23 de enero de 2026

PGR-C-015-2026

 

Señora

Iris Arroyo Herrera

Alcaldesa

Municipalidad de Puriscal

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MP-AM-0628-2025 del 3 de octubre último, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con la posibilidad de que la Municipalidad de Puriscal asuma la administración de un acueducto.

 

 

I. - ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

 

            Las consultas concretas que nos formula son las siguientes:

 

“1. Inversión y administración en nuevas comunidades: ¿Puede una municipalidad invertir recursos propios y asumir directamente la administración de un acueducto en una comunidad del cantón que actualmente carece de dicho servicio?

2. Absorción de acueductos administrados por ASADAS: ¿Está facultada una municipalidad para asumir la administración de un acueducto que actualmente se encuentra bajo la gestión de una ASADA, en caso de que así se determine o lo solicite la comunidad?

3. Sustitución del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA): Ante una eventual incapacidad demostrada por parte del AyA para garantizar el servicio en el cantón, ¿puede la municipalidad solicitar formalmente el traslado de competencias para asumir la administración de dicho acueducto?”.

 

            A la consulta se adjuntó el criterio del Departamento Legal de la Municipalidad de Puriscal, emitido mediante el oficio MP-AM-SJ-CRITERIO 2025-0014 del 10 de setiembre de 2025, suscrito por la Licda. Roxana Zúñiga Jiménez.

 

            Esta Procuraduría, mediante el oficio DPB-OFI-9931-2025 del 20 de octubre de 2025, confirió audiencia de la consulta al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) la cual fue atendida por medio del oficio PRE-2025-00926 del 5 de noviembre de 2025, suscrito por la señora Lourdes Sáurez Barboza, Presidenta Ejecutiva de la institución. A dicho oficio se adjuntó el memorando PRE-J-2025-04395 del 4 de noviembre de 2025, elaborado por Rodolfo Lizano Rojas, funcionario de la Asesoría Jurídica, en el que consta el criterio institucional.

 

 

II.- EL SERVICIO DE ACUEDUCTOS ES UN SERVICIO PÚBLICO DE CARÁCTER NACIONAL

 

            Para dar respuesta a las consultas que se nos plantean es importante tener presente que el ordenamiento jurídico costarricense ha definido el servicio de agua potable como un servicio público de carácter nacional, no local.  En ese sentido, el artículo 1° de la Ley Constitutiva del AyA, n.° 2726 de 14 de abril de 1961, establece que ese Instituto se crea con el objeto de  “…dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional …”. (El subrayado es nuestro).

 

            En virtud del carácter nacional del servicio de acueductos, esta Procuraduría en el dictamen C-007-2000 del 24 de enero de 2000, sostuvo que la gestión del agua no califica como un servicio local, en los términos del artículo 169 de la Constitución Política.  En esa oportunidad señalamos que la autonomía municipal está referida a los servicios e intereses locales, por lo que "…cuando se trata de la prestación de un servicio que tiene una connotación nacional la autonomía no opera…".

 

            La Sala Constitucional, en su sentencia n.° 5606-2006 de las 15:21 horas del 26 de abril de 2006, reafirmó que el servicio de agua potable es un servicio público de carácter nacional y, por tanto, fue sustraído del ámbito estrictamente local protegido por la autonomía municipal:

 

“… en el caso del agua, los antecedentes refieren que el servicio, originalmente había sido dado a las Municipalidades por la Ley General de Agua Potable, 1634 de 18 de setiembre de 1953, (artículo 5) y posteriormente al crearse el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, esa función, pasa a esta Institución según la redacción del artículo 2 (…) Sobre este mismo tema la Procuraduría en su oportunidad había señalado “que no existe ninguna razón de orden lógico ni jurídica para considerar que los servicios de agua, aunque hayan venido hasta hoy en poder de las Municipalidades, constituyan por esencia 'servicios locales' en el sentido del artículo 169 citado [se refiere al constitucional], y, en consecuencia, que no existe tampoco ningún obstáculo de orden constitucional para que una ley los integre en un programa y en una institución nacionales, como los proyectados, sin violar para nada la autonomía municipal que define el artículo 170.  Al hacerlo, la Asamblea Legislativa estaría simplemente ejerciendo su potestad constitucional específica, superior y exclusiva de emitir leyes (artículo 121, inc. 1), exceptuando al abastecimiento de agua, válida y justificadamente, del concepto de servicios locales y, por ende, de la jurisdicción municipal.  Así se ha hecho antes con otros servicios de parecida o menor importancia, como los eléctricos, telefónicos, ferroviarios, portuarios y aéreos, sanitarios, etc.” (…) En síntesis, existen sobrados fundamentos para sostener que el agua no es un tema que califique dentro de la autonomía municipal, pues no es meramente local ‒sino más bien de interés nacional‒, ni susceptible de ser sometido a criterios de territorialidad, de tal forma que el artículo 2 inciso g) de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, no es violatorio de la autonomía municipal contenida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Por las mismas razones, no lo es el artículo 41 del Reglamento impugnado en cuanto se basa o reproduce las potestades del inciso g) del artículo 2 citado.”

 

            Sin perjuicio de lo anterior, la Ley Constitutiva del AyA reconoce una participación municipal en la prestación del servicio público de acueductos.  El artículo 2 inciso g) de esa ley permite que los sistemas administrados por las corporaciones municipales sigan a su cargo, pero bajo la condición de que "suministren un servicio eficiente".  En el dictamen C-007-2000 citado, esta Procuraduría precisó que la competencia municipal en materia de acueductos constituye una "competencia residual" que no supone una habilitación para expandir libremente sus servicios o desplazar al ente rector, sino una excepción a la regla de administración directa por parte del AyA, manteniéndose siempre bajo la fiscalización técnica de este Instituto.

 

            La subordinación de las municipalidades al AyA en materia de acueductos se manifiesta expresamente en el requisito de aprobación de proyectos.  El artículo 2 inciso b) de la Ley Constitutiva del AyA le otorga a ese Instituto la potestad exclusiva de "Determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos que se propongan para construir, reformar, ampliar, modificar obras de acueductos y alcantarillados; las cuales no se podrán ejecutar sin su aprobación".

 

            Precisamente, en nuestra opinión jurídica OJ-048-2015 del 29 de mayo de 2015, indicamos que "… las municipalidades que administran sus acueductos y alcantarillados, están sometidas a la obligación de pedir aprobación del Instituto de Acueductos y Alcantarillados para realizar obras de infraestructura o modificación de esos mismos sistemas…", lo que implica la prohibición de cualquier iniciativa unilateral de los gobiernos locales para crear o asumir nuevos sistemas sin el aval del ente rector.

 

            Asimismo, esta Procuraduría, en el dictamen C-134-2016 del 8 de junio de 2016 sostuvo que el artículo 2 inciso g) de la Ley Constitutiva del AyA "…pretende que de manera progresiva el ente público asuma el total del suministro del agua a nivel nacional", situación que es congruente con lo que habíamos señalado desde nuestro dictamen C-062-93 del 4 de mayo de 1993, en el sentido de que el AyA está autorizado para asumir la administración, operación y mantenimiento de los acueductos bajo control municipal cuando el servicio sea deficiente. 

 

 

III.- SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS

 

            Con fundamento en lo indicado en el apartado anterior, procederemos seguidamente a referirnos a cada una de las consultas planteadas:

 

            “1. Inversión y administración en nuevas comunidades: ¿Puede una municipalidad invertir recursos propios y asumir directamente la administración de un acueducto en una comunidad del cantón que actualmente carece de dicho servicio?”

 

            Como ya señalamos, el servicio de acueductos es un servicio público de carácter nacional, no local, por lo que es al AyA a quien le corresponde resolver lo relacionado con el suministro de agua potable para todo el territorio nacional. 

 

            En relación con la consulta específica que se nos formula, debemos indicar que existe una norma legal expresa que encarga al AyA la tarea de definir la prioridad, la conveniencia y la viabilidad de los proyectos orientados a construir, reformar, ampliar, o modificar obras de acueductos.  Se trata del artículo 2, inciso b), de la Ley Constitutiva del AyA ‒al cual ya hicimos referencia‒ norma que establece incluso la necesidad de contar con la aprobación de ese instituto para ejecutar cualquier proyecto relacionado con el servicio público de acueductos. 

 

            Por lo anterior, aunque la municipalidad disponga de recursos propios para invertir en la administración directa de un nuevo sistema de acueductos en una comunidad que carece de ese servicio, el ente local debe respetar la política nacional sobre la materia, lo que implica que será el AyA quien deberá decidir si es necesaria la construcción de un nuevo sistema de acueductos y, en caso afirmativo, si el sistema debe ser administrado por el propio Instituto, por una Asociación Administradora de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADA) o, excepcionalmente, por la municipalidad.

 

            Es importante precisar que, si bien la administración de los sistemas de acueductos construidos con posterioridad a la creación del AyA corresponde ordinariamente a dicha institución, o a las ASADAS, se admite que una municipalidad construya y administre nuevos sistemas en las circunstancias específicas reguladas por el inciso k) del artículo 2 de la Ley Constitutiva del AyA.  Dicha norma autoriza la formalización de convenios interinstitucionales entre el AyA y las corporaciones municipales para atender zonas donde el Instituto no tenga cobertura o enfrente limitaciones constructivas, siempre que exista disponibilidad técnica del recurso hídrico. En todo caso, se reitera que cualquier proyecto propuesto por el gobierno local para construir o ampliar obras en materia de acueductos debe contar obligatoriamente con la determinación de viabilidad y la aprobación del AyA, pues así lo dispone el inciso b) del artículo 2 de la ley n.° 2726.

 

            “2. Absorción de acueductos administrados por ASADAS: ¿Está facultada una municipalidad para asumir la administración de un acueducto que actualmente se encuentra bajo la gestión de una ASADA, en caso de que así se determine o lo solicite la comunidad?”

 

            La figura de las ASADAS tiene su fundamento legal en el artículo 2 inciso g) de la Ley Constitutiva del AyA, el cual faculta a ese instituto para convenir con organismos locales la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillados.

 

            La regulación específica de las ASADAS se encuentra en el "Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales", emitido mediante el decreto n.° 42582-S-MINAE de 11 de agosto de 2020.  De conformidad con ese reglamento, las ASADAS son asociaciones privadas sin fines de lucro cuyo objetivo único y específico es la prestación de los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento de aguas residuales, así como brindar el servicio de hidrantes y contribuir a la gestión integrada del recurso hídrico (artículo 7). Esas asociaciones operan mediante la figura de la delegación otorgada por el AyA, entidad que conserva la titularidad de la prestación de los servicios delegados (artículos 2 inciso 14 y 3).

 

            Cabe señalar que la regulación de las ASADAS posee particularidades derivadas de la naturaleza demanial del bien que administran.  En esa línea, el reglamento citado dispone que requieren suscribir un convenio de delegación con el AyA como título habilitante (artículo 32), sus estatutos y reformas necesitan el visto bueno del Instituto antes de su inscripción registral (artículo 10), sus ingresos provienen principalmente de tarifas aprobadas por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (artículo 59 inciso a)) las cuales deben reinvertirse en su totalidad en la prestación del servicio (artículo 59), y sus bienes se consideran de dominio público (artículo 2 inciso 30). Se trata de asociaciones sujetas a una fuerte rectoría técnica del AyA, entidad que posee la potestad de fiscalizar, intervenir, fusionar o asumir de pleno derecho la prestación del servicio ante incumplimientos, riesgos a la salud o por razones de conveniencia pública (artículos 3, 37, 78, 88 y 94).

 

            Partiendo de lo anterior, es claro que la potestad para revocar el convenio de delegación que permite a una ASADA administrar un sistema de acueducto pertenece al AyA y no a la Municipalidad.  El Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales regula de manera clara esa materia. Su artículo 37 establece que el AyA está obligado a intervenir en todos los aspectos relacionados con la prestación de los servicios brindados por las ASADAS, incluyendo la potestad de "Autorizar o rescindir la delegación".  No existe en ese reglamento, ni en la Ley Constitutiva del AyA, disposición alguna que faculte a una municipalidad para sustituir al AyA en esa relación de delegación basándose en una solicitud comunal.

 

            Además, el mismo reglamento al que se ha venido haciendo referencia dispone, en sus artículos 94 y 95, que la potestad para asumir la prestación de los servicios ante deficiencias de una ASADA recae en el AyA.  El artículo 94 indica textualmente que “El AyA podrá asumir de pleno derecho... la prestación de los servicios... indistintamente de quien sea su ente prestador".  Esto confirma que el ordenamiento jurídico ha previsto que, ante la falla o la necesidad de cambio en la gestión de un acueducto administrado por una  ASADA, es el ente rector nacional quien debe retomar el servicio, no el gobierno local.

 

            “3. Sustitución del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA): Ante una eventual incapacidad demostrada por parte del AyA para garantizar el servicio en el cantón, ¿puede la municipalidad solicitar formalmente el traslado de competencias para asumir la administración de dicho acueducto?”.

 

            Como ya hemos indicado reiteradamente, el servicio de acueducto y alcantarillado no puede ser catalogado como un servicio local, pues fue el propio legislador, al aprobar la Ley Constitutiva del AyA, quien le dio la connotación de servicio público nacional.  Al no ser un servicio de naturaleza local, la municipalidad carece de competencia para desplazar al ente creado específicamente por ley para dirigir y prestar ese servicio a nivel nacional.

 

            Aunque las municipalidades gozan de autonomía administrativa y política o de gobierno (de segundo grado) para la gestión de los intereses y servicios locales, esa competencia encuentra su límite natural cuando se trata de servicios públicos de carácter nacional.   Es claro que los intereses locales y los nacionales están llamados a coexistir; sin embargo, una municipalidad no puede desconocer la rectoría otorgada por ley a otra institución autónoma, sobre todo si la actividad esencial de esta última ha sido definida legalmente como un servicio público nacional. 

 

            El AyA es un ejemplo típico de descentralización institucional, o por servicios, pues se trata de un Instituto creado para atender fines específicos que requieren una especialización técnica.  Esa descentralización pretende garantizar la prestación uniforme de un servicio público, con una visión nacional, lo que impide que una corporación territorial asuma unilateralmente funciones que la ley encargó al ente especializado.

 

            La relación entre las municipalidades y las instituciones autónomas nacionales debe regirse por el principio de coordinación, pues en esa relación concurren intereses tanto locales como nacionales; no obstante, esa relación de coordinación no supone desconocer la rectoría que la ley haya atribuido a una de ellas. 

 

            Ciertamente, la Ley Constitutiva del AyA autoriza a dicho Instituto para “… asumir la administración, operación y mantenimiento de los acueductos actualmente bajo control municipal cuando fuese deficiente la prestación del servicio" (artículo 2, inciso g); sin embargo, no existe una norma que permita a la municipalidad intervenir o sustituir al AyA ante una supuesta deficiencia de este último en la prestación del servicio de agua, lo cual es razonable si tomamos en cuenta que el AyA es el ente rector a nivel nacional en materia de acueductos. 

 

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

            De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1.- El servicio de acueductos es un servicio público nacional, no local.  Las municipalidades no pueden asumir directamente la administración ni la construcción de un nuevo acueducto sin la autorización y la aprobación técnica del AyA.  Aunque pueden invertir recursos en proyectos de ese tipo, su competencia es residual y está subordinada a la rectoría del AyA, quien por ley debe aprobar la viabilidad de cualquier proyecto de infraestructura hídrica.

 

            2.- Las municipalidades no están facultadas para asumir unilateralmente la administración de un acueducto gestionado por una ASADA. La relación de delegación es exclusiva entre el AyA y la ASADA, y corresponde únicamente al AyA dejar sin efecto dicha delegación.

 

            3.- Las municipalidades no pueden asumir unilateralmente la administración de un acueducto gestionado por el AyA alegando que este último es incapaz de administrarlo.  El ordenamiento jurídico prevé que es el AyA quien debe asumir los sistemas de acueductos que funcionen de manera deficiente y no existe una norma en sentido inverso que permita a la municipalidad sustituir al AyA ante las deficiencias de gestión que se le atribuyan a este último.

 

Cordialmente,

 

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc

 

C:             Lourdes Suárez Barboza, Presidenta Ejecutiva, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados