28 de enero de 2026

PGR-C-021-2026

Licenciada

Gabriela Jiménez Corrales

Alcaldesa municipal

Municipalidad de San Ramón

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. MSR-AM-1280-2025, de 03 de diciembre de 2025, asignado a este Despacho el 11 de los corrientes, por el que expresamente solicita criterio vinculante de la Procuraduría General sobre los alcances del voto No. 2025-008201 de la Sala Constitucional, en aplicación del eventual reconocimiento retroactivo del incentivo de anualidad regulado por convenciones colectivas.

Y al respecto consulta:

“1. Considerando que la Sala Constitucional, mediante el Voto N.° 2025-008201, dispuso que las restricciones para negociar incentivos salariales (artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública) no se aplican a empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas : ¿Implica el efecto declarativo y retroactivo de dicha sentencia la obligación automática para la Administración Pública de recalcular y pagar retroactivamente las diferencias de anualidades que fueron pagadas como monto nominal fijo (bajo la Ley 9635) en lugar del porcentaje establecido en la Convención Colectiva (ej. 3%), para los períodos ocurridos entre la entrada en vigencia de la ley y el dictado de la sentencia?

2. Respecto al principio de continuidad laboral y el pago de anualidades: ¿Resulta jurídicamente procedente que la Administración reconozca y pague diferencias salariales retroactivas por concepto de anualidades porcentuales a funcionarios con Convención Colectiva, aun cuando durante los períodos fiscales respectivos (ej. 2020-2023) se aplicaron las normas de contención del gasto de la Ley 9635 que se presumían constitucionales en ese momento, o debe prevalecer el principio de buena fe y equilibrio presupuestario sobre el efecto retroactivo de la sentencia?.

3. Sobre la continuidad del pago porcentual para los periodos 2023, 2024 y 2025: Considerando que la Convención Colectiva se mantiene vigente, ¿es jurídicamente válido establecer una fecha de corte (por ejemplo, marzo de 2023) a partir de la cual se deje de reconocer el cálculo porcentual (ej. 3%) y se retorne al cálculo nominal fijo de la Ley 9635 para las anualidades cumplidas en los años 2023, 2024 y 2025, o por el contrario, la interpretación constitucional obliga a la Administración a mantener el cálculo porcentual de forma continua e indefinida mientras la Convención Colectiva esté vigente, debiendo ajustar también los pagos de estos periodos recientes y futuros?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría de gestión jurídica institucional, materializado en el oficio No. MSR-AM-GJ-479-2025, de 10 de setiembre de 2025, que se confeccionó -según se indica-, ante reclamo que formulara el Sindicato de Trabajadores (SIMTRA), materializada en el Oficio SIMTRA-029-05-2025, sobre el pago de anualidades retroactivas al 3%, según lo establece el inciso c) del artículo 40 de la Convención Colectiva vigente en esa corporación territorial; según el cual, considerando lo resuelto por la Sala Constitucional en aquel voto en particular (No. 2025-008201 de las 13:00 hrs. del 17 de marzo de 2025), concluye que, “para los Funcionarios Municipales de San Ramón que válidamente pueden negociar convenciones colectivas, se debe reconocer esa anualidad incluso desde que fue emitida la Ley 9635 Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Este pago, por supuesto, y según el mismo Voto Constitucional no puede darse solo por el simple paso del tiempo sino que debe asociarse a la evaluación del desempeño de cada funcionario.” Ello sin ahondar profusamente en lo jurídico.

I.- Inadmisibilidad de la gestión consultiva formulada.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente y de cierta manera, determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, luego de un exhaustivo análisis de su consulta, el cual parte, por supuesto, de la literalidad misma de su oficio No. MSR-AM-1280-2025, op. cit., podemos afirmar que no cabe duda de que, más allá de requerir una interpretación de normas jurídicas relacionadas con el empleo público, con ella se nos requiere interpretar, precisar o aclarar los alcances normativos de la sentencia No. 2025-008201 de las 13:00 hrs. del 17 de marzo de 2025, de la Sala Constitucional; esto con la innegable finalidad de contar con un dictamen vinculante de nuestra parte que no solo delimite conceptualmente, sino que determine, desde el punto de vista de su aplicación[1] material, las medidas internas puntuales que debe adoptar esa corporación municipal, en materia de anualidades, para la debida ejecución de dicho fallo judicial.

Según hemos reconocido, es factible que la duda razonablemente surja de la aparente contradicción entre lo resuelto por el Considerando XIII del citado fallo, en el que se avalan parcialmente, desde el punto de vista constitucional, los cambios ordenados en los montos y nominalización de las anualidades a reconocer a futuro en el sector público -art. 50 introducido a la Ley de Salarios de la Administración Pública y Transitorio XXXI del Título III de la Ley No. 9635-, y lo resuelto en el Considerando XV, en el que se concluye que “(…) el art. 55 ‒y, por tanto, todas las disposiciones relacionadas con los pluses cuestionados, a saber, los arts. 39, 50, 54 de la LSAP y Transitorios XXVII y XXXI de la LFFP‒ deben reputarse constitucionales bajo el entendido de que la restricción para negociar no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley ”; esto  a pesar de que en este último Considerando, como en el XIV, la Sala Constitucional insistió en que los argumentos relacionados con eventuales antinomias sobre la prevalencia de determinadas normas como convenciones colectivas o estatutos internos de trabajo, fueron desestimadas al estar referidos a aspectos de legalidad ordinaria sobre la aplicación e interpretación de normas de rango infra constitucional, que le competen a las autoridades administrativas o judiciales y no a la Sala (Dictamen PGR-C-223-2025 de 17 de noviembre de 2025. En sentido similar los dictámenes PGR-C-235-2025 y PGR-C-236-2025, ambos de 08 de diciembre de 2025).

No obstante, según advertimos y reiteramos en aquellos dictámenes PGR-C-223-2025, PGR-C-235-2025 y PGR-C-236-2025, esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico, para interpretar, precisar o aclarar, de forma vinculante, las sentencias que dicte la Sala Constitucional, ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones.

Al respecto, conforme a nuestra consistente jurisprudencia administrativa, indicamos: “no corresponde a la Procuraduría General de la República interpretar, precisar ni aclarar las sentencias que dicte la Sala Constitucional, pues es evidente que ésta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es la única que puede precisar o aclarar sus sentencias.” (Dictamen No. C-116-2016 de 18 de abril de 2016. Posición reiterada en los dictámenes C-280-2014 de 5 de setiembre de 2014, C-143-2014 de 7 de mayo de 2014, C-129-2019 y C-130-2019, ambos de 13 de mayo de 2019, C-347-2020 de 31 de agosto de 2020, C-482-2020 de 17 de diciembre de 2020 y PGR-C-155-2024 de 22 de julio de 2024). Y en sentido similar, hemos indicado que “desborda el ámbito de nuestras competencias revisar, en vía consultiva, las sentencias dictadas en los procesos jurisdiccionales”. (Dictámenes PGR-C-051-2024 de 19 de marzo de 2024 y PGR-C-105-2025 de 2 de junio de 2025). 

Desde esta perspectiva, y más allá de la obvia insuficiencia del criterio jurídico que acompaña esta gestión[2], debemos reiterar que la Procuraduría General no tiene competencia para emitir formalmente un dictamen vinculante, cuyo efecto inmediato y directo sea la determinación de los alcances normativos y aplicativos de un fallo judicial concreto, y menos de la Sala Constitucional, ya que esa atribución el ordenamiento jurídico se la asigna, en primer término, al órgano jurisdiccional del que emana, o bien al ente o persona -física o jurídica, pública o privada- repercutida en su esfera jurídica por aquella resolución, pero no a la Procuraduría General en el ejercicio de su función consultiva cualificada (Dictamen PGR-C-223-2025, PGR-C-235-2025 y PGR-C-236-2025, op. cit.).

Véase que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en estos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la función aclaratoria y decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos jurisdiccionales competentes para atender y resolver el asunto, y por tanto, más que desconocer o desnaturalizar nuestra función consultiva, estaríamos incurriendo en este caso en un desapoderamiento ilegítimo, y una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues el órgano corporativo territorial consultante -el Alcalde- quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual es improcedente (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019, PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022, PGR-C-101-2025 de 26 de mayo de 2025 y PGR-C-223-2025, op. cit., entre muchos otros).

En consecuencia, por la forma en que fue planteada, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Y, por tanto, se deniega su trámite y se archiva.

Conclusión:

            Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

GBH/sar