23 de enero de 2026

PGR-OJ-016-2026

 

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Comisión Permanente Especial de Juventud

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende lo solicitado en el oficio AL-CPEJUV-0259-2025 del 09 de setiembre de 2025, mediante el cual requiere criterio de este órgano asesor sobre el texto dictaminado del proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 24.808 en la Comisión Permanente Especial de Juventud denominado: “LEY PARA FORTALECER EL APOYO AL SECTOR CULTURAL MEDIANTE EL ESTABLECIMIENTO DE HABILITACIONES LEGALES PARA EL MINISTERIO DE CULTURA Y JUVENTUD Y SUS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS (REFORMA PARCIAL A LA LEY 4788, CREA EL MINISTERIO DE CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES Y SUS REFORMAS)”.

 

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

 

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

I.                   OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley tiene como objetivo principal fortalecer el apoyo estatal al sector cultural independiente, mediante la incorporación de habilitaciones legales expresas al Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ) y a sus órganos desconcentrados, reformando parcialmente la Ley N.° 4788.

Desde esa perspectiva, el proyecto señala que busca corregir vacíos legales que actualmente limitan la capacidad operativa del Ministerio, impidiéndole desarrollar plenamente políticas públicas culturales. Para ello, se habilita de forma expresa al MCJ y a sus órganos desconcentrados para arrendar bienes y recursos materiales, autorizar el uso gratuito de espacios culturales, establecer mecanismos de garantía, cobrar entradas y matrículas simbólicas, y regular el pago de extrafunciones al personal que labora fuera de la jornada ordinaria en actividades artísticas y culturales. Estas medidas pretenden asegurar la sostenibilidad institucional, proteger la infraestructura pública y garantizar la continuidad de servicios culturales esenciales, especialmente en teatros, museos y espacios escénicos.

Adicionalmente, el proyecto consolida dos instrumentos centrales de la política cultural contemporánea: las coproducciones artísticas y los fondos concursables no reembolsables. En el primer caso, se reconoce legalmente la coproducción como una figura propia del quehacer cultural, distinta de la contratación administrativa, que permite al Estado y a actores públicos o privados producir conjuntamente bienes culturales. En el segundo, se refuerza el uso de fondos concursables como mecanismo de democracia cultural, dinamización económica y participación ciudadana, destacando su impacto en empleo, desarrollo territorial y reactivación del sector. En conjunto, la exposición de motivos refleja la intención de dotar al Estado de herramientas jurídicas modernas que permitan consolidar a la cultura como motor de desarrollo humano, social y económico del país.

II.                DELIMITACIÓN DE LOS ALCANCES DEL PRONUNCIAMIENTO

 

Previo al análisis de fondo, corresponde precisar el ámbito material sobre el cual puede pronunciarse la Procuraduría General de la República. Si bien la Comisión solicita criterio sobre el texto dictaminado del proyecto tramitado bajo el expediente legislativo 24.808, una revisión preliminar evidencia que varias de las materias reguladas en dicha propuesta se relacionan directamente con el manejo, administración, recaudación, custodia, control y fiscalización de fondos públicos.

 

Todos estos aspectos corresponden, por mandato constitucional, a la competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, conforme lo disponen los artículos 183 y 184 de la Constitución Política.

 

La Contraloría es el órgano rector del sistema de control y fiscalización superior de la Hacienda Pública, y la jurisprudencia constitucional ha reconocido reiteradamente la imposibilidad de que otros órganos —incluida esta Procuraduría— emitan criterios que interfieran o sustituyan el juicio técnico-contable o de control financiero que corresponde únicamente a aquel ente contralor.

A la luz del artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esta institución debe abstenerse de emitir criterios sobre materias fuera de su competencia, dentro de las cuales se encuentran todas aquellas que correspondan al ámbito de control externo, fiscalización superior o reglamentación financiera atribuida a la Contraloría General.

 

En el caso del proyecto consultado, los incisos d), e), f), y g) —y parcialmente el inciso a)— contienen habilitaciones para definir y recaudar montos por entradas, boletos, matrículas o cursos; administrar recursos provenientes de coproducciones, espectáculos o actividades formativas; crear y financiar fondos concursables no reembolsables y; destinar recursos infraestructurales o financieros en alianzas con terceros. Todas estas figuras involucran ingresos públicos, manejo presupuestario, posible creación de tasas o precios públicos, gestión patrimonial, y eventual impacto en el sistema de Hacienda Pública.

 

Por su naturaleza intrínseca, estos temas se encuentran bajo la competencia originaria del órgano contralor, lo que impone a la Procuraduría el deber legal de delimitar su intervención. En consecuencia, el presente pronunciamiento se limitará a los aspectos estrictamente jurídicos que sí se encuentran bajo competencia de esta Procuraduría, sin emitir criterio alguno que pueda interferir con el ámbito constitucionalmente reservado a la Contraloría General de la República.

 

III.             SOBRE EL PROYECTO DE LEY

El proyecto propone adicionar un artículo 2 bis y un transitorio a la Ley N.° 4788, con el fin de ampliar y precisar las habilitaciones legales del Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ) y de sus órganos desconcentrados, para apoyar al sector cultural independiente y facilitar el desarrollo de actividades artísticas, formativas y de producción cultural.

El artículo único indica:

 

“Artículo 2 bis.- Para cumplir con los fines públicos encomendados al Ministerio de Cultura y Juventud y a sus órganos desconcentrados y fortalecer el apoyo al Sector Cultural Independiente, se les faculta para que, de forma individual o conjunta, puedan hacer uso de las habilitaciones legales del presente artículo:

 

a) Arrendar y establecer mecanismos de garantía para el uso temporal de sus espacios y/o recursos materiales. Quedan excluidos de la aplicación de este inciso, aquellos recursos culturales protegidos por norma especial.

 

b) Permitir el uso gratuito de sus espacios físicos para la difusión, la promoción, el apoyo, la ejecución y la comercialización de productos culturales.

 

c) Se autoriza al Ministerio de Cultura y Juventud y a sus órganos desconcentrados reconocer una compensación salarial por concepto de “extrafunciones” a todas aquellas personas funcionarias que desempeñen funciones discontinuas o que requieran su sola presencia, tal y como lo define el numeral 143 del Código de Trabajo. En esta categoría se entenderán incluidas todas aquellas personas que ejecutan labores, profesionales, técnicas y administrativas dirigidas al cumplimiento de actividades de carácter artístico donde se requiere su presencia más allá de la jornada ordinaria laboral, en horarios nocturnos, días de descanso semanal o de asueto, cuya compensación no es compatible de manera concomitante con el “tiempo extraordinario” u otros pluses. Los detalles de las funciones y la modalidad de pago, se desarrollarán mediante reglamentación creada conjuntamente por el Ministerio de Cultura y Juventud, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y la Dirección General del Servicio Civil

 

d) Definir y recaudar los montos por concepto de entradas o boletos a sus espectáculos o eventos, incluyendo la emisión de las regulaciones propias al otorgamiento de entradas de cortesía.

 

e) Definir y recaudar los montos por concepto de matrículas de los cursos, talleres o actividades formativas en las áreas culturales.

Aquellas formaciones cuyo fin sea social serán brindados de manera gratuita a sus beneficiarios.

 

f) Se autoriza al Ministerio de Cultura y Juventud y a sus órganos desconcentrados, la formalización de acuerdos de coproducción con personas y organizaciones del sector cultural y a financiar proyectos de este mismo sector. Entiéndase coproducción como una figura convencional, mediante la cual el Ministerio de Cultura y Juventud, sus programas y sus órganos desconcentrados, producen conjuntamente un espectáculo, obra escénica, teatral, coreográfica, musical o cinematográfica, así como actividades didácticas relacionadas con las disciplinas del giro de estos programas y órganos, con la participación de otros sujetos privados y/o públicos. Para la ejecución de los acuerdos de coproducción el Ministerio de Cultura y Juventud y a sus órganos desconcentrados podrá destinar recursos de infraestructura, artísticos y técnicos; así como los necesarios para desarrollar la actividad, dentro de ellos el préstamo de vestuario, utilería, calzado, maquillaje, escenografía, iluminación, banda sonora, ejecución musical, peluquería, fotografía, decorados, telones, el personal artístico en sus diversas disciplinas, entre otros de similar naturaleza.

 

g) Crear, financiar, reglamentar y operativizar Fondos Concursables no reembolsables para el financiamiento de proyectos artísticos y culturales.

 

h) Participar de iniciativas culturales, regionales e internacionales que permitan el financiamiento de proyectos culturales y artísticos, cubriendo los costos correspondientes para la participación del país.

 

Los recursos generados por el uso de estas habilitaciones legales serán gestionados por el Ministerio de Cultura y Juventud y sus órganos desconcentrados.

 

TRANSITORIO-En el término de seis meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el Poder Ejecutivo promulgará los reglamentos respectivos, que serán aplicables tanto a la Cartera Ministerial como a sus órganos desconcentrados, para regular las materias aquí contenidas.”

 

            Como se observa, el proyecto faculta al Ministerio y a sus órganos desconcentrados a ejecutar de manera individual o conjunta una serie de potestades sin distinguir el grado de desconcentración de cada uno de ellos (mínima o máxima). Ello puede generar roces con las leyes especiales de creación de órganos que poseen independencia funcional, administrativa o presupuestaria.

En algunos casos, sus funciones ordinarias no guardan relación con las habilitaciones propuestas; en otros, podrían ya existir potestades similares reguladas mediante leyes específicas. Por ello, conviene que el legislador tenga claridad sobre estas diferencias para evitar invasiones competenciales o afectaciones a la seguridad jurídica y que regule de manera individual a cada uno de los órganos desconcentrados.

El inciso c) autoriza al Ministerio y a sus órganos desconcentrados a reconocer una compensación salarial por concepto de extrafunciones, utilizando como fundamento el artículo 143 del Código de Trabajo.

Sin embargo, el artículo 143 CT solo establece las categorías de puestos excluidos de la limitación de la jornada de trabajo, y la propuesta incluye actividades propias de personas funcionarias que sí están sujetas a la jornada máxima, por lo que la figura planteada podría suponer una sustitución o evasión del tiempo extraordinario, que tiene su propio régimen tarifario y protección legal.

Más relevante aún, el inciso dispone que las modalidades de pago sean reguladas mediante reglamento, cuando el artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (adicionado por la Ley N.° 9635 del 3 de diciembre de 2018, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) exige reserva de ley para la creación de incentivos, compensaciones o pluses salariales.

La Procuraduría ha sido reiterada y consistente en esta materia (ver dictámenes C-153-2019, C-279-2020, C-169-2022), señalando que ningún nuevo incentivo puede crearse por vía reglamentaria. Al respecto, expresó en su dictamen PGR-C-169-2022 del 11 de agosto de 2022, lo siguiente:

“(…) Si bien hemos reconocido que la intención del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, no fue la de derogar los sobresueldos preexistentes –como lo indicamos en el dictamen C-153-2019 de 6 de junio de 2019-, sino adecuarlos a un nuevo marco legal, especialmente nominalizando su cálculo, lo cierto es que el artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la citada ley, establece desde su vigencia y a futuro, una reserva de ley en la creación de nuevos incentivos, compensaciones o pluses salariales.

 

Tal reserva de ley aplica a partir de la entrada en vigencia de la Ley 9635, esto es el 4 de diciembre del 2018 y hacia futuro. Así se desprende del texto expreso del artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, según el cual: “La creación de incentivos o compensaciones, o pluses salariales solo podrá realizarse por medio de ley.” (Dictámenes C-153-2019, op. cit. y C-279-2020 de 13 de julio de 2020).

 

Y no podemos obviar que, conforme a lo dispuesto por el artículo 26 de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública –adicionado por el numeral 3 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas-, esa y las demás disposiciones normativas del Capítulo III de esa Ley, denominado “Ordenamiento del Sistema Remunerativo y Auxilio de Cesantía para el Sector Público”, son aplicables a la Administración Central, a los órganos desconcentrados adscritos a los distintos Ministerios, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones –así como a sus dependencias y órganos auxiliares-, a la Administración descentralizada, incluyendo a las instituciones autónomas y semiautónomas, a las empresas públicas del Estado y a las municipalidades.

 

De modo que, de cara a esa reserva legal, no sería posible establecer o instaurar, por primera vez, en aquella municipalidad, y por vía reglamentaria, un régimen de compensación salarial de la disponibilidad, hasta ahora inexistente en esa corporación territorial, para los empleados encargados de la atención del acueducto municipal, pues sin duda ello implica la creación infralegal de una compensación, incentivo económico o plus salarial a favor de los empleados municipales cuya presencia pueda ser requerida en cualquier momento –estar expectantes-, lo cual sería contrario a la ley.

 

Y aun cuando el citado artículo 55 ha sido impugnado en la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente N°19-2620-0007-CO, todavía pendiente de resolución,  partiendo de la premisa fundamental, según la cual, en orden a la aplicación de normas legales, el principio es su aplicación obligatoria, esta Procuraduría General no puede recomendar al órgano consultante, o bien a cualesquiera de las instituciones o dependencias que conforman la Administración Pública costarricense, la desaplicación de normas legales que, a su juicio o de la propia Administración, pudieran resultar contrarias al Derecho de la Constitución; esto con base en el principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública-LGAP- corolario, el principio general de inderogabilidad singular de normas (art. 13 de la LGAP), según el cual, por el principio general que señala la obligatoriedad de las normas jurídicas (artículo 129 constitucional), la Administración Pública no puede dejar de aplicar una norma que se ha integrado al ordenamiento, si no es derogándola, modificándola o abrogándola por los procedimientos correspondientes (artículos 121.1, 129 de la Constitución y 8 del Código Civil), o bien cuando, por el control concentrado existente, se declare su inconstitucionalidad por la Sala especializada que establece el numeral 10 de la Constitución Política (Véase, entre otros muchos, los dictámenes C-126-2011 de 10 de junio de 2011, C-205-2019 de 12 de julio de 2019 y C-263-2019, de 16 de setiembre de 2019).

 

Por lo que en última instancia deberá estarse a lo que se resuelva al respecto; máxime cuando es sabido que, como regla de principio, la interposición de una acción de inconstitucionalidad no suspende la eficacia y aplicabilidad en general de las normas impugnadas (arts. 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y dictámenes C-059-1999 de 23 de marzo de 1999, C-297-03 de 1 de octubre de 2003, C-314-2007 de 6 de setiembre de 2007, C-420-2007 de 27 de noviembre de 2007 y C-015-2020 de 16 de enero de 2020).

 

Conclusión:

 

Es criterio de esta Procuraduría que, de no ser un régimen de compensación salarial preexistente en esa corporación territorial, anterior al 4 de diciembre de 2018, la Municipalidad de Barva no podría establecer o instaurar, por primera vez, y por vía de reglamento, un régimen de compensación salarial de la disponibilidad para los empleados encargados de la atención del acueducto municipal; esto por la reserva legal dispuesta por el artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, adicionado por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635. (…)”

En consecuencia, la redacción actual del inciso c) presenta problemas de validez jurídica.

Asimismo, sobre los incisos d), e), f) y g) y en aquello que no corresponde al ámbito de Hacienda Pública, debe advertirse nuevamente que el proyecto otorga potestades sin distinguir entre órganos con desconcentración mínima o máxima, lo cual podría vulnerar las leyes especiales que les otorgan independencia administrativa, funcional o presupuestaria.

En el caso del artículo transitorio, la norma pretende que el Poder Ejecutivo emita reglamentos aplicables tanto al Ministerio como a sus órganos desconcentrados. Esto puede resultar inviable para aquellos que poseen desconcentración máxima, pues la potestad reglamentaria general del Ministerio no puede invadir el ámbito competencial exclusivo dispuesto en la ley.

IV.             CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que la aprobación o no del proyecto consultado es una decisión que corresponde a la discrecionalidad legislativa. No obstante, resulta procedente advertir lo siguiente:

a)      Que diversos incisos del artículo 2 bis regulan materias reservadas constitucionalmente a la Contraloría General de la República, especialmente aquellas relacionadas con la recaudación, administración, control, custodia y fiscalización de fondos públicos o recursos de la Hacienda Pública, por lo que esta Procuraduría no puede emitir criterio sobre esos extremos, en virtud del artículo 5 de su Ley Orgánica;

b)      Que el inciso c) presenta inconsistencias jurídicas relevantes, tanto por el uso indebido del artículo 143 CT como por la violación de la reserva de ley en materia salarial, al remitir a desarrollo reglamentario aspectos que solo pueden ser creados por norma legal;

c)      Que el proyecto otorga habilitaciones uniformes a todos los órganos desconcentrados sin valorar el nivel de desconcentración ni las leyes específicas que regulan su organización y competencias, lo cual puede generar invasiones competenciales y afectar la seguridad jurídica;

d)      Que el transitorio igualmente podría resultar incompatible con la naturaleza de ciertos órganos desconcentrados, en tanto permite al Poder Ejecutivo la emisión de reglamentos sin resguardar la independencia funcional de algunos órganos desconcentrados en grado máximo.

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                                         Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora                                                  Abogada de la Procuraduría

 

 

SPC/AZL/jill

Cód. 12641-2025