28 de enero del 2026

PGR-OJ-017-2026

 

Señor

Leonardo Alberto Salmerón Castillo

Jefe de Área

Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n.°AL-CPECTE-0839-2025 del 30 de octubre del 2025, código interno 15318-2025, mediante el cual se nos informa que la Comisión Permanente Especial de Ciencia, Tecnología y Educación aprobó una moción que dispuso consultar nuestro criterio en relación con el texto base del proyecto de ley n.°25.115, denominado: “ADICIÓN DE UN INCISO E) AL ARTÍCULO 16 Y MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 18 DE LA LEY ESTÍMULO ESTATAL DE PAGO DE SALARIOS DEL PERSONAL DOCENTE Y ADMINISTRATIVO DE LAS INSTITUCIONES PRIVADAS DE ENSEÑENAZA, LEY N° 8791 DEL 18 DICIEMBRE DEL 2009 Y SUS REFORMAS. LEY PARA BRINDAR SEGURIDAD JURÍDICA SOBRE EL CARÁCTER PÚBLICO DE LAS PERSONAS FUNCIONARIAS DE INSTITUCIONES PRIVADAS DE ENSEÑANAZA SUBVENCIONADA”, publicado el 07 de agosto del 2025, en el Diario Oficial La Gaceta n.°146, Alcance n.°100, del que se nos adjuntó una copia.

 

 

I.                   CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

 

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en el oficio n.°AL-CPECTE-0839-2025.

 

 

II.        DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY 25.115

 

El proyecto de ley tiene como objetivo dotar de mayor seguridad jurídica al personal docente, administrativo, administrativo docente y técnico docente de los centros de enseñanza privada subvencionados por el Estado, mediante el reconocimiento legal de su condición de funcionarios públicos.

 

Además, propone que, para la remoción o el despido de personal en centros docentes privados, las autoridades deben solicitar y esperar la comunicación del resultado del debido proceso por parte del Ministerio de Educación Pública (MEP). Además, se establece que el procedimiento de fueros especiales (Art. 540 y siguientes del Código de Trabajo) se aplicará en casos de despido injustificado.

 

Por ende, para lograr esta seguridad jurídica, se plantea la adición de un inciso e) al artículo 16 y una modificación al artículo 18 de la Ley Estímulo Estatal de Pago de Salarios del Personal Docente y Administrativo de las Instituciones Privadas de Enseñanza, n.°8791 del 18 de diciembre de 2009, y sus reformas.

 

Advierte, que esta reforma es crucial porque este grupo de trabajadores afronta una marcada inseguridad jurídica en sus derechos laborales, dado que es frecuente que sean despedidos por los centros subvencionados sin observar el debido proceso estipulado en la citada ley y su reglamento.

 

De esta forma, en la exposición de motivos se hace referencia a lo dispuesto en el numeral 80 de la Constitución Política, el cual regula que “La iniciativa privada en materia educacional merecerá estímulo del Estado, en la forma que indique la ley”. En esa inteligencia, se asegura que, para darle cumplimiento a este mandato, se promulgó la Ley 8791 vigente desde el 11 de febrero del año 2010. Posteriormente, el Decreto Ejecutivo 36895 del 10 de noviembre del 2011 se encargó de reglamentarla.

 

También, se hace mención al texto del artículo 16 del Reglamento a la Ley de Estímulo Estatal de Pago de Salarios del Personal Docente y Administrativo de las Instituciones Privadas de Enseñanza mencionado, que regula lo siguiente:

 

“Artículo 16.-Selección y nombramiento del personal: Todo personal nombrado al amparo de la Ley Nº 8791, será considerado, para todos los efectos, funcionarios públicos.

Si las autoridades del centro educativo privado desean que se les sustituya el personal asignado, deberán presentar una solicitud razonada, de los motivos por los cuales requieren la sustitución, solicitud que será valorada por el Ministerio de Educación Pública y resuelta en el plazo de quince días hábiles”.

 

En ese contexto, se asegura que el personal nombrado al amparo de la Ley 8791, según el numeral 16, se les asigna un puesto a partir de la nómina de oferentes del Servicio Civil y la Tesorería Nacional ejecuta el pago de sus salarios, lo que implica que están sujetos a toda la legislación aplicable a las personas servidoras públicas (Ley Marco de Empleo Público, Estatuto de Servicio Civil y Ley que Crea la Caja de Préstamos y Descuentos de la Asociación Nacional de Educadores, entre otras).

 

Por otra parte, se cita un pequeño extracto de nuestro dictamen C-057-2015 del 16 de marzo de 2015, y se hace alusión a las consideraciones realizadas en las resoluciones de la Sala Constitucional n.° 02433-2016 de las 09:05 horas del 19 de febrero del 2016 y de la Sala Segunda n.° 00463-2022 de las 09:15 horas del 07 de enero del 2022, en orden a la naturaleza jurídica del personal nombrado al amparo de la Ley 8791 y la relación de servicio de este tipo de personal.

 

Bajo ese entendido, se resalta que dentro del mismo MEP, se ha emitido documentación que respalda la tesis de que el personal destacado en instituciones educativas subvencionadas, nombrado por el MEP, mediante el Servicio Civil, ostentará la naturaleza de empleados públicos.

 

Puntualmente, se menciona lo señalado en el Manual de procedimientos para el otorgamiento de apoyo interinstitucional por parte del MEP a instituciones u organizaciones de interés social. Igualmente, se cita los artículos 4 de la Convención Colectiva firmada por el MEP con los sindicatos magisteriales y el 54 del Código de Trabajo.

 

Aunado a lo anterior, expresamente se indica:

 

“Partiendo del hecho de que la Convención Colectiva cubre a las personas funcionarias destacadas en instituciones privadas con nombramiento del Ministerio de Educación Pública, y que, según el Código de Trabajo, la Convención Colectiva se puede negociar solamente entre patronos y sindicatos de trabajadores, se puede concluir que el patrono de las personas funcionarias en cuestión es el Ministerio de Educación Pública.

Por otro lado, la Ley N° 12 que lleva por nombre Ley que Crea la Caja Préstamos y Descuentos de la Asociación Nacional de Educadores, establece en su artículo 2: “Serán socios o accionistas de la Caja todos los funcionarios y empleados, en servicio o con licencia, del Ministerio de Educación Pública y los jubilados o pensionados de ese Ministerio. Los accionistas que estén en servicio o con licencia deberán adquirir acciones de la Caja, mediante el procedimiento establecido en el artículo 4°.^[8]” ^{( cita omitida)} El numeral mencionado en este párrafo, afirma que solamente las personas socias de Caja de Ande son funcionarias y empleadas del Ministerio (de Educación Pública). En la actualidad, las personas funcionarias destacadas en instituciones privadas con estímulo estatal están obligadas a ser accionistas de tal entidad financiera”.

 

En definitiva, se sostiene que diversos órganos de la administración pública reconocen la condición de funcionario público de las personas docentes, técnicos docentes, administrativos docentes y administrativos que laboran en centros de enseñanza privada subvencionada, de acuerdo con la Ley 8791.

 

Así las cosas, los proponentes de esta iniciativa consideran que “blindar la naturaleza pública de este personal significa un paso más hacia la dignificación de la labor docente en nuestro país” y “erradicar la incertidumbre jurídica que enfrentan estos funcionarios no representa ninguna carga adicional a las finanzas del Estado dado que estas personas de por sí ya se encuentran incluidas en los sistemas del Ministerio de Educación Pública y la Tesorería Nacional”.

 

En virtud de lo expuesto, el texto del proyecto de ley es el siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

 

ADICIÓN DE UN INCISO E) AL ARTÍCULO 16 Y MODIFICACIÓN DEL

ARTÍCULO 18 DE LA LEY ESTÍMULO ESTATAL DE PAGO DE

SALARIOS DEL PERSONAL DOCENTE Y ADMINISTRATIVO DE LAS INSTITUCIONES PRIVADAS DE ENSEÑANZA, LEY N.º 8791 DEL 18

DE DICIEMBRE DEL 2009 Y SUS REFORMAS

LEY PARA BRINDAR SEGURIDAD JURÍDICA SOBRE EL

CARÁCTER PÚBLICO DE LAS PERSONAS

FUNCIONARIAS DE INSTITUCIONES PRIVADAS

DE ENSEÑANZA SUBVENCIONADA

 

ARTÍCULO UNICO- Se adiciona un inciso e) al artículo 16 y se reforma el artículo 18 de la Ley Estímulo Estatal de Pago de Salarios del Personal Docente y Administrativo de las Instituciones Privadas de Enseñanza, Ley N.º 8791 del 18 de diciembre del 2009 y sus reformas, que se leerá de la siguiente manera:

Artículo 16- Selección y nombramiento del personal:

(…)

e) Todo personal nombrado al amparo de esta ley, se considera, para todos los efectos, una persona funcionaria pública.

(…)

Artículo 18-  Procedimiento de despido.

Las autoridades de los centros docentes privados acogidos a los beneficios de esta Ley podrán solicitar al Ministerio de Educación la remoción o despido del personal nombrado, de conformidad con esta ley, siempre y cuando medie justa causa, según las disposiciones del Código de Trabajo y el Estatuto de Servicio Civil.

El Ministerio de Educación Pública estudiará esta solicitud y procederá a establecer el debido proceso, de cuyo resultado dependerá la ejecución de la remoción o el despido.

En ninguna circunstancia las autoridades de estos centros docentes privados podrán ejecutar la remoción o el despido del personal nombrado sin haber enviado la solicitud debida al Ministerio de Educación Pública y sin que este haya establecido el debido proceso para la remoción o el despido, así como su respectivo resultado.

En caso de despido injustificado se aplicará el procedimiento de fueros especiales estipulado en el artículo 540 y siguientes del Código de Trabajo, Ley n.º 2 del 27 de agosto de 1943 y sus reformas.

Rige a partir de su publicación”.

 

 

III.      CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA SOBRE EL PROYECTO DE LEY 25.115

 

De previo a proceder con el estudio de la presente iniciativa legislativa, importa retomar lo manifestado por este órgano consultivo al momento de analizar el proyecto de ley 16.578, actual Ley 8791, denominada “Estímulo estatal de pago de salarios del personal docente y administrativo de las instituciones privadas de enseñanza”, cuya reforma parcial en esta ocasión se pretende.

 

Específicamente, en nuestra opinión jurídica OJ-013-2008 del 04 de marzo del 2008, en lo de interés, manifestamos:

 

“Ahora bien, de la lectura conjunta de los artículos 1, 3, 9, 10, 11 y 12 del proyecto de ley, se perfila el tipo de relación que surge entre el Estado, el personal subvencionado y el centro de educación subvencionado, a raíz del beneficio económico que nos ocupa. De acuerdo con ese articulado, el personal mantiene una relación laboral, de subordinación, con el centro educativo privado, no con el Estado. Evidentemente, es aquél quien ostenta las potestades de dirección y disciplina sobre ese personal, y es quien define a quiénes desea contratar. Ese personal ejerce una labor de índole privada, en un centro de educación privado, bajo la dirección de una institución privada y por ende, no podría considerársele parte del funcionariado público (artículo 10 del proyecto de ley). Obsérvese que el Estado –a través del Ministerio de Educación– se limita a cancelarle el salario a ese personal, por un periodo definido. Bajo esa perspectiva, no podría afirmarse la existencia de una relación de empleo, de ese personal, con el Estado. Esa ha sido la posición reiterada de nuestro Tribunal Constitucional y de este Órgano Asesor. Por ejemplo, en nuestra OJ-071-2001 del 13 de junio de 2001, indicamos lo siguiente:

“… como usted bien lo indica en su proyecto de ley, estamos ante entidades privadas subvencionadas por el Estado. La naturaleza privada de estos entes así ha sido definida por el Tribunal Constitucional. En efecto, en el voto n.° 590-91, la Sala Constitucional señaló que, por el hecho de que el Colegio Metodista reciba una subvención del Estado, no cambia su naturaleza de ente privado. Por otra parte, en el voto n.° 6328-94, expresó que la subvención del Estado para el pago de los salarios del Colegio Madre del Divino Pastor no enerva la relación de subordinación entre sus empleados y él. En esta perspectiva, la cooperación estatal con el Colegio es una subvención mediante el pago del personal (o de parte del personal) de ese centro educativo, lo que es un caso diferente del supuesto en que la Sala se ha basado para el tratamiento de los servidores públicos interinos. Así, a pesar de que existe una subvención por parte del Estado prevista para el pago de salarios, lo cierto es que la relación de subordinación inmediata es con respecto al colegio y no al Estado; por ende, no es éste sino el Colegio a quien le corresponde determinar en su caso la remoción de un funcionario según los principios de la conveniencia, la moralidad y el orden que rigen la institución."

Ahora bien, según el proyecto de ley en estudio, el Ministerio tendría la posibilidad de oponerse a la selección del personal objeto de la subvención únicamente en situaciones calificadas, por lo que la escogencia del personal la hace la propia institución privada, no el Estado. Esa prerrogativa no implica ni la existencia de una relación laboral, ni un privilegio injusto a favor del Ministerio. Si es éste quien va a cancelar los salarios de ese personal, es razonable que ejerza el derecho de oponerse a un nombramiento, bajo condiciones especiales. Sin embargo, ciertamente, por técnica legislativa, consideramos que es apropiado definir qué debe entenderse por “situación calificada”, en aras de la seguridad jurídica pertinente y de evitar que se generen interpretaciones que transgredan los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.

Por otra parte, el proyecto de ley consultado impone una serie de condiciones para el otorgamiento de ese estímulo económico, tales como que el personal cumpla funciones equivalentes a las de las instituciones oficiales de enseñanza (artículo 1 del proyecto de ley), así como que cuente con los requisitos mínimos establecidos por el Estatuto de Servicio Civil, para su homólogo oficial (artículo 9 de la iniciativa de cita) e incluso, que el salario de ese personal sea equivalente al que perciben los funcionarios públicos que desempeñan funciones homólogas en las instituciones públicas de enseñanza. Ello incluye los aumentos de ley, pluses y demás derechos. Considera este Órgano Asesor, que esas condiciones no implican una trasgresión al ordenamiento jurídico. Por el contrario, subvencionar personal que no cumple siquiera con los estándares estatales en cuanto a los requisitos del puesto, o personal con funciones distintas a las que se realizan en los centros de enseñanza oficiales, implica la subutilización de los recursos públicos. Por esas razones, tales condiciones no podrían calificarse de injustificadas o abusivas.

Por último, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley es omiso en regular algunos aspectos relacionados con la subvención del personal de centros educativos privados. Así, no se especifica quién sería el obligado de cancelar a ese personal su derecho a vacaciones, aguinaldo, salarios escolar, entre otros, cuando ese derecho se ha generado, en todo o en parte, al amparo del convenio, pero cuya exigibilidad se concreta una vez que éste ha cesado, ni se indica a quién le correspondería liquidar al personal subvencionado, cuando la causa del despido sea justamente el acaecimiento del plazo del convenio. El proyecto, además, es omiso en regular a quién le corresponde el pago de los subsidios patronales por enfermedad, licencia de maternidad, etc. Si bien es cierto consideramos que esos temas pueden ser tratados en el reglamento ejecutivo que a futuro se llegue a dictar, también estimamos importante mencionar la ausencia de regulación en cuanto a ellos, a efecto de que sea el legislador quien decida si los incluye o no dentro de los aspectos regulados en la ley”. (La negrita es nuestra)

 

A mayor abundamiento, en el dictamen en el C-057-2015 del 16 de marzo de 2015 mencionado en la exposición de motivos, resaltamos lo siguiente:

 

“Ahora bien, la naturaleza jurídica de las relaciones laborales surgidas a propósito del otorgamiento de este tipo de incentivos, y sobre todo, la determinación de si en la especie se estaba ante una relación de empleo público o de empleo privado, fue determinada de manera casuística, señalando la Sala Constitucional que el otorgamiento del incentivo por parte del Estado, no condicionaba a priori la naturaleza pública o privada de esta relación.

Así, por ejemplo, la Sala Constitucional señaló en la resolución 2001-7575 de las nueve horas con veintitrés minutos del tres de agosto del 2001, lo siguiente:

“II.-Sobre el fondo. En cuanto a la relación laboral que mantienen los docentes en institución privadas de educación subvencionadas por el Estado, la Sala ha establecido que:

"… Sin entrar a calificar aquí la naturaleza jurídica de la relación entre el servidor y su empleador, el caso es que la subvención del salario de aquél por parte del Estado no obsta para que su nombramiento sea determinado por el Colegio (según se desprende del informe rendido bajo fe de juramento por la Directora del Colegio recurrido), y para que su actividad laboral esté totalmente bajo la dirección del Colegio y subordinado a éste. En esta prespectiva, la cooperación estatal con el Colegio es una subvención mediante el pago del personal (o de parte del personal) de ese centro educativo, lo que es un caso diferente del supuesto en que la Sala se ha basado para el tratamiento de los servidores públicos interinos. Así, a pesar de que existe una subvención por parte del Estado prevista para el pago de salarios, lo cierto es que la relación de subordinación inmediata es con respecto al colegio y no al Estado; por ende, no es éste sino el Colegio a quien le corresponde determinar en su caso la remoción de un funcionario según los principios de la conveniencia, la moralidad y el orden que rigen la institución…" (sentencia N° 06328-94 de las 18 horas del 26 de octubre de 1994)

Reafirmando tal posición, en sentencia de la Sala N° 00-11251 de las 16:20 horas del 19 de diciembre de 2000, indicó:

"… el despido del personal de los colegios semioficiales, –Privados con subvención Estatal-, es competencia y responsabilidad de esas instituciones educativas y no del Ministerio de Educación Pública, cuya intervención se reduce a pagar los salarios correspondientes a modo de colaboración. Las relaciones entre los Colegios Privados y su personal se rigen por el Derecho Laboral, en los términos previstos por el numeral 112 de la Ley General de la Administración Pública; por esta razón, es posible acordar su libre contratación y remoción, sin sujeción a procedimiento alguno, el que es propio de una relación de servicio entre la administración y sus servidores públicos, que en el sub judice no existe. .."

Así las cosas, no es de recibo el argumento de la aquí recurrente en el sentido de que la Directora del Colegio María Inmaculada no era competente para disponer su despido y además, se desvanece con las transcripciones el argumento de que a la profesora Carvajal se le debía aplicar la normativa pública de los servidores del Ministerio de Educación, pues como se indicó en el tipo de relación entre el Ministerio de Educación Pública y algunos colegios y escuelas privadas subvencionadas, no existe una contrato laboral público entre el profesor y el ministerio, sino con la institución educativa, siendo que la participación del Estado lo es en el pago de los salarios para lo cual el trabajador debe ser incluido en el presupuesto público debiéndose tramitar los nombramientos y separaciones del cargo por los medios administrativos del Ministerio de Educación únicamente para la inclusión o eliminación del rubro presupuestario, sin que ello desvirtúe el vínculo privado existente. Por ello, de existir insatisfacción respecto del despido dispuesto por la Directora del Colegio María Inmaculada de Moravia, la recurrente debe acudir a la vía ordinaria que corresponda en procura de resguardar sus derechos.

Sin embargo, al analizar otra situación sometida al análisis del Tribunal Constitucional, se llega a la conclusión opuesta, considerando que el régimen de empleo es público pues la relación laboral se entabla con el Estado y no con el centro educativo privado que recibe la subvención.

(…)

Para el año 2009, se promulga la Ley 8791, Estímulo Estatal de Pago de Salarios del Personal Docente y Administrativo de las Instituciones Privadas de Enseñanza. Para los efectos que interesan a esta consulta, nos permitimos transcribir las disposiciones transitorias de la Ley:

TRANSITORIO I.-

Los centros docentes privados, actualmente subvencionados por el Estado mediante el pago de los salarios de su personal, continuarán protegidos por los beneficios de esta Ley y se procederá, sin más trámite, a suscribir el respectivo convenio adecuándolo en lo que sea necesario al contenido de esta nueva legislación.

TRANSITORIO II.-

El personal de los centros educativos docentes privados, cuya remuneración en la actualidad asume el Estado, conservará su estatus jurídico y condiciones laborales, manteniendo, por ende, los derechos laborales, jubilatorios y cualquier derecho adquirido con anterioridad a la promulgación de la presente Ley.

Tal y como se establece en las disposiciones transitorias, la promulgación de la ley no modifica la naturaleza jurídica de la relación de empleo que existiera de previo a la emisión de la misma.

Sin embargo, tal y como lo vimos líneas atrás al analizar las sentencias referidas al tema, no existe un único criterio jurisprudencial a efectos de establecer si la relación laboral surgida en estas circunstancias es una relación de empleo público o empleo privado, toda vez que la determinación dependerá de los casos concretos.

Por ello, en nuestro criterio, la norma transitoria descrita debe ser entendida en el sentido de que la naturaleza jurídica de la relación deberá ser establecida de conformidad con las características del caso concreto, pudiendo ser esta tanto pública como privada, determinación que corresponde a la Administración Activa. (…)”. (El resaltado es nuestro)

 

Ahora bien, posterior a la emisión del citado criterio, la Sala Constitucional en la resolución n.° 2016-00835 de las 09:05 horas del 22 de enero de 2016, dispuso: 

 

“IV.- Sobre el régimen docente en los centros educativos subvencionados. En cuanto a la relación laboral que mantienen los docentes en institución privadas de educación subvencionadas por el Estado, la Sala ha establecido que: "(…) Sin entrar a calificar aquí la naturaleza jurídica de la relación entre el servidor y su empleador, el caso es que la subvención del salario de aquél por parte del Estado no obsta para que su nombramiento sea determinado por el Colegio (según se desprende del informe rendido bajo fe de juramento por la Directora del Colegio recurrido), y para que su actividad laboral esté totalmente bajo la dirección del Colegio y subordinado a éste. En esta perspectiva, la cooperación estatal con el Colegio es una subvención mediante el pago del personal (o de parte del personal) de ese centro educativo, lo que es un caso diferente del supuesto en que la Sala se ha basado para el tratamiento de los servidores públicos interinos. Así, a pesar de que existe una subvención por parte del Estado prevista para el pago de salarios, lo cierto es que la relación de subordinación inmediata es con respecto al colegio y no al Estado; por ende, no es éste sino el Colegio a quien le corresponde determinar en su caso la remoción de un funcionario según los principios de la conveniencia, la moralidad y el orden que rigen la institución…" (Sentencia N° 06328- 94 de las 18 horas del 26 de octubre de 1994). Reafirmando tal posición, este Tribunal, en sentencia número 2001-07575 de las 09:23 horas del 03 de agosto de 2001, indicó: "(…) el despido del personal de los colegios semioficiales, –Privados con subvención Estatal-, es competencia y responsabilidad de esas instituciones educativas y no del Ministerio de Educación Pública, cuya intervención se reduce a pagar los salarios correspondientes a modo de colaboración. Las relaciones entre los Colegios Privados y su persona se rigen por el Derecho Laboral, en los términos previstos por el numeral 112 de la Ley General de la Administración Pública; por esta razón, es posible acordar su libre contratación y remoción, sin sujeción a procedimiento alguno, el que es propio de una relación de servicio entre la administración y sus servidores públicos, que en el sub júdice no existe (...) ”. / En el mismo sentido, en sentencia número 2014-002322 de las 09:05 horas del 21 de febrero de 2014, se citó otro antecedente similar que indicaba: "(...) Así las cosas, no es de recibo el argumento de la aquí recurrente en el sentido de que la Directora del Colegio María Inmaculada no era competente para disponer su despido y además, se desvanece con las transcripciones el argumento de que a la profesora Carvajal se le debía aplicar la normativa pública de los servidores del Ministerio de Educación, pues como se indicó en el tipo de relación entre el Ministerio de Educación Pública y algunos colegios y escuelas privadas subvencionadas, no existe una contrato laboral público entre el profesor y el ministerio, sino con la institución educativa, siendo que la participación del Estado lo es en el pago de los salarios para lo cual el trabajador debe ser incluido en el presupuesto público debiéndose tramitar los nombramientos y separaciones del cargo por los medios administrativos del Ministerio de Educación únicamente para la inclusión o eliminación del rubro presupuestario, sin que ello desvirtúe el vínculo privado existente. Por ello, de existir insatisfacción respecto del despido dispuesto por la Directora del Colegio María Inmaculada de Moravia, la recurrente debe acudir a la vía ordinaria que corresponda en procura de resguardar sus derechos (sentencia número 2001-07575 de las 9:23 horas del 3 de agosto de 2001)”.

V.- Sobre el caso concreto. En el sub examine, se extrae de la prueba, que mediante oficio de fecha 22 de noviembre de 2015, la Directora del Colegio Madre del Divino Pastor le comunicó al Ministerio de Educación Pública, que el tutelado no sería tomado en consideración para el curso lectivo 2016, pues ya no cumplía con el perfil académico de esa institución, de manera que se prescindiría de sus servicios. Como se explicó en los antecedentes supracitados, las personas nombradas en este tipo de instituciones no los cubre el régimen de empleo público, como normalmente ocurre con los funcionarios del Ministerio de Educación Pública, sino que responde más bien a una relación laboral privada con el centro educativo particular. En consecuencia, las relaciones entre los colegios privados y su personal, se rigen por el Derecho Privado Laboral, en los términos previstos por el numeral 112, de la Ley General de la Administración Pública. Por esta razón, los precedentes de la Sala han sido claros en establecer, que es posible acordar la libre contratación y remoción de los trabajadores de estos centros educativos, sin sujeción a procedimiento alguno, el que es propio de una relación de servicio entre la Administración y sus servidores públicos, que en el caso concreto no existe. En virtud de lo expuesto, se procede a desestimar el amparo (en igual sentido, ver la sentencia 2014-009933 de las nueve horas cinco minutos del veintisiete de junio de dos mil catorce), con el fin de que el recurrente, si lo estima a bien, acceder a la vía ordinaria legal que al efecto corresponda.[1] (El destacado no es del original)

 

En esa misma línea, la Sala Segunda, en la resolución n° 2020-001885 de las 10:50 horas del 9 de octubre del 2020, determina que a los docentes nombrados en colegios subvencionados no los cubre el régimen de empleo público, en los siguientes términos: 

 

“…Aunado a ello, se debe indicar que la jurisprudencia emanada de la Sala Constitucional tiene carácter vinculante erga omnes, según lo refiere el numeral 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en el cual se indica, “Artículo 13. La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma”. Aunado a ello, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto del tema de los y las docentes que son nombrados y nombradas en colegios subvencionados, y ha establecido, “las personas nombradas en este tipo de instituciones no los cubre el régimen de empleo público, como normalmente ocurre con los funcionarios del Ministerio de Educación Pública, sino que responde más bien a una relación laboral privada con el centro educativo particular. En consecuencia, las relaciones entre los colegios privados y su personal, se rigen por el Derecho Privado Laboral, en los términos previstos por el numeral 112, de la Ley General de la Administración Pública. Por esta razón, los precedentes de la Sala han sido claros en establecer, que es posible acordar la libre contratación y remoción de los trabajadores de estos centros educativos, sin sujeción a procedimiento alguno, el que es propio de una relación de servicio entre la Administración y sus servidores públicos, que en el caso concreto no existe”. (El resaltado no pertenece al original)

 

Explicado lo anterior, también es conveniente transcribir el texto actual de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 8197, en los que se regula el procedimiento para la selección y nombramiento del personal cuyo salario asumirá el Estado, el plazo de nombramiento y el procedimiento de despido. Estas normas señalan lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 16.- Selección y nombramiento del personal

La selección del personal cuyo salario asumirá el Estado corresponderá al beneficiario, de acuerdo con el siguiente procedimiento:

a) La Dirección General de Servicio Civil, previa comprobación de idoneidad, entregará al Ministerio de Educación Pública la nómina de oferentes, docentes, técnicos docentes o administrativos docentes y administrativos que hayan expresado su anuencia en laborar en centros docentes privados que gocen del estímulo estatal regulado en esta Ley.

b) El Ministerio de Educación Pública trasladará el listado de oferentes al centro beneficiario, el que procederá a escoger a las personas cuyo perfil armonice con el requerido para el proyecto educativo de acuerdo con la subvención disponible y asignada a dicho centro.

c) La designación será atribución exclusiva del centro docente privado a partir del registro.

d) El nombre y las calidades del personal seleccionado o designado deberá ser comunicado al Ministerio de Educación Pública para que se efectúe el respectivo nombramiento, de acuerdo con el procedimiento establecido para este efecto”.

“ARTÍCULO 17.- Plazo de nombramiento

El personal de docencia nombrado de conformidad con las disposiciones del artículo anterior quedarán contratados a plazo indefinido y no podrá ser removido sin justa causa”.

“ARTÍCULO 18.- Procedimiento de despido

La solicitud de remoción o despido del personal nombrado, de conformidad con esta Ley, será atribución de las autoridades de los centros docentes privados acogidos a los beneficios de esta Ley, siempre y cuando medie justa causa, según las disposiciones del Código de Trabajo y el Estatuto de Servicio Civil.

El Ministerio de Educación Pública acogerá esta solicitud y procederá a establecer el debido proceso, de cuyo resultado dependerá la ejecución de la remoción o el despido”.

 

De acuerdo con el artículo 16 citado, el personal nombrado al amparo de la Ley 8197, mantiene una relación laboral de subordinación con el centro educativo privado, no con el Estado, pues la selección de este tipo de personal -cuyo salario asumirá el Estado- corresponderá a cada beneficiario. Obsérvese que al MEP le corresponde trasladar el listado de oferentes al centro beneficiario, para la escogencia respectiva, al punto que la designación será atribución exclusiva del centro docente privado, a partir del registro proporcionado por el MEP, el cual una vez comunicado el nombre y las calidades del personal seleccionado por el centro educativo privado, efectuará el respectivo nombramiento.

 

Dicho procedimiento de selección y nombramiento -el cual valga advertir no se modifica con la adición introducida al ordinal 16- dista mucho del utilizado para la selección y nombramiento de un funcionario público.

 

Para mayor claridad se presenta a continuación un cuadro resumen que contempla el texto del actual artículo 16 de la Ley 8197, versus la adición planteada:

 

Actual artículo 16 de la Ley Estímulo Estatal de Pago de Salarios del Personal Docente y Administrativo de las Instituciones Privadas de Enseñanza, n.°8791

Propuesta de adición de un inciso e) al artículo 16 de la Ley Estímulo Estatal de Pago de Salarios del Personal Docente y Administrativo de las Instituciones Privadas de Enseñanza

Artículo 16.- Selección y nombramiento del personal La selección del personal cuyo salario asumirá el Estado corresponderá al beneficiario, de acuerdo con el siguiente procedimiento: a) La Dirección General de Servicio Civil, previa comprobación de idoneidad, entregará al Ministerio de Educación Pública la nómina de oferentes, docentes, técnicos docentes o administrativos docentes y administrativos que hayan expresado su anuencia en laborar en centros docentes privados que gocen del estímulo estatal regulado en esta Ley.   b) El Ministerio de Educación Pública trasladará el listado de oferentes al centro beneficiario, el que procederá a escoger a las personas cuyo perfil armonice con el requerido para el proyecto educativo de acuerdo con la subvención disponible y asignada a dicho centro.   c) La designación será atribución exclusiva del centro docente privado a partir del registro.   d) El nombre y las calidades del personal seleccionado o designado deberá ser comunicado al Ministerio de Educación Pública para que se efectúe el respectivo nombramiento, de acuerdo con el procedimiento establecido para este efecto.

Artículo 16.- Selección y nombramiento del personal La selección del personal cuyo salario asumirá el Estado corresponderá al beneficiario, de acuerdo con el siguiente procedimiento: a) La Dirección General de Servicio Civil, previa comprobación de idoneidad, entregará al Ministerio de Educación Pública la nómina de oferentes, docentes, técnicos docentes o administrativos docentes y administrativos que hayan expresado su anuencia en laborar en centros docentes privados que gocen del estímulo estatal regulado en esta Ley.   b) El Ministerio de Educación Pública trasladará el listado de oferentes al centro beneficiario, el que procederá a escoger a las personas cuyo perfil armonice con el requerido para el proyecto educativo de acuerdo con la subvención disponible y asignada a dicho centro.   c) La designación será atribución exclusiva del centro docente privado a partir del registro.   d) El nombre y las calidades del personal seleccionado o designado deberá ser comunicado al Ministerio de Educación Pública para que se efectúe el respectivo nombramiento, de acuerdo con el procedimiento establecido para este efecto.   e) Todo personal nombrado al amparo de esta ley, se considera, para todos los efectos, una persona funcionaria pública.

 

Ante ello, es nuestro criterio que la adición pretendida no resulta coherente ni armoniza con lo regulado en el resto del contenido del canon 16, específicamente en los incisos a), b), c) y d), cuya redacción se mantiene incólume. 

 

Tome en consideración los señores legisladores que este tipo de personal le corresponde ejercer sus funciones en un centro educativo privado, que si bien se encuentra subvencionado por el Estado, lo cierto del caso es que están bajo la dirección de una institución privada.

 

Inclusive, el Estado -por medio del MEP- se limita a cancelarle el salario a ese personal, por un periodo determinado.

 

En ese orden de ideas, no podría afirmarse la existencia de una relación de empleo, de ese personal, con el Estado.

 

Además, de forma clara el numeral 17 citado establece que el personal de docencia nombrado de conformidad con las disposiciones del artículo 16, quedarán contratados a plazo indefinido y no podrá ser removido sin justa causa.

 

En definitiva, es nuestro criterio que la adición planteada presenta inconvenientes a nivel jurídico y debe ser analizada por los señores Diputados y Diputadas, a partir de las anteriores consideraciones.

 

Sumado a lo anterior, al ser el objetivo de esta adición que todo personal nombrado al amparo de la ley 8197, sea considerado, para todos los efectos, una persona funcionaria pública, importa advertir que el procedimiento de selección dispuesto en dicha ley, contraría y exceptúa lo dispuesto por la Ley Marco de Empleo Público, n° 10159[2], en todo lo referente al procedimiento de reclutamiento y selección de personas servidoras públicas de nuevo ingreso y los postulados rectores que orientan los procesos generales de reclutamiento y selección de dichas personas. (Ver los artículos 14 y 15, y lo desarrollado en su reglamento sobre esta materia)

 

En otro orden de ideas, se pretende además reformar el ordinal 18 de la Ley 8197, cuya propuesta es la siguiente:

 

Actual artículo 18 de la Ley Estímulo Estatal de Pago de Salarios del Personal Docente y Administrativo de las Instituciones Privadas de Enseñanza, n.°8791

Propuesta de reforma al artículo 18 de de la Ley Estímulo Estatal de Pago de Salarios del Personal Docente y Administrativo de las Instituciones Privadas de Enseñanza

Artículo 18.- Procedimiento de despido La solicitud de remoción o despido del personal nombrado, de conformidad con esta Ley, será atribución de las autoridades de los centros docentes privados acogidos a los beneficios de esta Ley, siempre y cuando medie justa causa, según las disposiciones del Código de Trabajo y el Estatuto de Servicio Civil.     El Ministerio de Educación Pública acogerá esta solicitud y procederá a establecer el debido proceso, de cuyo resultado dependerá la ejecución de la remoción o el despido.

Artículo 18.- Procedimiento de despido Las autoridades de los centros docentes privados acogidos a los beneficios de esta Ley podrán solicitar al Ministerio de Educación la remoción o despido del personal nombrado, de conformidad con esta ley, siempre y cuando medie justa causa, según las disposiciones del Código de Trabajo y el Estatuto de Servicio Civil.   El Ministerio de Educación Pública estudiará esta solicitud y procederá a establecer el debido proceso, de cuyo resultado dependerá la ejecución de la remoción o el despido.   En ninguna circunstancia las autoridades de estos centros docentes privados podrán ejecutar la remoción o el despido del personal nombrado sin haber enviado la solicitud debida al Ministerio de Educación Pública y sin que este haya establecido el debido proceso para la remoción o el despido, así como su respectivo resultado.”   En caso de despido injustificado se aplicará el procedimiento de fueros especiales estipulado en el artículo 540 y siguientes del Código de Trabajo, Ley n.º 2 del 27 de agosto de 1943 y sus reformas.

 

Analizada la anterior reforma, es evidente que a pesar de que se pretende que todo personal nombrado al amparo de la “Ley Estímulo Estatal de Pago de Salarios del Personal Docente y Administrativo de las Instituciones Privadas de Enseñanza”, sea considerado, para todos los efectos, una persona funcionaria pública, lo cierto del caso es que quién sigue ostentando las potestades de dirección y disciplina sobre ese personal son las autoridades de los centros docentes privados acogidos a los beneficios de la mencionada ley.

 

Dichas autoridades podrán solicitar al MEP la remoción o despido del personal nombrado, de conformidad con esa ley, siempre y cuando medie justa causa, según las disposiciones del Código de Trabajo y el Estatuto de Servicio Civil. Por su parte, le corresponde al MEP estudiar (ya no acoger) la solicitud y proceder a establecer el debido proceso, de cuyo resultado dependerá la ejecución de la remoción o el despido.

 

Aunado a lo anterior, el texto propuesto incluye dos párrafos adicionales. El primero de ellos, procura establecer una prohibición, en el sentido que en ninguna circunstancia las autoridades de los centros docentes privados podrán ejecutar la remoción o el despido del personal nombrado, sin haber enviado la solicitud al MEP y sin que este haya establecido el debido proceso para la remoción o el despido, así como su respectivo resultado.

 

Lo cual viene a ser reiterativo e innecesario pues ya la norma actual regula este tema, en su párrafo segundo que se mantiene con un pequeño cambio, tal y como se expuso. En consecuencia, se sugiere analizar este aspecto de técnica legislativa, de llegarse a aprobar el proyecto de ley.

 

El segundo párrafo dispone que en caso de despido injustificado se aplicará el procedimiento de fueros especiales estipulado en el artículo 540 y siguientes del Código de Trabajo.

 

Sobre este tema, el artículo 540 del Código de Trabajo regula la protección en fueros especiales y tutela del debido proceso:

 

“Artículo 540.-Las personas trabajadoras, tanto del sector público como del privado, que en virtud de un fuero especial gocen de estabilidad en su empleo o de procedimientos especiales para ser afectados, podrán impugnar en la vía sumarísima prevista en esta sección, con motivo del despido o de cualquier otra medida disciplinaria o discriminatoria, la violación de fueros especiales de protección, de procedimientos a que tienen derecho, formalidades o autorizaciones especialmente previstas.

Se encuentran dentro de esa previsión:

1) Los servidores y las servidoras del Estado en régimen de servicio civil, respecto del procedimiento ante el Tribunal de Servicio Civil que les garantiza el ordenamiento.

2) Las demás personas trabajadoras del sector público para la tutela del debido proceso o fueros semejantes, a que tengan derecho de acuerdo con el ordenamiento constitucional o legal.

3) Las mujeres en estado de embarazo o período de lactancia, según se establece en el artículo 94 de este Código.

4) Las personas trabajadoras adolescentes, conforme lo manda el artículo 91 de la Ley N.° 7739, Código de la Niñez y la Adolescencia, de 6 de enero de 1998.

5) Las personas cubiertas por el artículo 367 de este Código y cualquier otra disposición tutelar del fuero sindical.

6) Las denunciantes y los denunciantes de hostigamiento sexual, tal como se establece en la Ley N.º 7476, Ley contra el Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia, de 3 de febrero de 1995.

7) Las personas trabajadoras indicadas en el artículo 620 de este Código.

8) Quienes gocen de algún fuero semejante mediante ley, normas especiales o instrumento colectivo de trabajo.

9) Las personas denunciantes y testigos, de conformidad con lo establecido en la Ley de Promoción de Denuncias y Protección de las Personas Denunciantes y Testigos de Actos de Corrupción contra Represalias Laborales.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 27 de la Ley de protección de las personas denunciantes y testigos de actos de corrupción contra represalias laborales, N° 10437 del 29 de enero de 2024)

La tutela del debido proceso podrá demandarse en esta vía, cuando se inobserve respecto de las personas aforadas a que se refiere este artículo.

También, podrán impugnarse en la vía sumarísima prevista en esta sección, los casos de discriminación por cualquier causa, en contra de trabajadores o trabajadoras, que tengan lugar en el trabajo o con ocasión de él.

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, "Reforma Procesal Laboral".)” (El subrayado es nuestro)

 

Partiendo de lo anterior, el proceso de protección en fueros especiales y tutela del debido proceso, es una vía sumarísima, que busca constatar la violación de los fueros especiales de protección, la infracción de procedimientos o la omisión de formalidades en un contexto de despido o de medida disciplinaria.

 

Este proceso especial también se previó para que las personas trabajadoras pudieran impugnar los casos de discriminación, por cualquier causa, que ocurrieran en el lugar de trabajo o con ocasión de este. La competencia del órgano jurisdiccional se reduce a determinar la violación del fuero, de los procedimientos, formalidades o autorizaciones o la existencia de un acto discriminatorio.

 

En efecto, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha delimitado de forma reiterada la naturaleza y objeto del proceso de protección de fueros especiales y tutela al debido proceso. Así, a modo de ejemplo en la resolución n° 2020-00952 de las 12:20 horas del 29 de mayo del 2020, sostuvo:

 

“IV.- ANÁLISIS DEL CASO: Los reparos que la recurrente formula en cuanto a la relación de hechos probados y el contenido del fallo -su motivación- tiene su causa en la conclusión del Juzgado, concretamente, que la demanda planteada es propia de un proceso ordinario y no del denominado Protección en fueros especiales y tutela del debido proceso, regulado a partir del numeral 540 del Código de Trabajo, e introducido mediante la Ley de Reforma Procesal Laboral. La jueza concluyó que los supuestos de acoso laboral no están previstos para ser analizados al amparo de dicho procedimiento especial y, a la vez, sostuvo que no se estaba en alguno de los supuestos regulados en el canon 540 dicho, por lo cual el debate es objeto del proceso ordinario, con lo cual decidió omitir pronunciamiento sobre la procedencia del despido, por la supuesta comisión de una falta grave. A la luz de esas premisas, no puede concluirse que el Juzgado, a la hora de dictar sentencia, haya incurrido en un vicio de orden procesal, de los regulados en el canon 587 ídem -falta de fundamentación y falta de determinación clara y precisa de los hechos-, que haga posible anular la sentencia. Como se dijo, el Juzgado consideró que los planteamientos no eran propios del procedimiento especial, sino del ordinario, en tanto realmente no se estaba en presencia de alguno de los supuestos que permiten dilucidar las controversias mediante el trámite sumario. Aclarado lo anterior y en atención a los concretos reproches planteados ante la Sala, debe determinarse si la pretensión de la parte actora es objeto de decisión mediante el proceso especial sumarísimo. En lo concerniente al tema debatido, debe indicarse que el proceso especial regulado a partir del artículo 540 citado constituye una vía sumarísima para constatar la violación de los fueros especiales de protección ahí regulados, la infracción de los procedimientos a los que las personas trabajadoras tengan derecho, o bien, la de formalidades o autorizaciones previstas, con motivo del despido o cualquier medida disciplinaria. Este proceso especial también se previó para que las personas trabajadoras pudieran impugnar los casos de discriminación que ocurrieran en el lugar de trabajo o con ocasión de este. La competencia del órgano jurisdiccional se reduce a determinar la violación del fuero, de los procedimientos, formalidades o autorizaciones y la existencia de un acto discriminatorio. Cualquier otra cuestión que pretenda debatirse en este proceso especial excede la competencia del órgano jurisdiccional y el objeto para el que fue creado.

(…)

De conformidad con la transcripción normativa hecha, solo las discriminaciones contempladas en el numeral 404 ídem son las que pueden tramitarse por el procedimiento especial regulado a partir del canon 540 ídem y la invocada por la parte actora no puede subsumirse en esos supuestos. Así las cosas, debe indicarse que la decisión del Juzgado, sobre el particular, resulta acertada. Aún en el caso de que se considerara viable tramitar el reclamo en esta vía, la Sala estima que la pretensión no podría prosperar sobre la base de un despido discriminatorio por la gestión de la actora ante las autoridades del Ministerio de Trabajo, en tanto la parte accionada invocó y probó una causa objetiva que desplazaba el supuesto acto discriminatorio. (…)”. (Lo resaltado es suplido)

 

Tomando en cuenta lo antes señalado, entiende este órgano asesor que lo que se busca con la inclusión de este segundo párrafo al numeral 18 es que el personal nombrado, de conformidad con la ley 8791, pueda tener acceso a la vía sumarísima prevista en el Código de Trabajo (arts. 540 al 547), con motivo de un eventual despido injustificado.

 

No obstante, es evidente que para poder entablar este tipo de proceso se debe estar en alguno de los supuestos contemplado en el artículo 540 del citado Código, pues dicha norma aplica a las personas trabajadoras, tanto del sector público como del privado, que en virtud de un fuero especial gocen de estabilidad en su empleo o de procedimientos especiales para ser afectados.

 

Además, no toda pretensión deducida en un proceso especial como el que nos ocupa, puede ser ventilada en la vía sumarísima; por el contrario, algunas son propias de un proceso ordinario, donde se discutirá la legalidad del despido -art 546-.

 

Desde esta perspectiva, se debe analizar dicha reforma, así como en atención a todas las consideraciones expuestas a lo largo de esta opinión jurídica, máxime que el procedimiento de despido dispuesto en el ordinal 18, el cual se mantiene aún con su reforma, entra en franca contradicción con lo dispuesto por la Ley Marco de Empleo Público, en su ordinal 21 (procedimiento de despido aplicable a toda persona servidora pública, con las excepciones allí establecidas).

 

Con fundamento en todo lo expuesto, sugerimos a la Asamblea Legislativa tomar en cuenta nuestras observaciones, en el entendido de que la aprobación o no del presente proyecto de ley es un asunto de política legislativa, que compete a ese poder determinar.

 

 

IV.       CONCLUSIÓN

 

En los términos expuestos, esta Procuraduría rinde su criterio no vinculante respecto al texto base del proyecto de ley n.° 25.115, denominado: “ADICIÓN DE UN INCISO E) AL ARTÍCULO 16 Y MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 18 DE LA LEY ESTÍMULO ESTATAL DE PAGO DE SALARIOS DEL PERSONAL DOCENTE Y ADMINISTRATIVO DE LAS INSTITUCIONES PRIVADAS DE ENSEÑENAZA, LEY N° 8791 DEL 18 DICIEMBRE DEL 2009 Y SUS REFORMAS. LEY PARA BRINDAR SEGURIDAD JURÍDICA SOBRE EL CARÁCTER PÚBLICO DE LAS PERSONAS FUNCIONARIAS DE INSTITUCIONES PRIVADAS DE ENSEÑANAZA SUBVENCIONADA”, cuya aprobación es de resorte exclusivo de esa Asamblea Legislativa.

 

No obstante, se recomienda valorar las observaciones que hemos dejado señaladas.

 

Cordialmente;

 

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                                             Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                                            Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                           Dirección de la Función Pública

 

 

 

YAV/XEG/gcc