28 de enero del 2026

PGR-C-024-2026

 

Señor

Nelson Umaña Quirós

Alcalde

Municipalidad de Acosta

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n°. MDA-DA-226-2025 del 03 de julio del 2025, código interno 9290-2025, por medio del cual solicita el criterio jurídico de este órgano consultivo, sobre las siguientes consultas:

 

“1. A los funcionarios que ingresaron después del 10 de marzo[1], siendo que la administración aprobó los salarios globales, en fecha 26 de setiembre del 2024 se les tendría que pagar diferencias salariales de retroactivo por eso.

2. En el caso de funcionarios que hayan ingresado o que hayan ganado un puesto después del 10 de marzo de 2023, con requisitos que fueron modificados en el manual en fecha 26 de setiembre del 2024. ¿Deberán obligatoriamente ser rescindidos o mantendrán el estatus anterior por una situación jurídica consolidada? Y, en caso de mantenerse la situación jurídica consolidada ¿Deben de remunerarse con salario global o mantenerse en salario compuesto?

3. Para los funcionarios que ostentan cargos en propiedad o interinos, cuyos puestos fueron reclasificados en el Manual de Puestos en fecha 26 de setiembre del 2024, ¿procede reajustar las bases salariales en función al salario global que se aprobó en el Manual supracitado?

4. Sí, una persona que realiza labor en la Administración Tributaria de recaudación. y este es licenciada en contaduría ¿tiene derecho al pago de prohibición y con qué porcentaje?”

 

Señala usted que, a pesar de contar con el criterio jurídico n°. MDA-AL-001-2025 del 01 de julio del 2025, elaborado por el departamento legal de esa Municipalidad, mantiene dudas razonables y sustentadas, lo cual generó la formulación de la presente consulta.

 

 

I.                   SOBRE EL CRITERIO LEGAL Y EL INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

 

Para tratar de cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio del Departamento Legal, materializado en el oficio n°. MDA-AL-001-2025 del 01 de julio del 2025, suscrito por la Licda. Mariángeles Campos Céspedes, en su condición de asesora legal, y dirigido al consultante y a la señora Vivian Padilla Ramírez, encargada del Departamento de Talento Humano.

 

En dicho estudio, de previo a responder las consultas formuladas por el alcalde y la encargada de talento humano, se incluye un apartado de antecedentes, el cual por su importancia se procede a citar:

 

“I. El 10 de marzo del año 2023 entró en vigencia la Ley de Marco de Empleo Público, siendo de acatamiento obligatorio para todo el sector público.

II. La Municipalidad de Acosta se declaró exclusiva y excluyente según Acuerdo Número 1 tomado en la Sesión Extraordinaria 04-2023 celebrada el 08 de marzo del año 2023).

III. Mediante Transitorio IV del Reglamento a la Ley de Marco de Empleo Público, explica que la Administración Pública debió de ajustar normativa en un plazo de tres meses posteriores a la vigencia del Reglamento.

IV. Fue hasta el 26 de setiembre del año 2024, en sesión Extraordinaria 15-2024 mediante acuerdo número uno se aprobó el manual para la valoración de Cargos por Puntos, Factores conforme al artículo 31 Ley 10159, Ley Marco de Empleo Público, Manual Descriptivos de Puestos y el Manual de Organización de Funciones, las familias laborales y sus correspondientes subdivisiones en grados incorporadas en el presente Manual, la escala salarial Global para la Municipalidad de Acosta.

V. El día 15 de octubre del año 2024 mediante Sesión Ordinaria 41-2024 del honorable Concejo Municipal de Acosta aprobó el acta anterior.

VI. Previo a la sesión de Concejo mencionada en el punto IV no se aprobaron salarios globales transitorios, ni se menciona sobre posibles supuestos que originan el presente criterio.

VII. Que el Departamento de Talento Humano solicitó a este departamento criterio sobre Pago Retroactivo de funcionarios que, no se les canceló el salario Global desde la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, Funcionarios que ganan un puesto en propiedad y posterior a la aprobación del manual de puesto, no cumplen con requisitos imposibilitándolos transicionar al salario global, Recalificación de puestos donde antes se solicitaba un técnico y, con la entrada en vigencia del Manual de Puestos, se recalifica como Profesional y, pago de prohibición en razón del nivel académico”. (La negrita es nuestra)

 

Finalmente, luego de realizar un análisis de las dudas formuladas por el Departamento de Talento Humano, se recomendó lo siguiente:

 

“En vista de lo anteriormente expuesto, el Departamento Legal procede a realizar las siguientes recomendaciones:

I. Sobre la procedencia del pago retroactivo por concepto de salario global

No procede el pago retroactivo del salario global a funcionarios contratados antes del 26 de septiembre de 2024, ya que:

i. No existía un acto administrativo válido y eficaz que sustentara el pago bajo ese esquema antes de esa fecha.

ii. El acto administrativo que aprueba el Manual de Puestos y escala salarial global entró en vigor a partir del acuerdo del Concejo Municipal de Acosta de dicha fecha, sin efectos retroactivos.

iii. No se configuró un derecho adquirido al salario global con anterioridad, ya que este no existía jurídicamente (ni como acto administrativo ni como escala aprobada), por lo que no se puede invocar retroactividad sin quebrantar el principio de legalidad.

iv. La Municipalidad de Acosta, al declararse exclusiva y excluyente, se desligó de la rectoría del MIDEPLAN, pero no estaba obligada a establecer salarios globales transitorios, y no lo hizo.

v. Tampoco hubo desigualdad en el trato salarial, dado que los funcionarios recibieron sus pagos quincenales conforme a la normativa vigente en su momento.

II. Sobre funcionarios que ganaron plaza en propiedad antes de la aprobación del Manual de Puestos, pero que hoy no cumplen requisitos

La situación jurídica consolidada de estos funcionarios debe respetarse, por lo que no procede su remoción automática ni la aplicación del nuevo manual en detrimento de su estabilidad laboral.

No pueden ser trasladados automáticamente al salario global si no cumplen los requisitos del nuevo Manual de Puestos, ya que hacerlo implicaría una violación al principio de legalidad.

Se podrían contemplar tres opciones razonables:

a) Otorgar un plazo prudencial para que completen los requisitos del nuevo perfil. En caso de que no cumplan, deberá de abrirse un procedimiento administrativo para proceder con la terminación laboral de los colaboradores.

b) Mantenerlos en el puesto con el esquema y condiciones previas, sin acceso al salario global.

c) Si se considera una reestructuración válida y necesaria, podría evaluarse su separación como causal de despido justificado, con respeto al debido proceso.

III. Sobre recalificación salarial en razón de la modificación del puesto (Técnico a Bachiller)

La recalificación del puesto resulta procedente únicamente en aquellos casos en que no se haya producido una modificación sustancial en las funciones asignadas. En caso de que se evidencie una variación significativa en las responsabilidades inherentes al puesto o en los requisitos académicos exigidos para su desempeño, la recalificación no resulta procedente, debiendo tramitarse, en su lugar, un proceso de reclasificación conforme a la normativa vigente.

Para que la recalificación sea legítima, debe existir congruencia entre las funciones ejercidas y el perfil aprobado en el nuevo Manual de Puestos.

El reconocimiento de diferencias salariales puede ser procedente si el funcionario ha estado desempeñando funciones superiores sin haber sido remunerado de forma adecuada, previo análisis objetivo del contenido funcional del puesto.

IV. Sobre la procedencia del pago de prohibición a funcionarios del área tributaria

El pago por prohibición es procedente para funcionarios que desempeñan funciones dentro de la Administración Tributaria Municipal, conforme al artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y la Ley N.º 5867.

En particular, para el puesto de Encargado del Departamento de Cobros, se verifica:

- Naturaleza tributaria de sus funciones.

- Consolidación del derecho por ejercicio continuo y legítimo del cargo.

- Cumplimiento de los requisitos legales, como grado académico mínimo (Licenciatura)”.

 

Una vez analizado el criterio legal y las dudas formuladas por el señor alcalde, importa precisar, en primer lugar, que la función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos establecidos en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.

 

Del análisis de las normas mencionadas se deduce la existencia de tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: i) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano; ii) que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y iii) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución (al respecto, se pueden ver los pronunciamientos números C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-016-2022, del 20 de enero de 2022, PGR-C-26-2022, PGR-C-28-2022, ambos del 10 de febrero de 2022, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, PGR-C-258-2024 del 11 de noviembre del 2024, PGR-C-025-2025 del 10 de febrero del 2025 y PGR-C-045-2025 del 17 de marzo del 2025, entre muchos otros).

 

En orden al primer requisito de admisibilidad, se advierte que, de la lectura de las cuatro interrogantes, por la forma en que fueron planteadas su objeto no es claro ni preciso. Además, se mezclan diferentes temas jurídicos en una misma consulta, lo cual dificulta entender las dudas del consultante.

 

Asimismo, se evidencia de las consideraciones realizadas en el propio criterio legal, la existencia se situaciones concretas que han venido aconteciendo en esa municipalidad. Concretamente se resalta, en lo conducente, lo siguiente:

 

“(…) Siendo así, este departamento considera que no cabe ningún tipo de retroactivo pues lo que dio ‘‘vida jurídica’’ a la escala salarial fue el acuerdo de Concejo Municipal de Acosta del 26 de setiembre del 2024 y, en este no hubo alcances sobre una situación retroactiva. Es prudente recomendar al Departamento de Talento Humano, dirigir la consulta a Alcaldía para que la presente en la Procuraduría General de la República.

(…)

El Departamento de Talento Humano solicita criterio técnico-jurídico respecto a la situación planteada por determinados funcionarios que actualmente ostentan una plaza en propiedad bajo la categoría de Técnico. Los mencionados servidores han presentado solicitudes para que se proceda al reajuste de la base salarial correspondiente, en atención a los valores establecidos en el Manual de Puestos vigente.

No obstante, se ha identificado que, si bien dichos funcionarios continúan desempeñándose en plazas originalmente clasificadas como técnicas, el contenido funcional y los requisitos del puesto han sido modificados sustancialmente. En particular, el perfil requerido actualmente exige título de Bachiller universitario y ha sido reclasificado como un puesto de nivel Profesional, según lo dispuesto por el citado Manual.

En este contexto, se plantea la necesidad de determinar si procede o no ajustar la remuneración base de los ocupantes actuales, considerando que:

Ostentan nombramiento en propiedad bajo una clasificación anterior (Técnico);

El Manual de Puestos establece una nueva categoría (Profesional) con distinta base salarial y requisitos;

El cambio de funciones y perfil exigido podría implicar una modificación sustantiva del puesto originalmente asignado.

Esta recalificación, obedece a que las plazas requieren una interpretación normativa y propios de una actividad por lo cual se requiere la pericia propia de una disciplina especializada de un grado de formación Bachiller. Además, que, le agrega independencia en el cargo.

(…)

Siendo que, el departamento de Talento Humano debe en primer orden analizar si, la carga de funciones difiere del puesto que ejercen con el qué se aprobó, pues debe de valorar si con la variación de lo mencionado implica mayor responsabilidad.

(…)

La persona funcionaria, es la encargada del departamento de cobros, además se evidencia que bajo su supervisión tiene una persona a cargo, lo que el pago de la prohibición busca es que la persona no ejerza actividades liberales que podrían comprometer ética y responsabilidades.

(…)

Considera este departamento, dos puntos válidos: 1- si el ejercicio de funciones en dicha área conlleva una restricción efectiva al ejercicio liberal de la profesión, debe de mantenerse la prohibición; y 2- aunado a lo anterior hay sustento suficiente con base en lo anteriormente expuesto que, por la naturaleza del puesto de Encargado del Departamento de Cobros (además que el puesto tiene personal a cargo) y por ser un derecho que se consolidó a través del tiempo, es procedente su pago en función al grado económico y el porcentaje determinado por ley. (…)”.

 

Ante ello, debe insistirse en que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023, PGR-C-111-2023 y más recientemente el PGR-C-184-2025)

 

Por otra parte, no escapa a este órgano consultivo, pues expresamente quedó consignado en el antecedente VII transcrito, que el informe legal n°. MDA-AL-001-2025 del 01 de julio del 2025, se realizó para atender una consulta del Departamento de Talento Humano del municipio y no para consultarnos, con lo cual se incumple con el segundo requisito de admisibilidad mencionado.

 

Sobre este tema, importa advertir que, toda consulta debe acompañarse del criterio de la asesoría legal institucional sobre los temas cuestionados, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

 

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos).

 

Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

 

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica).

 

De esta manera, la presente consulta incumple con los requisitos de admisibilidad detallados. En consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión, y lo que corresponde es denegar su trámite y ordenar su archivo.

 

No obstante, debido a la notable necesidad de encontrar respuestas a las interrogantes que formula el señor alcalde y con el único fin de colaborar, se realizará un abordaje general sobre los principales temas de su interés, para que sirvan de orientación al momento de analizar las situaciones puntuales que acontecen a lo interno de esa Administración.

 

Especialmente, en orden a la implementación del salario global, los manuales de puestos y el pago de la prohibición regulada en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, n° 4755, y la Ley de compensación por pago de Prohibición, n°. 5867.

 

 

II.                consideraciones generales sobre los temas de interés del consultante

 

A.- Sobre la implementación del salario global

 

Como punto de partida, debemos indicar que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP) -10 de marzo del 2023-, toda nueva contratación de personal en el sector público[2], que se encuentra bajo su ámbito de cobertura -incluidas desde luego las municipalidades-, deberá efectuarse con una remuneración bajo el esquema de salario global, quedando la administración pública imposibilitada para realizar contrataciones bajo el esquema de salario compuesto, que venía operando previo a la promulgación de la LMEP.

 

La anterior acotación se realiza debido a que uno de los temas que preocupan al señor alcalde se relaciona con los funcionarios que ingresaron después del 10 de marzo del 2023[3], siendo que la administración aprobó la escala de salario global definitiva hasta el 26 de setiembre del 2024, y la viabilidad de pagarles diferencias salariales de forma retroactiva por la tardanza en la definición y aprobación de dicha escala.

 

Al respecto, debe tomarse en cuenta que el Transitorio III del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público (RLMEP), Decreto Ejecutivo N°43952-PLAN de 28 de febrero de 2023, publicado en el Alcance n°39 a la Gaceta n°45 del 10 de marzo de 2023 y sus reformas, establecía una solución concreta para las nuevas contrataciones previas a la vigencia de la columna salarial global, en los siguientes términos:

 

“Transitorio III. - Sobre nuevas contrataciones previas a la vigencia de la columna salarial global. A partir de la entrada en vigor del presente reglamento y hasta que se emitan las resoluciones o actos, por parte de las autoridades competentes, que formalicen la nueva columna salarial global, las contrataciones de personas servidoras de nuevo ingreso, cuyos nombramientos sean en clases salariales que, previo a la vigencia de la Ley Marco de Empleo Público se encontraran en el esquema de salario compuesto, se remunerarán con una columna salarial global transitoria, la cual definirá remuneraciones globales sin pluses salariales y será dispuesta por medio de directriz de MIDEPLAN. Una vez que entre en vigor la nueva columna salarial global, las personas bajo este supuesto deberán ser trasladadas y remuneradas conforme a esta.

Asimismo, se entenderán como incorporadas dentro de esta columna salarial global transitoria, las escalas salariales en esquema de salario único o global de las instituciones que, previo a la entrada en vigor de la Ley Marco de Empleo Público, cuenten con este esquema de remuneración. Por consiguiente, las instituciones con esquema de remuneración de salario único o global podrán seguir realizando sus nombramientos de personal bajo ese esquema hasta que entre en vigor la nueva escala salarial global.

La columna salarial global transitoria no será utilizada como referencia para la aplicación de salario global a las contrataciones previas a la entrada en vigor de la Ley Marco de Empleo Público. Por lo cual, no será utilizada para la aplicación del transitorio XI de esta Ley.

Las instituciones fuera del ámbito de rectoría de MIDEPLAN podrán aplicar esta misma medida transitoria de forma análoga, para lo cual, podrán definir sus columnas salariales globales transitorias”.

 

No obstante lo anterior, en el caso de la municipalidad consultante el propio criterio legal advierte en sus antecedentes que en esa municipalidad “no se aprobaron salarios globales transitorios”. (Ver punto VI del apartado de antecedentes)

 

Por lo tanto, la pregunta obligada que debe hacerse esa Administración activa no es si es factible reconocer diferencias salariales o no, sino bajo qué parámetros legales efectuó esas nuevas contrataciones de “los funcionarios que ingresaron después del 10 de marzo del 2023” y revisar la legalidad de sus actos, en atención a lo regulado en la LMEP y el RLMEP.

 

Máxime, que la directriz n° 001-2023-PLAN, denominada “Aplicación de columna salarial global transitoria”, del 10 de marzo del 2023, instaba en el artículo 4, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, a aplicar la columna salarial global transitoria de forma análoga, en tanto definieran sus propias columnas salariales globales transitorias o definitivas. Textualmente, dicho artículo señala:

 

“En los casos de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes, para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución, se les insta a aplicar la columna salarial global transitoria de forma análoga, en tanto definan sus propias columnas salariales globales transitorias o definitivas”. (La negrita es nuestra)

 

Además, es conveniente precisar, conforme lo hemos hecho en otros dictámenes, que la LMEP contiene varias disposiciones especiales aplicables al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas. Mediante la incorporación de esas reglas especiales se pretendió salvaguardar el ejercicio de las funciones atribuidas en la Constitución Política a dichos órganos y entes. Esas disposiciones están contempladas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP. (Ver dictámenes PGR-C-135-2023 del 10 de julio del 2023, PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024, PGR-C-050-2024 del 14 de marzo del 2024, PGR-C-132-2024 del 17 de junio del 2024, el PGR-C-293-2024 del 12 de diciembre del 2024 y el PGR-C-021-2025 del 29 de enero del 2025, entre otros)

 

En esa inteligencia, hemos afirmado que las municipalidades tienen autonomía de gobierno (de segundo grado), por consiguiente, pueden hacer valer las regulaciones particulares establecidas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30, 31; 32; 33 y 34 de la LMEP. Veamos:

 

“(…) La Sala Constitucional, en su voto consultivo n.° 15655-2011 de las 12:48 horas del 11 de noviembre del 2011, reiterado en el 17098-2021 citado, al analizar los alcances de la autonomía de la CCSS, dejó claro que esa institución, al igual que las municipalidades, tiene autonomía de gobierno (de segundo grado), a diferencia del resto de las instituciones autónomas creadas con base en el artículo 188 constitucional, cuya autonomía es solo administrativa (de primer grado).

(…)

Lo anterior permite ratificar que, independientemente de la frase utilizada como salvaguarda en la LMEP para corregir los vicios detectados por la Sala Constitucional en el voto consultivo 17098-2021, las instituciones autónomas que pueden hacer valer las regulaciones particulares establecidas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP son las que ostenten una autonomía de segundo o tercer grado, con competencias constitucionalmente asignadas…”. (Ver dictamen PGR-C-135-2023 citado)

 

En los demás casos, las reglas generales establecidas en la LMEP son aplicables a todo el sector público -incluidas las municipalidades-, debido a que el legislador no hizo excepción alguna en lo relativo a su ámbito de cobertura. 

 

Por otra parte, es menester resaltar que en el pronunciamiento PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024, al analizar una consulta planteada por la directora ejecutiva de la Asamblea Legislativa, este órgano consultivo precisó, en lo que resulta de interés, lo siguiente:

 

“En relación con el salario global, ciertamente, los Poderes del Estado distintos al Poder Ejecutivo, así como los entes públicos con autonomía de segundo o de tercer grado, con potestades constitucionalmente asignadas, están facultados para construir las respectivas columnas salariales globales de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas profesionales o técnicas que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas, (artículo 30 párrafo final de la LMEP); sin embargo, esa facultad no los habilita para seguir utilizando el sistema de salario base más pluses, sino que, por el contrario, necesariamente deben ajustarse al sistema de salario global, pues así lo establece el propio artículo 30 y siguientes de la LMEP.

Por ello, al estar vigente el mandato de aplicar el salario global en todo el sector público, lo normado en la LMEP en relación con las reglas de transición del salario compuesto al salario global aplican para todos los órganos y entes citados en el artículo 2 de la LMEP, incluida la Asamblea Legislativa. (…)” (El subrayado no es del original)

 

Y, en este sentido, es necesario reseñar que la LMEP, en su artículo 35 regula un régimen salarial unificado para todo el servicio público. Textualmente, dispone:

 

“ARTÍCULO 35- Régimen salarial unificado para todo el servicio público. Todas las instituciones del sector público se incluirán en este régimen salarial unificado basado en la columna salarial global. Todas las personas servidoras públicas serán remuneradas de acuerdo con esta ley, incluidos los servidores actuales.

Se publicará la columna salarial global y los puestos de todas las calificaciones asignadas a la columna salarial”. (El resaltado es nuestro)

 

En consecuencia, con la LMEP se establece un modelo salarial distinto y único respecto de los modelos salariales que han prevalecido históricamente en las instituciones públicas. Ante ello, los artículos 5 inciso v), del 30 al 37 (Capítulo VIII) y el Transitorio XI de dicha Ley, así como de forma complementaria los ordinales 36, 37 y 38 del RLMEP, consignan el salario global como el nuevo esquema de remuneración; además, brindan las pautas de transición del salario compuesto al salario global que deberán seguirse, con el propósito de salvaguardar los derechos de las personas trabajadoras o evitar la retroactividad en perjuicio (artículo 34 de la Constitución Política). (Dictámenes PGR-C-021-2025 del 29 de enero del 2025.

 

En suma, la transición de salario compuesto a salario global, no será necesariamente inmediata, ni tampoco puede ser violatoria de derechos subjetivos o adquiridos en el ejercicio del servicio público, esto especialmente para las personas servidoras que tenían un nombramiento previo al 10 de marzo del 2023, a las que se les debe respetar el estado o condición salarial de cada una, frente a las disposiciones propias de la LMEP, salvo que se presente alguno de los supuestos de transición regulados en dicha ley y su reglamento. Si este fuera el caso, se deberá proceder conforme se indique respectivamente.

 

En consecuencia, la aplicación de las reglas de transición de salario compuesto a salario global, va a depender de la situación particular que presente la persona servidora involucrada. Análisis casuístico que debe realizar el municipio a través de sus funcionarios competentes, cuando resulte procedente.

 

B.- Sobre los manuales de puestos

 

De conformidad con lo establecido en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, las municipalidades son entes territoriales autónomos en el campo político, tributario, administrativo y normativo y en ese orden, el establecimiento de las labores asignadas a una clase dentro del manual de puestos, así como la política salarial que regirá en la corporación municipal, resulta una competencia incluida dentro del ámbito de dicha autonomía.

 

Concretamente, los artículos 129 y 130 del Código Municipal, establecen la obligación que tienen las municipalidades de adecuar y mantener actualizado el Manual Descriptivo de Puestos, ya que este contiene una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización:

 

“Artículo 129.- Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.

Artículo 130.- Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Con ocasión de lo mencionado, en el dictamen C-397-2007 del 8 de noviembre del 2007, es importante destacar que: “… las corporaciones municipales están en la obligación de mantener actualizados los manuales de puestos descriptivos, atendiendo a la mutabilidad que pueda presentarse en la forma en que se satisface un determinado servicio público. Esta mutabilidad podría conllevar la modificación del manual de puestos respectivo o simplemente la modificación de la clasificación de un determinado puesto dentro del manual existente”.

 

En concordancia con lo señalado, los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las funciones y requisitos que deberá cumplir el respectivo funcionario y a partir de ello, el nivel salarial que será asignado.

 

Al respecto, el artículo 131 del referido Código dispone:

 

“Artículo 131.- Los sueldos y salarios de los servidores protegidos por esta ley, se regirán de conformidad con las siguientes disposiciones:

a) Ningún empleado devengará un sueldo inferior al mínimo correspondiente al desempeño del cargo que ocupa.

b) Los sueldos y salarios de los servidores municipales serán determinados por una escala de sueldos, que fijará las sumas mínimas y máximas correspondientes a cada categoría de puestos.

c) Para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial.

Para elaborar y actualizar la escala de sueldos las instancias competentes podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Nótese, que es mediante una escala de sueldos que se establecerán los salarios de los servidores municipales, debiendo tomarse en cuenta las condiciones presupuestarias de la municipalidad, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial (como sería por ejemplo la LMEP, entre otra normativa), por lo cual el ordenamiento de las cargas y responsabilidades en un manual de puestos, es primordial para determinar la remuneración que les corresponda.

 

En abono a lo expuesto, el manual descriptivo de puestos, forma parte del bloque normativo aplicable a las relaciones de empleo de la respectiva municipalidad, por lo que, en aplicación del principio de legalidad, no es posible efectuar un nombramiento, aunque sea interino, que violente lo establecido en dicho manual. (Ver dictamen C-002-2016 del 11 de enero del 2016).

 

Asimismo, cabe advertir que las municipalidades tienen la obligación de actuar dentro del marco legal establecido. Solo así sus decisiones serían válidas y eficaces. Por ese motivo, no es posible admitir que existan supuestos en los cuales estén facultadas para no actualizar, o para desaplicar en casos concretos, los manuales de puestos respectivos. (Ver dictamen PGR-C-061-2022 del 21 de marzo del 2022).

 

Por ende, los manuales en estudio constituyen, no solo una expresión de la autonomía municipal, en lo tocante a su organización, sino también una barrera infranqueable para el actuar del ente territorial, encontrándose expresamente prohibido crear plazas no contempladas en este. (Ver dictamen C-029-2013 del 6 de marzo del 2013).

 

En ese orden, los manuales, una vez aprobados, limitan a la Administración municipal, pues establecen una descripción de las actividades del puesto, que se toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura organizativa, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con una determinada escala de salarios, que en este caso sería la escala de salarios globales, de acuerdo a lo definido en la LMEP y el RLMEP y se extrae de los antecedentes de esta consulta.

 

Desde luego, los manuales de puestos pueden ser modificados por la jerarquía, no solo en cuanto al contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos; igual, que puede modificarse la escala de salarios; eso sí, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, y forman parte de un presupuesto público.

 

En razón de ello, las modificaciones de las situaciones particulares, se hacen sujetas a una real disponibilidad presupuestaria, y siempre hacia el futuro, a partir de determinado momento, que ya está reglado. El conjunto de herramientas descrito, más las leyes y disposiciones normativas aplicables, conforman una parte del denominado bloque de legalidad del que la Administración específica no puede apartarse, de acuerdo con lo que establecen el artículo 11 de la Constitución Política, y los numerales 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Ahora bien, es necesario indicar que el titular del puesto afectado por un proceso de reclasificación[4], como el que afirma el consultante se generó con la aprobación del manual de puestos en fecha 26 de setiembre del 2024, satisfaga los requisitos exigidos por las nuevas clases, para que los funcionarios que ostentan cargos en propiedad o interinos, que se encuentren en esas condiciones, migren del salario compuesto al salario global definido por la municipalidad, respetándose en todo momento las reglas de transición dispuestas en la LMEP y el RLMEP, conforme se explicó anteriormente.

 

En todo caso, importa advertir que técnicamente resulta inviable reajustar las bases salariales de los salarios compuestos en función al salario global, pues se tratan de dos regímenes salariales diferentes e incompatibles entre sí[5].

 

Así entonces, es necesario que el titular del puesto afectado por procesos tales como reasignaciones (las cuales pueden ser ascendentes o descendentes)[6], reclasificaciones, estudios integrales de puestos o por la puesta en práctica de nuevos manuales institucionales, satisfaga los requisitos exigidos por las nuevas clases, salvo aquellos casos de situaciones especiales cuya ponderación queda a juicio del órgano competente de esa Municipalidad, en atención a la normativa aplicable.

 

En este contexto, el escenario que se plantea en la segunda pregunta -el cual resulta sumamente confuso- debe ser analizado por esa municipalidad a partir de lo explicado en este apartado, y sin dejar de lado las acotaciones realizadas en el punto A del presente criterio.

 

C.- Sobre el pago de la prohibición regulada en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, n° 4755, y la Ley de compensación por pago de Prohibición, n°. 5867

 

De previo, es necesario aclarar que las consideraciones que se realizaran en este apartado lo serán en términos generales y tomando como referencia nuestra jurisprudencia administrativa, sin que se entienda de ninguna manera que se entra a conocer el caso concreto que quedó evidenciado en el criterio legal, en orden al pago de la prohibición al “Encargado del Departamento de Cobros” de esa municipalidad.

 

Dicho esto, para comenzar es oportuno citar lo regulado en el ordinal 1 de la Ley de compensación por pago de Prohibición, n° 5867 del 15 de diciembre de 1975 y sus reformas:

 

“Artículo 1.- Para el personal de la Administración Tributaria que, en razón de sus cargos, se encuentre sujeto a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, excepto para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo, se establece la siguiente compensación económica sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública:

a) Un sesenta y cinco por ciento (65%) para los profesionales en el nivel de licenciatura u otro grado académico superior.

(Nota de Sinalevi: De acuerdo con el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública No.2166 de 9 de octubre de 1957, reformada por artículo 3 (Título III) de la Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No.9635 de 3 de diciembre de 2018, el porcentaje correspondiente a prohibición para los funcionarios públicos a los que por vía legal se les ha impuesto la restricción para el ejercicio liberal de su profesión, será de un treinta por ciento (30%)

b) Un quince por ciento (15%) para quienes sean bachilleres universitarios.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, que adicionó el numeral 57 aparte h) a la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957)

c) (Derogado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, que adicionó el numeral 58 aparte a) a la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957)

d) (Derogado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, que adicionó el numeral 58 aparte a) a la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957)

En todos los casos, dentro de la disciplina antes citada.

Tendrán derecho a los beneficios otorgados por este artículo, según los porcentajes establecidos, sujetos a las mismas obligaciones y prohibiciones de esta ley; los siguientes funcionarios:

1) Quienes desempeñen los puestos de jefatura en la organización financiera básica del Estado, según el artículo 2 de la Ley de la Administración Financiera de la República, No. 1279, de 2 de mayo de 1951 y sus reformas.

2) Quienes ocupen puestos de "técnicos" y "técnicos profesionales" en la Oficina de Presupuesto Nacional, la Tesorería Nacional, la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda, la Dirección General de Industrias del Ministerio de Industria, Energía y Minas y la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura; asimismo, los servidores de la Dirección General de Servicio Civil que ocupen puestos de la serie técnico y profesional, los funcionarios de la Dirección General de Informática del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, los del Centro de Cómputo del Ministerio de Seguridad Pública y los funcionarios de la Dirección General de Tributación que gocen de este beneficio.

3) El Jefe de la Oficina de Control de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.

4) Los administradores de aduanas, conforme a los procedimientos de la norma general No. 31 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario del Gobierno de la República para el año 1982, No. 6700, de 23 de diciembre de 1981.

Para aplicar este artículo, los funcionarios "técnicos" citados en el numeral 2) anterior tendrán derecho al beneficio por prohibición, siempre y cuando reúnan los requisitos del puesto o cuenten con una combinación equivalente, a juicio de la Dirección General de Servicio Civil. Sin embargo, salvo los requisitos mayores, la compensación para los funcionarios que ocupen puestos de la serie "técnico y profesional", se hará de acuerdo con el requisito primario del puesto que desempeñen.

Los beneficios y las prohibiciones indicados en este artículo y sus reformas, incluyen al personal técnico de la auditoría interna del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS).

(Así reformado por Ley N° 7896 del 30 de julio de 1999)”

 

Asimismo, el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, reza:

 

“Artículo 118.- Los Directores Generales, los Subdirectores, los Jefes o Subjefes de Departamento y de Sección, de las dependencias de la Administración Tributaria, así como los miembros propietarios del Tribunal Fiscal Administrativo y los suplentes en funciones, no pueden ejercer otros puestos públicos con o sin relación de dependencia, excepción hecha de la docencia o de funciones desempeñadas con autorización de su respectivo superior jerárquico, cuyos cargos estén sólo remunerados con dietas.

En general queda prohibido al personal de los entes precedentemente citados, con la única excepción de la docencia, desempeñar en la empresa privada actividades relativas a materias tributarias. Asimismo está prohibido a dicho personal hacer reclamos a favor de los contribuyentes o aesorarlos (SIC) en sus alegatos o presentaciones en cualesquiera de las instancias, salvo que se trate de sus intereses personales, los de su cónyuge, ascendientes, descendientes, hermanos, suegros, yernos y cuñados.

En los casos de excepción a que se refiere este artículo, para acogerse a ellos, debe comunicarse al superior de la dependencia su decisión de hacer uso de las excepciones previstas en este Código”.

 

En ese orden de ideas, el artículo 99 del mencionado Código define por Administración Tributaria, lo siguiente:

 

“Artículo 99.- Concepto y facultades

Se entiende por Administración Tributaria el órgano administrativo encargado de gestionar y fiscalizar los tributos, se trate del fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente Código.

Dicho órgano puede dictar normas generales para los efectos de la aplicación correcta de las leyes tributarias, dentro de los límites fijados por las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes.

Las normas generales serán emitidas mediante resolución general y consideradas criterios institucionales. Serán de acatamiento obligatorio en la emisión de todos los actos administrativos y serán nulos los actos contrarios a tales normas.

Tratándose de la Administración Tributaria del Ministerio de Hacienda, cuando el presente Código otorga una potestad o facultad a la Dirección General de Tributación, se entenderá que también es aplicable a la Dirección General de Aduanas, a la Dirección General de Hacienda y a la Dirección General de la Policía de Control Fiscal, en sus ámbitos de competencia”.

Es decir, que aquellas instituciones que forman parte de la administración tributaria, pueden reconocer el pago de la compensación económica por prohibición, a los funcionarios que ostenten labores intrínsecamente relacionadas con la materia tributaria -gestionar y fiscalizar los tributos-. Empero, tal reconocimiento debe ir aparejado al cumplimiento de los requisitos como el funcional, el académico y el profesional.

 

Tómese en cuenta que, con respecto al requisito funcional, la persona debe desempeñarse en labores de Administración Tributaria y no en cualquier labor, solo aquellas que participen de la percepción, administración y fiscalización de tributos, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios citado.

 

En suma, para determinar si un cargo municipal se encuentra cubierto por la prohibición establecida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, esa municipalidad debe verificar primero, en cada caso que se cumplan con los requisitos (funcional, académico y profesional), así como de establecer si las labores que realiza el funcionario se encuentran vinculadas directamente con el proceso tributario, vinculación que debe ser habitual, permanente, regular y ordinaria, esto a la luz de lo establecido en el manual de puestos respectivo y en las tareas que el servidor realiza en la práctica.

 

No está de más señalar, que el reconocimiento de la compensación por prohibición implica un acto de disposición de recursos públicos, de manera que esa Municipalidad debe verificar cuidadosamente que los funcionarios a los que se les reconoce o a futuro se deba hacer, cumplen plenamente con los requisitos necesarios para tal efecto, ello con el único objetivo de garantizar la conformidad de esos pagos con el bloque de legalidad.

 

Finalmente, en orden a ¿qué porcentaje aplicar? (se entiende que la inquietud nace a raíz por la promulgación de la ley n°. 9635, por lo que se pueden presentar dos escenarios: uno anterior a la entrada vigencia de la ley nº9635 y el otro posterior a esta)

 

Al respecto, se remite al señor alcalde municipal a lo ya dispuesto por este órgano consultivo en su reiterada jurisprudencia administrativa, con especial mención a lo concluido en el reciente dictamen PGR-C-161-2023 del 01 de setiembre del 2023:

 

“1.- Para determinar el porcentaje que debe ser cancelado a un funcionario por concepto de compensación económica por prohibición, deberá considerarse si éste estuvo sujeto a algún régimen de prohibición antes de la entrada en vigencia de la ley N.º 9635, lo cual ocurrió el 4 de diciembre del 2018. Así, los nuevos porcentajes de prohibición definidos en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y en las reformas legales a los regímenes de prohibición acordadas en el artículo 57 de esa misma ley, no son aplicables a los funcionarios que estuvieron sujetos a algún régimen de prohibición antes del 4 de diciembre del 2018 y que mantuvieron la continuidad en el servicio.

2.- Si una persona servidora pública estaba sujeta a algún régimen de prohibición al entrar en vigencia la ley N.º 9635 (sin importar el régimen, ni el porcentaje de compensación económica que recibía, siempre que haya mantenido la continuidad en el servicio), no le son aplicables los nuevos porcentajes de compensación económica establecidos por medio de la ley N.º 9635, sino los porcentajes que regían antes de la entrada en vigencia de esa ley.

3.- Los servidores sujetos al régimen de prohibición, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en razón de los incisos b), c) y d) del artículo 1° de la Ley de Compensación por pago de Prohibición, Ley N.º 5867, del 15 diciembre de 1975, que procedan a modificar dicha condición con referencia a bachillerato, licenciatura o superior, no les aplica los porcentajes señalados en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, lo que implica que los porcentajes de compensación económica que les resultan aplicables son los que estaban establecidos en el artículo 1° de la ley N.º 5867 antes de la reforma operada por medio de la ley n.° 9635.

4.- El plazo máximo que podría mediar entre el final de un nombramiento y el inicio de otro, o entre el cese de un nombramiento y su prórroga, para considerar que una relación de empleo público tiene carácter continuo, es el de un mes al que se refiere el artículo 1°, inciso m), del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y el artículo 5, inciso b), de la Ley Marco de Empleo Público.

5.- Si un servidor estaba sujeto a un régimen de prohibición (cualquiera) al entrar en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, recibía una compensación económica como producto de esa prohibición y es objeto de un movimiento de personal por vía de ascenso, descenso, traslado, permuta o reubicación a un puesto afecto a un régimen de prohibición (aunque sea un régimen distinto al que estaba sujeto con anterioridad), no le son aplicables los nuevos porcentajes de compensación económica por prohibición establecidos con motivo de la entrada en vigencia de la ley N.º 9635, ya fuere los del artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública o los establecidos en las reformas legales a los regímenes de prohibición del artículo 57 de esa misma ley. Lo anterior siempre que haya existido continuidad en el servicio”.

 

Por el contrario, en el caso de funcionarios municipales contratados posterior a la entrada en vigencia de la Ley 9635, sin que medie continuidad laboral, les aplican los nuevos porcentajes en orden a la compensación económica por prohibición, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales para su otorgamiento, revisión que debe ser efectuada por esa municipalidad, en apego a la normativa vigente y en atención a las particularidades que presente cada funcionario.

Por otra parte, es importante transcribir, en lo que interesa, lo establecido en el dictamen PGR-C-061-2022 del 21 de marzo del 2022, sobre el tema de interés del consultante:

 

“II.- CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL SOBRE LOS TEMAS EN CONSULTA

Seguidamente nos pronunciaremos sobre las interrogantes formuladas en el mismo orden en que se nos plantearon.

“I. Si las funciones o actividades, que se enumeran, [en la consulta] se deben considerar, como sustantivas y parte de las propias del proceso de la administración tributaria (…)”

Como primer punto, es importante señalar que dentro de las atribuciones conferidas a las municipalidades, como administración tributaria, se encuentran las dispuestas en el artículo 4, inciso d), y e), del Código Municipal, ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998. Esas disposiciones señalan:

“Artículo 4- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

(…)

d) Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así como proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales.

e) Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales (…)”. (El subrayado no es del original).

A partir del artículo transcrito, debemos indicar que concierne a cada municipalidad, de forma exclusiva, en uso de la autonomía que les ha sido conferida, concretar en sus reglamentos autónomos de servicio, o en sus manuales descriptivos de puestos, los órganos que componen su administración tributaria, así como también, definir el personal municipal que por razón de sus cargos desempeñan funciones habituales y ordinarias que puedan enmarcarse dentro de la administración aludida. Por ese motivo, escapa de nuestra competencia asesora hacer referencia a las actividades o labores -tal y como lo pretende el consultante- que deban ser consideradas como parte del proceso tributario municipal, pues no podríamos sustituir la voluntad de la Administración activa en asuntos que incumben exclusivamente a ella.

Importa señalar que ya esta Procuraduría ha indicado que no nos es posible definir si ciertas actividades forman parte del proceso tributario municipal. En ese sentido, desde el dictamen C-271-2011 del 7 de noviembre de 2011, habíamos señalado que es la municipalidad la encargada de “ …determinar de modo puntual, si las funciones de cobro que realiza el abogado o abogados en la Sección Zona Marítimo Terrestre de esa Municipalidad, devienen de la competencia que posee esa entidad corporativa al tenor de lo dispuesto en los incisos d) y e) del mencionado artículo 4 del Código [Municipal] en referencia; es decir “Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así como percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales”. (Los corchetes son agregados). Luego, en el dictamen C-065-2018 del 19 de octubre de 2018, sostuvimos que es responsabilidad del ente territorial definir, en cada caso concreto, si las funciones que realizan sus servidores encuadran dentro de las que pertenecen a la administración tributaria.

En esa misma línea, la Contraloría General de la República ha sido enfática al señalar que cada municipalidad es la encargada de realizar un análisis -de conformidad con las atribuciones sustantivas y responsabilidades de cada servidor a la luz de los manuales descriptivos de puestos- para establecer cuáles funcionarios están vinculados de manera directa con “la determinación, fijación, control, fiscalización, etc., de las obligaciones tributarias municipales”. También destacó la importancia de que esa vinculación, además de directa, sea habitual, permanente y regular. (Oficio n.° 08709, DJ-0659-2013 del 22 de agosto del 2013).

“II. De resultar estas actividades sustantivas del proceso o administración tributarios, realizados de manera habitual, continua y permanente, y cumpliendo asimismo con los requisitos académicos y de colegiación profesional: ¿Se le deberá reconocer el pago de prohibición establecido en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios?”

Para referirnos a la consulta es importante señalar que el artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios establece qué debe entenderse por administración tributaria y cuáles son sus facultades. Por su parte, el artículo 118 de ese mismo Código impone la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión a los funcionarios que ocupen los cargos mencionados en ese numeral y a quienes ejerzan habitualmente funciones propias de administración tributaria. Asimismo, el artículo 1° de la Ley de Compensación por Pago de Prohibición, n. ° 5867 del 15 de diciembre de 1975, ordena el reconocimiento de una compensación económica por la prohibición impuesta en el artículo 118 de cita.

Sobre el punto específico en consulta, es importante indicar que corresponde a cada municipalidad definir los puestos afectos al régimen de prohibición, así como verificar el cumplimiento de los requisitos y funciones establecidas en el manual de puestos. Lo anterior a efecto de determinar la procedencia del pago de la compensación económica a la que se refiere el artículo 1° de la Ley n. ° 5867 por motivo de la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. En ese sentido, en nuestro dictamen C-311-2017 del 15 de diciembre de 2017, señalamos que no compete a este órgano asesor “…determinar si resulta procedente el pago de prohibición dispuesto en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarias a los plataformistas municipales o el porcentaje que les corresponde; por el contrario, incumbe a la Corporación Municipal, atendiendo a lo dispuesto por la normativa que rige la materia, comprobar si estos cumplen con aquella”.

La Sala Segunda se ha pronunciado también en esa línea al señalar que la definición de los puestos a los cuales les corresponde el pago de la compensación económica por prohibición es “…un asunto de competencia exclusiva de la administración municipal, para lo cual cada una de esas corporaciones debe dictar su propio reglamento, tomando como parámetro lo que la ley señala para estos efectos.” (Ver resoluciones n.° 2008-1056 de las 8:55 horas del 19 de diciembre de 2008, n.° 2009-00231 de las 9:35 horas del 20 de marzo de 2009, y n.° 2010-00249 de las 11:30 horas del 17 de febrero de 2010).

Sin perjuicio de lo anterior, podemos señalar que a todos aquellos funcionarios cuyos puestos tengan dentro de sus perfiles (aprobados en los manuales descriptivos de puestos) funciones o actividades de las cuales se pueda desprender el ejercicio de competencias directas relativas a la administración tributaria, les asistiría el derecho al pago de la compensación económica por la prohibición del ejercicio liberal de la profesión, siempre que se cumplan los requisitos para tales efectos, lo que -reiteramos- debe ser corroborado por la propia municipalidad.

A ese tema nos referimos, entre otros, en el dictamen C-329-2005 del 16 de setiembre de 2005 (reiterado en el C-089-2006 del 3 de marzo de 2006 y en el C-265-2018 del 19 de octubre de 2018), por medio del cual afirmamos que el pago por concepto de prohibición procede cuando las funciones desempeñadas por el servidor municipal se encuentren estrechamente relacionadas con la materia tributaria:

“…ha sido abundante el criterio de este Despacho al sostener que a tenor del actual artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, al personal que tenga a cargo tareas de administración, percepción y fiscalización de tributos en otras instituciones del Estado, -como sería el caso de las municipalidades del país- sería dable el reconocimiento del pago de la prohibición, si reúnen los requisitos que la recién citada normativa señala para ello. En ese sentido, este Órgano Consultor de la Administración Pública, señaló en lo conducente:

"La compensación económica por prohibición fue prevista originalmente para aquellos servidores que integrasen la llamada Administración Tributaria, al tenor de lo establecido en el artículo 113 (numeración anterior) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que corresponde hoy al artículo 99 de dicho cuerpo normativo en razón de la reforma introducida por el artículo 3 de la Ley de Justicia Tributaria No. 7535 de 1 de agosto de 1995.

El referido artículo 99 establece que "Se entiende por Administración Tributaria al órgano administrativo que tenga a su cargo la percepción y fiscalización de los tributos, ya se trate del Fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente Código.".

El artículo 4 inciso e) del Código Municipal vigente (Ley 7794) establece entre otras atribuciones de las Municipalidades "Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales."

Consecuente con lo anterior no queda ninguna duda de que las corporaciones municipales integran la llamada administración tributaria, y con ello el personal municipal que por razón de sus cargos desempeñen labores estrechamente relacionadas con la materia tributaria que administran, tal y como lo expresó la Contraloría General de República en su Oficio 14968 de 25 de noviembre de 1994, lo que determinarán las propias municipalidades, se encuentran sujetos a la referida prohibición del ejercicio liberal de sus profesiones, regulada en la citada ley 5867 y sus reformas". (OJ-085-99)

Lo anteriormente transcrito, resulta suficiente para concluir en este aparte, que al tener las municipalidades bajo su competencia la administración, fiscalización y recaudación de impuestos municipales, -por disposición del inciso 13 del artículo 121 de la Constitución Política y Ley Número 7794 de 9 de octubre de 1998- se constituyen, per se, "administración tributaria". Así, los incisos d) y e) del artículo 4 del citado Código Municipal, prescriben, expresamente, que las entidades autónomas del Estado, son las encargadas de aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, como también de percibir, recaudar y administrar toda esa clase de tributos. Por ende, -se repite- a todas aquellas personas que tienen a cargo las mencionadas tareas, les asistiría el derecho a percibir la compensación económica en análisis, previo cumplimiento de los requisitos que establece el artículo 1 de la precitada Ley. Responsabilidad que compete determinar y decidir a la Administración bajo su cargo, a fin de que el pago sea conforme con el ordenamiento jurídico (…)”. (El subrayado no es del original).

En ese mismo sentido, el Tribunal Contencioso Administrativo -ante un proceso de lesividad interpuesto por la Municipalidad de Orotina, cuya finalidad era que se declarara la nulidad absoluta del acto administrativo que reconoció el pago de prohibición a favor del contador municipal- señaló la necesidad de que las funciones o labores de los puestos municipales sujetos al régimen de prohibición estén directamente relacionadas con la gestión fiscal del ente territorial:

“XI.-Ahora bien, el criterio legal que dio base al reconocimiento del pago de prohibición indica que si el contador municipal co-participa de la administración tributaria contemplada en el artículo 4 inciso d) del Código Municipal, procede el pago de la prohibición. Fue así que el oficio URRHH-0018-2008 del 30 de abril del 2008, de la Unidad de Recursos Humanos, expresa que las funciones del Contador tienen una relación estrecha en lo estipulado con la administración de los tributos y demás ingresos y egresos de esta Institución. Empero, no se hace un detalle profundo de las razones por las cuales se llega a esa derivación, pues ni siquiera presenta un marco referencial de las funciones desarrolladas y las que se consideran propias de la gestión fiscal. Sobre tal aspecto, el ordinal 118 del Código Tributario expone (…) Cabe recordar que el numeral 1° de la Ley No. 5867 reconoce el pago de prohibición por esa restricción legal. En la medida en que de conformidad con el ordinal 99 del CNPT en relación con el mandato 4 inciso d) del Código Municipal, es claro que las Municipalidades son Administraciones Tributarias (respecto de los tributos propios de su cantón), en tesis de inicio, el pago aludido sería aplicable al personal relacionado con las competencias de gestión fiscal. Sin embargo, es criterio de este Tribunal, que atendiendo a la causa y finalidad misma de esa prohibición, el pago por ese concepto aplica únicamente a los puestos que tengan una relación o funciones directamente relacionadas con la competencia fiscal del ayuntamiento. Desde esa arista de examen, la relación refleja o indirecta con esta competencia no justifica ni permite la aplicación de ese régimen, que se insiste, viene creado y fundamentado en la incompatibilidad de ejercer actividades alternativas relacionadas con la gestión de tributos, lo que tiene sentido lógico en la medida en que la competencia administrativa funcional se relacione de manera directa e inmediata con la gestión fiscal. Por ende, la administración de recursos presupuestarios, cuya base de financiamiento principal es tributaria, no necesariamente implica que las labores desempeñadas sean propias de una gestión tributaria. En ese sentido, el precepto 99 del CNPT define a la Administración Tributaria en el siguiente sentido: “Se entiende por Administración Tributaria el órgano administrativo encargado de gestionar y fiscalizar los tributos, se trate del fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente Código. / Dicho órgano puede dictar normas generales para los efectos de la aplicación correcta de las leyes tributarias, dentro de los límites fijados por las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes. (...)". La potestad fiscal en consecuencia, supone competencias de determinación (cuantificación), fiscalización (verificación de cumplimiento de deberes formales y materiales) y recaudación (verificación de pago de tributos mediante actos de percepción o requerimientos de pago -cobro-) dentro de las que se incluye, por ejemplo; la tasación de bienes como elemento de cuantificación de tributos, el requerimiento de información a sujetos pasivos y/o terceros, acciones de cobro tributario, emisión de criterios interpretativos relativos a normas o relaciones fiscales, así como de planificación de fiscalización. Lo anterior supone esa relación directa con la administración tributaria que sería necesaria e impostergable para la aplicación del régimen de prohibición, de modo que los cargos que no tengan esa relación directa con las competencias de gestión fiscal, aún y cuando tengan un vínculo reflejo o de instrumentalidad para ese ejercicio, no se encuentran amparados al orden normativo en cuestión” (Resolución n.° 62-2018 de 24 de mayo de 2018, el subrayado no es del original)

Así las cosas, para que proceda el pago de la compensación económica como producto de la prohibición a la que se refiere el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se requiere que las funciones del puesto que ocupa la persona a la cual habría de pagarse esa compensación se relacionen, de manera directa e inmediata, con la gestión fiscal de la municipalidad. (…)”. (Parte de la negrita es suplida)

 

En definitiva, en atención a lo expuesto, compete a esa municipalidad definir los puestos afectos al régimen de prohibición, así como verificar el cumplimiento de los requisitos y funciones establecidas en el manual de puestos.

 

Ello, con el propósito de determinar la procedencia del pago de la compensación económica a la que se refiere el artículo 1° de la ley n. °5867, por motivo de la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, cuyo porcentaje, en caso de que se devengue salario compuesto, dependerá de la situación particular de cada funcionario[7], en los términos explicados anteriormente, debido a la promulgación y entrada en vigencia de la ley 9635.

 

Sin perjuicio de lo anterior, se reafirma que a todos aquellos funcionarios cuyos puestos tengan dentro de sus perfiles (aprobados en los manuales descriptivos de puestos) funciones o actividades de las cuales se pueda desprender el ejercicio de competencias directas relativas a la administración tributaria, les asistiría el derecho al pago de la compensación económica por la prohibición del ejercicio liberal de la profesión, siempre que se cumplan los requisitos para tales efectos, lo que -se insiste- debe ser corroborado por la propia municipalidad.

 

 

III.             CONCLUSIÓN

 

Luego de un exhaustivo análisis, este órgano consultivo concluye que la presente consulta resulta inadmisible por lo señalado en el punto I de este criterio. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

 

No obstante, debido a la notable necesidad de encontrar respuestas a las interrogantes que formula el señor alcalde y con el único fin de colaborar, se le remite al abordaje general sobre los principales temas de su interés, para que sirvan de orientación al momento de analizar las situaciones puntuales que acontecen a lo interno de esa Administración.

 

Especialmente, en orden a la implementación del salario global, los manuales de puestos y el pago de la prohibición regulada en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, n° 4755, y la Ley de compensación por pago de Prohibición, n°. 5867.

 

Cordialmente;

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/gcc