Directriz n.° 29-PLAN, “Lineamientos metodológicos generales para la evaluación del desempeño de las personas servidoras públicas, de las instituciones que se encuentran bajo la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en materia de empleo público”.

 

Según la literalidad del documento, el objetivo de los lineamientos es dotar de un marco conceptual para evaluar el desempeño de las personas servidoras públicas (artículo 1° de la Directriz n.° 29-PLAN). 

 

Entre los aspectos que se regulan en los lineamientos se encuentra el ciclo de evaluación de desempeño, el cual se determina que inicia el 01 de enero y concluye el 31 de diciembre de cada año, asimismo se señala que la evaluación final se realiza durante el mes de febrero del año siguiente (artículo 6 y 9 inciso c) de la Directriz n.° 29-PLAN).

 

En vista de que este marco jurídico conllevó cambios significativos en los modelos de evaluación, en la normativa se previó un espacio temporal para su aplicación. 

 

Concretamente, en el transitorio VI del Decreto Ejecutivo n.° 43952-PLAN se estableció que las instituciones bajo la rectoría del MIDEPLAN podían seguir utilizando los instrumentos de evaluación que se encontraban vigentes antes de la entrada en vigencia de la LMEP, hasta que fuesen emitidos los nuevos lineamientos generales, en cuyo momento deberán hacerse las actualizaciones, reformas y modificaciones respectivas.

 

Estos nuevos lineamientos corresponden a la Directriz n.° 29-PLAN, en la cual se estipuló como objetivo que, a partir el año 2025 las instituciones aplicarán los nuevos lineamientos técnico metodológicos, de manera que el año 2024 fue el límite temporal fijado para que las instituciones continuarán utilizando los instrumentos anteriores a la LMEP.  Específicamente en los Transitorios III y IV de dicha Directriz se indicó lo siguiente:

 

“Transitorio I. Al 30 de setiembre del año 2024 las instituciones cubiertas por la Ley Marco de Empleo Público deberán ajustar sus modelos de evaluación del desempeño a los lineamientos emitidos en la presente directriz”.

 

“Transitorio II. Para la evaluación del desempeño del año 2024, que comprende de enero a diciembre, las instituciones cubiertas por la Ley Marco de Empleo Público deberán seguir utilizando los instrumentos en materia de evaluación de desempeño que se encontraban vigentes de previo a la entrada en vigor de la presente directriz”.

 

III-c) De la evaluación de desempeño que se considera para el pago de anualidades

 

El artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en su primer párrafo establece que el incentivo por anualidad se reconocerá el mes inmediato siguiente al aniversario o reingreso de la persona servidora pública que labore bajo el esquema de salario compuesto.  En la misma línea lo señala el artículo 14 inciso b) del Decreto Ejecutivo n.° 41564, “Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley n.° 9635 referente al Empleo Público”.

 

Como se indicó, al tratarse la anualidad de un incentivo o estímulo, al momento de su reconocimiento se debe considerar como antecedente la calificación anual que obtuvo el servidor público (artículo 48 de la Ley de Salarios de la Administración Pública).

 

Tomando en cuenta que el ciclo de evaluación es anual, se concluye que, para el reconocimiento de la anualidad, el servidor público debe de haber obtenido una calificación mínima de "muy bueno" o su equivale numérico en la última evaluación anual que anteceda a su fecha de aniversario o reingreso a la institución, con las excepciones que la normativa establece. 

 

Ahora bien, la Dirección General de Servicio Civil, como institución que brinda asistencia técnica, seguimiento y control para la implementación, desarrollo y mejora de los procesos de evaluación de desempeño a las instituciones cubiertas bajo la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (artículo 32 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, Decreto Ejecutivo n.° 43952-PLAN) emitió la resolución DGRES-196-2024 de las 15:00 horas del 5 de agosto de 2024, en la cual estableció algunos supuestos puntuales, excepcionales, por los cuales se utiliza, para efectos administrativos, la última evaluación de desempeño que conste en el expediente personal del funcionario: cuando por motivos de licencias, incapacidades u otra situación que genere una suspensión temporal de las labores la persona no ha cumplido seis meses de tiempo laborado efectivamente, o cuando una persona servidora pública cuya plaza se encuentre en una institución cubierta por el régimen estatutario y esté destacada en otra institución fuera del Régimen, si dicha institución carece de un modelo de evaluación de desempeño, se encuentra en proceso de implementación o bien, omitió dicha acción, a pesar de que la persona servidora efectuó las gestiones correspondientes para que fuese evaluada (1.2.4 “Otros aspectos administrativos a considerar” de la resolución citada) 

 

Por su parte, el Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, es claro en indicar que la omisión de efectuar la evaluación de desempeño, genera responsabilidad de quien debió realizarla, según corresponda, por los perjuicios que se generen, como consecuencia de ello, al personal que debió ser evaluado.  En esa misma línea, en el punto 1.2.8 de la DG-RES196-2024 de las 15:00 horas del 5 de agosto de 2024, se prevé la denuncia a la OGEREH o la unidad competente por la omisión en la realización de la evaluación de desempeño.  

 

IV.  SOBRE LO CONSULTADO

 

Básicamente la primera interrogante planteada se dirige a solventar un escenario donde no se hubiese aplicado la evaluación en un período determinado, en casos en los que no medien circunstancias especiales para la suspensión de los servicios.

 

Sobre el particular, tal y como se desarrolló en la sección anterior, el resultado de la evaluación de desempeño es un requisito para el reconocimiento de la anualidad. 

 

Por lo tanto, considerando que la evaluación de desempeño tiene un ciclo anual, se estima que no resulta consecuente con el principio rector de mérito, capacidad y competencias, así como los principios de excelencia en el servicio y legalidad, que se conceda el estímulo de la anualidad si no se tiene la evaluación del último período que antecede a la fecha de aniversario o reingreso del funcionario a la institución.

 

Bajo esta línea de razonamiento, en este órgano consultor en la opinión jurídica PGRC-120-2025 del 16 de junio del 2025, expuso lo siguiente: 

 

“De modo que, en cuanto al pago de anualidad y evaluación de desempeño, a quienes estén aun sujetos al esquema o sistema de salario compuesto, debió estarse a la normativa especial que, para dicho efecto, tuviera la institución respectiva, o bien, a falta de ella, a lo dispuesto por la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas), considerándose inexorablemente los cambios operados por las reformas introducidas a dicho cuerpo legal por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas-. Así como a lo dispuesto, de forma general, por los Lineamientos generales de gestión de desempeño de las personas servidoras públicas, Decreto Ejecutivo No. 42087-MP-PLAN de 4 de diciembre de 2019, y otras disposiciones normativas e instrumentos elaborados por cada institución con el fin de regular sus respectivos sistemas de evaluación de desempeño. Debiendo en todo caso ser la jefatura inmediata del servidor específico, la que debió realizar la evaluación respectiva -art. 9 de los citados lineamientos generales-(Dictamen PGR-C-066-2024 del 22 de abril del 2024).

 

Sin obviar, por supuesto, las limitaciones impuestas por la Ley Marco de Empleo Público, No. 10.159, y derivadas concretamente de su Transitorio XI, que excluye a quienes devenguen un salario compuesto mayor al que le corresponde a su categoría bajo la modalidad de salario global, de aquellos incrementos salariales que se sean producto del reconocimiento de “incentivos”. Y como el decreto No. 41.564 en su artículo 1 define la anualidad como un “incentivo salarial”, al igual que lo hace su artículo 14, reformado por el ordinal 62 del RLMEP (Decreto No. 43.952), el pago de anualidad sería improcedente en aquellos supuestos aludidos (Dictámenes PGR-C-028-2024 de 19 de febrero de 2024 y PGR-C-132-2024 de 17 de junio de 2024).

 

Así como el hecho, según el cual, con base en el Transitorio único adicionado a la Ley No. 2166 por la Ley No. 9908 de 21 de octubre de 2020, el pago del incentivo por concepto de anualidad, correspondiente a los períodos 2020-2021 y 2021-2022, fue suspendido, no así su reconocimiento como antigüedad acumulada; aspecto que no incide en la realización de las evaluaciones de desempeño de dichos períodos, ni el reconocimiento y eventual pago futuro -no retroactivo- de esas anualidades (Pronunciamiento OJ-1082020 de 20 de julio de 2020. Dictámenes C-073-2021 de 12 de marzo de 2021, C-082-2022, op. cit. y PGR-C-203-2022 de 16 de setiembre de 2022).

 

Por todo ello, ante el cuestionamiento concreto de si es posible cancelar anualidades sin evaluación de servicio, hemos sido contundes en advertir que de no aplicarse la evaluación de desempeño, no es procedente reconocer el pago del incentivo por concepto de anualidad, toda vez -se insiste- que dicho pago no constituye únicamente un reconocimiento por antigüedad, pues su reconocimiento no depende exclusivamente del transcurso del tiempo, sino que resulta necesario que el servidor obtenga una determinada calificación de servicios en el año anterior a su cancelación y esa calificación se obtiene mediante la evaluación de desempeño dispuesta en el artículo 48 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (Dictamen C-100-2021, op. cit., ratificado por dictamen PGR-C-024-2025 de 10 de febrero de 2025).

 

No obstante, habrá de considerarse a modo de excepción a dicha regla, aun a falta hoy de normativa expresa que antes existía, aquellas situaciones concretas (licencias, suspensiones cautelares con goce de salario, descansos, enfermedades, prórroga o renovación, u otras causas análogas, según prevé el artículo 153, párrafo in fine del Código de Trabajo) en las que hemos reconocido que la antigüedad tiende a acumularse aún en los períodos que exista suspensión de la relación de empleo; esto porque la antigüedad alude al tiempo acumulado por el que se ha estado vinculado a determinado patrono y no a la prestación efectiva de los servicios, como si ocurre con el concepto de “servicio continuo” que se exige en las vacaciones -art. 153, párrafo primero Ibídem.-, lo cual no se da en las anualidades. De ahí que deba reconocerse el tiempo acumulado, por ejemplo, durante la suspensión cautelar, a los efectos de la anualidad respectiva, en reconocimiento de los años de servicio acumulados, sin que la falta de una determinada calificación de los servicios pueda ser obstáculo para ello (Dictamen C-073-2021 de 12 de marzo de 2021. Reiterado por el C-106-2024 de 03 de junio de 2024); aspecto que, según hemos reconocido, puede ser regulado por disposiciones normativas e instrumentos elaborados por cada institución u órgano público, para regular sus respectivos sistemas de evaluación del desempeño (Dictamen C-073-2021, op. cit.).

 

Dicho lo cual, sin extralimitarnos en el asesoramiento técnico jurídico que brindamos a la Administración Pública, ni pretender pronunciarnos sobre la validez o no de una conducta o decisión específica ya adoptada, pues solo en casos taxativos específicos -arts. 173 y 183 de la LGAP-, ejercemos un control previo de legalidad sobre actuaciones concretas, podemos afirmar que, si a pesar de no haber aplicado evaluaciones de desempeño anuales, se reconocieron aumentos anuales a sus servidores, podríamos estar ante conductas administrativas inválidas.” Lo resaltado no

es del original.

 

En consecuencia, no se estima conforme con el ordenamiento jurídico -excepto para aquellos supuestos expresamente estipulados y que responden a circunstancias especialesque, en los casos donde no se hubiese aplicado la evaluación en un período determinado, la omisión se solvente con las evaluaciones de períodos anteriores, ya que la calificación del desempeño es un procedimiento anual que toma en consideración metas y objetivos concretos que varían en cada período.

 

En relación con la tercera interrogante, es necesario recordar que con la promulgación de la LMEP se efectuó un cambio en el paradigma de las evaluaciones, debido a que se pasó de un modelo donde cada institución definía la metodología de sus instrumentos de calificación de desempeño, a un sistema en el que se dispone de una rectoría a cargo del MIDEPLAN con el apoyo técnico de la Dirección General del Servicio Civil, en el que se establecen lineamientos generales tendientes a las homogenización y estandarización de los métodos de evaluación, con las salvedades respectivas.

 

Los lineamientos que se establezcan dentro de lo que en la ley se denomina el Sistema General de Empleo Público, son de acatamiento obligatorio por parte las instituciones públicas, quienes deberán ajustar sus modelos de evaluación del desempeño a las disposiciones generales que se emitan en la materia.

 

Si una entidad no ajusta sus modelos de evaluación de conformidad con el Sistema General de Empleo Público, esta actuación podría derivar en la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos a cargo de la implementación de los sistemas de evaluación en la institución.  

No obstante, considera este órgano consultivo que, esa circunstancia no podría acarrear una afectación o perjuicio para el servidor público, a quien el marco legal le reconoce el incentivo de la anualidad con la verificación de la nota mínima de calificación.  En ese sentido, de haberse realizado la evaluación de desempeño, aun cuando no se ajuste a los parámetros establecidos y lineamientos generales, dicha circunstancia no puede ir en detrimento de dicho servidor.  Por ende, si de la evaluación realizada se desprende que el funcionario ha obtenido una calificación mínima de “muy bueno” o su equivalente, es viable el reconocimiento de la anualidad, si otra circunstancia normativa no lo impide.  

 

V.  CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye:

 

1.    De conformidad con el principio de legalidad, el incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellas personas servidoras públicas que laboren bajo el esquema de salario compuesto, que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivale numérico.

2.    Al disponerse en el marco normativo que las evaluaciones de desempeño son anuales, para el reconocimiento del incentivo de anualidad, el servidor público debe de haber obtenido una calificación mínima de "muy bueno" o su equivale numérico en la última evaluación anual que anteceda a la fecha de aniversario o reingreso de la persona servidora pública a la institución.

3.    No es conforme con el ordenamiento jurídico que se reconozcan anualidades si no se cuenta con la calificación de desempeño respectiva.

4.    Si los instrumentos de evaluación de desempeño de una institución no cumplen a cabalidad con las disposiciones generales emitidas por el órgano rector -a pesar de la obligatoriedad de ajuste- ello no podría acarrear una afectación o perjuicio para el servidor público, de tal forma que, si de dichos instrumentos se desprende que el funcionario ha obtenido una calificación mínima de muy bueno o su equivalente, es viable el reconocimiento de la anualidad, si otra circunstancia normativa no lo impide.  

5.    La actuación irregular de la Administración y de aquellos funcionarios sobre los que recae la responsabilidad de realizar las evaluaciones de desempeño de los servidores a evaluar, ya sea por omisión en la aplicación de dichas evaluaciones o por no ajustar

sus instrumentos a los lineamientos dispuestos por MIDEPLAN, podría derivar en responsabilidad ante eventuales reclamos de servidores públicos que se consideren perjudicados por dicha omisión o irregularidad.

 

Cordialmente, 

 

         Irene Bolaños Salas                                    Jeffry Josué Barahona Vargas

         Procuradora                                               Abogado

 

 

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PGR-C-36-2026