20 de enero del 2026

PGR-OJ-013-2026

 

Señora

Mariana Zamora Guzmán

Comisiones Legislativas VIII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio n.° AL-CPEMUN-0495-2025 del 14 de agosto del 2025, código interno 11481-2025, mediante el cual la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales, en virtud de una moción aprobada dispuso consultar nuestro criterio sobre el texto base del proyecto de Ley n.º 24.917, denominado “LEY PARA REGULAR LA DOBLE FUNCIÓN DEL SÍNDICO EN LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO”[1], del que se adjuntó una copia.

 

No obstante, desde ya se aclara que nuestro análisis se desarrollará sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley n°. 24.917, que fue aprobado por la citada Comisión, el dos de octubre del 2025[2].

 

I.              CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

 

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en el oficio n.° AL-CPEMUN-0495-2025.

 

II.           DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

 

Tal y como se extrae de la exposición de motivos, el presente proyecto de ley tiene como propósito regular la doble función que desempeñan los síndicos en los concejos municipales de distrito y en los concejos municipales de la municipalidad a la que pertenecen.

 

Según se indica, la iniciativa busca garantizar que los síndicos puedan cumplir efectivamente con sus responsabilidades en ambos órganos sin que ello implique una limitación indebida en el reconocimiento de sus dietas, al tiempo que se establecen controles para evitar abusos y se respeten los límites de remuneración establecidos en la legislación vigente.

 

Así las cosas, la necesidad de esta reforma surge de la existencia de dudas jurídicas sobre la obligación de los síndicos en distritos que cuentan con concejo municipal de distrito de asistir tanto a este órgano como al concejo municipal del cantón al que pertenecen.

 

Asimismo, se han generado interrogantes sobre si los síndicos, en estos casos, pueden recibir dietas por su participación en ambas instancias, lo que ha dado lugar a interpretaciones dispares y, en algunos casos, a restricciones que afectan su desempeño.

 

Se explica que el artículo 168 de la Constitución Política establece para los efectos de la Administración Pública, el territorio nacional se divide en provincias; éstas en cantones y los cantones en distritos. En consecuencia, los distritos representan la unidad administrativa más pequeña dentro de la estructura territorial de Costa Rica, lo que les confiere una importancia particular en la gestión de los asuntos municipales.

 

Cada distrito de nuestro país está representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente, quienes poseen derecho a voz, pero no a voto, así lo establece el artículo 172 de la Constitución Política. Dicha norma dispone:

 

“ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.

Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación”. (Subrayado suplido)

 

Por su parte, el Código Municipal en su artículo 54 establece que los concejos de distrito serán los órganos encargados de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las respectivas municipalidades.

 

Adicionalmente, el artículo 55 regula que estos concejos estarán conformados por cinco miembros propietarios, uno de los cuales será el síndico propietario designado conforme al artículo 172 de la Constitución Política, y cinco suplentes, incluyendo al síndico suplente.

 

En lo que respecta a la remuneración de los síndicos, el artículo 30 del Código Municipal indica que los síndicos propietarios recibirán, por cada sesión remunerable a la que asistan, el 50% de la dieta que devenguen los regidores propietarios. Por su parte, los síndicos suplentes percibirán la misma dieta únicamente cuando sustituyan al síndico propietario. En los casos en que asistan a una sesión sin sustituir al propietario, pero participen en su totalidad, recibirán el 25% de la dieta de un regidor propietario.

 

En este sentido, se afirma que efectivamente todos los síndicos, sin excepción, tienen el derecho y el deber de asistir a las sesiones del concejo municipal de su jurisdicción y consecuentemente recibir el pago de la dieta que les corresponde.

 

Adicional a lo expuesto, se indica que los concejos municipales de distrito son definidos por el artículo 172 de la Constitución Política como un órgano con autonomía de índole funcional, encargado de la administración de sus intereses y servicios, que pueden ser creados, en situaciones calificadas, por las municipalidades.

 

La Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley n.º 8173, de 7 de diciembre de 2001, posteriormente reformada mediante la Ley n.º 9208, de 20 de febrero de 2014, regula los supuestos en los que pueden ser creados, su estructura, funcionamiento y financiamiento.

 

Expresamente, se arguye que:

 

“Actualmente en nuestro país existen 7 concejos municipales de distrito.

Figura 1. Concejos municipales de distrito

 

Concejo Municipal de Distrito	Cantón
Peñas Blancas	San Ramón
Cervantes	Alvarado
Tucurrique	Jiménez
Colorado	Abangares
Lepanto	Puntarenas
Paquera	Puntarenas
Cóbano	Puntarenas

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fuente:elaboración propia, datos Tribunal Supremo de Elecciones^[3].

 

 

En el artículo 6 de Ley General de Concejos Municipales de Distrito. N.º 8173, del 7 de diciembre de 2001, se regula la integración de estos órganos, estableciendo que el síndico propietario preside el concejo distrital y que su participación en el concejo municipal del cantón es obligatoria, con derecho a voz, pero sin voto^[4].

Esto indica que los concejos municipales de distrito estarán integrados, como órganos colegiados, por cinco concejales propietarios y sus respectivos suplentes, todos vecinos del distrito, serán elegidos popularmente en la misma fecha de elección de los síndicos y por igual período. Asimismo, tanto los concejales propietarios como los suplentes se regirán bajo las mismas condiciones y tendrán iguales deberes y atribuciones que los regidores municipales. Uno de estos miembros será el síndico propietario del distrito, quien presidirá y será sustituido por el síndico suplente. En ausencia del síndico propietario y del suplente, el concejo será presidido por el miembro propietario de mayor edad. Los concejales devengarán dietas por sesión cuyos montos no sean superiores a los contemplados para los regidores en el Código Municipal^[5].

Sin embargo, en la práctica, la falta de claridad en la normativa ha generado interpretaciones dispares sobre la posibilidad de remuneración en ambas instancias, lo que ha afectado el correcto desempeño de los síndicos y ha ocasionado limitaciones en la participación efectiva de estos representantes en la toma de decisiones municipales.

Además, actualmente no existe una disposición expresa que obligue a los concejos municipales de distrito a coordinar sus sesiones con las del concejo municipal del cantón, lo que puede generar solapamientos y afectar la participación efectiva del síndico en ambos cuerpos colegiados.

Lo establecido en el artículo 30 del Código Municipal y en el artículo 6 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley N.º 8173, de 7 de diciembre de 2001, evidencia la doble función del síndico, por un lado, dentro del concejo municipal de distrito donde ejerce como presidente en caso de ser síndico propietario, y del concejo municipal del cantón, como síndico de su distrito con derecho a voz, pero sin voto.

El Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en el oficio DGFM-0169-2024, respondió a una consulta del Concejo Municipal de San Ramón sobre esta problemática. En su pronunciamiento, el IFAM determinó que la legislación vigente respalda el derecho de los síndicos a recibir dietas tanto en los concejos municipales de distrito como en los concejos municipales de sus respectivos cantones, siempre que el pago se realice en el marco de sesiones debidamente convocadas y conforme a las disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República^[6].

Con la entrada en vigencia de la Ley 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y su reglamento, la redacción del artículo 30 del Código Municipal fue modificada, no para prohibir el pago simultáneo de dietas y viáticos, como se hizo para las juntas directivas y otros órganos colegiados, sino más bien para incorporar que ninguno de los funcionarios regulados en este artículo pueda exceder el límite a las remuneraciones totales que establece la Ley N.º 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957^[7].

Por tanto, ningún miembro del concejo municipal podría exceder el pago mensual dispuesto como tope en dicha norma, por cuanto ese tope constituye el límite para el reconocimiento conjunto de dietas y viáticos”.

 

En suma, se argumenta que la presente iniciativa elimina las interpretaciones dispares sobre la doble función del síndico y su derecho a dietas a través de un marco normativo claro y funcional para ellos, que permita que puedan cumplir plenamente su labor en ambos órganos, fortalecer la institucionalidad municipal, optimizar la gestión de los concejos municipales de distrito y garantizar una adecuada representación de los intereses de los distritos, ante sus respectivas municipalidades.

 

En consecuencia, que se alinee con los principios de control garantizando que el pago de dietas se realice bajo criterios claros y respetando los límites de remuneración.

El texto sustitutivo es el siguiente:

 

“TEXTO SUSTITUTIVO

 

Expediente N.° 24.917

 

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

 

DECRETA:

 

LEY PARA REGULAR LA DOBLE FUNCIÓN DEL SÍNDICO EN LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO

 

ARTÍCULO 1- Para que se adicione un antepenúltimo párrafo al artículo 30 de la Ley N.º 7794, Código Municipal, del 30 de abril de 1998, y sus reformas, cuyo texto dirá:

En el caso de los síndicos que integren, además, un concejo municipal de distrito, tendrán derecho a percibir las dietas correspondientes por su participación en las sesiones tanto del concejo municipal de distrito como del concejo municipal del cantón en el que fueron electos. Este derecho estará condicionado a que su asistencia a dichas sesiones sea efectiva y debidamente acreditada conforme a los procedimientos establecidos.

ARTÍCULO 2- Para que se adicionen dos nuevos párrafos finales al artículo 6 de la Ley N.º 8173, Ley General de Concejos Municipales de Distrito, del 07 de diciembre de 2001, y sus reformas, cuyo texto es el siguiente:

(…)

Los síndicos deberán asistir a las sesiones ordinarias y extraordinarias del concejo municipal de la municipalidad a la que están adscritos, en representación de su distrito, con derecho a voz, pero sin voto.

El concejo municipal de distrito deberá adoptar las medidas necesarias para evitar que los horarios de sus sesiones se contrapongan con los del concejo municipal de la municipalidad correspondiente, garantizando de esta manera la plena participación del síndico en ambos órganos colegiados.

Rige a partir de su publicación”.

 

 

III.             SOBRE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO

 

De previo a realizar el estudio del proyecto de ley señalado, es importante precisar que esta Procuraduría General se ha referido a los concejos municipales de distrito, los cuales tienen su sustento en la Constitución Política -artículo 172-, en el que se establece la posibilidad que ostenta el ente territorial para crear de forma extraordinaria estos órganos, con el fin de tutelar intereses y servicios de cada distrito. (Dictamen C-269-2019 del 17 de setiembre 2019, entre otros)

 

Puntualmente, dicha norma regula:

 

“ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.

Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación”. (El subrayado es nuestro)

 

Sumando a ello, a través de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley 8173 del 7 de diciembre de 2001 y sus reformas, se regula lo relativo a los concejos municipales de distrito. Específicamente, en lo de interés, los artículos 1, 6 y 7 disponen:

 

“Artículo 1.- La presente ley regula la creación, la organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, que serán órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo. 

Para ejercer la administración de los intereses y servicios distritales, los concejos tendrán personalidad jurídica instrumental, con todos los atributos derivados de la personalidad jurídica. 

Como órganos adscritos los concejos tendrán, con la municipalidad de que forman parte, los ligámenes que convengan entre ellos. En dichos convenios se determinarán las materias y los controles que se reserven los concejos municipales. La administración y el gobierno de los intereses distritales se ejercerá por un cuerpo de concejales y por un intendente, con sujeción a los ligámenes que se dispongan”. (La negrita es suplida)

“Artículo 6°-Los concejos municipales de distrito estarán integrados, como órganos colegiados, por cinco concejales propietarios y sus respectivos suplentes, todos vecinos del distrito; serán elegidos popularmente en la misma fecha de elección de los síndicos y por igual período. Asimismo, tanto los concejales propietarios como los suplentes se regirán bajo las mismas condiciones y tendrán iguales deberes y atribuciones que los regidores municipales. Uno de los miembros será el síndico propietario del distrito, quien presidirá y será sustituido por el síndico suplente. En ausencia del síndico propietario y del suplente, el concejo será presidido por el miembro propietario de mayor edad.

Los concejales devengarán dietas por sesión cuyos montos no sean superiores a los contemplados para los regidores en el Código Municipal”. (El énfasis no corresponde al original)

“Artículo 7.- El órgano ejecutivo de los concejos municipales de distrito será la Intendencia, cuyo titular también será elegido popularmente, en la misma fecha, por igual período, bajo las mismas condiciones y con iguales deberes y atribuciones que el alcalde municipal.

El intendente devengará un salario cuyo monto no podrá ser superior al contemplado para los alcaldes en el Código Municipal”. 

 

En atención a lo expuesto, los concejos municipales de distrito son órganos con autonomía funcional propia, con personalidad jurídica instrumental, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo y su ejercicio comprende la administración y el gobierno de los intereses y servicios distritales.

 

Dichos concejos estarán integrados, como órganos colegiados, por 5 concejales propietarios y sus respectivos suplentes. Ambos concejales se regirán bajo las mismas condiciones y tendrán iguales deberes y atribuciones que los regidores municipales y devengarán dietas por sesión, cuyos montos no sean superiores a los contemplados para los regidores en el Código Municipal. Por su parte, su órgano ejecutivo será la intendencia.

 

En relación con los mencionados concejos municipales de distrito y su naturaleza jurídica, este órgano consultivo ha señalado lo siguiente:

 

“(…) Para un mayor entendimiento de lo expuesto, resulta oportuno señalar lo manifestado por esta Procuraduría General en la opinión jurídica número OJ-71-2012 del 08 de octubre del 2012, respecto a la naturaleza jurídica de los concejos municipales de distrito:

“…De lo anterior podemos concluir que los Concejos Municipales de Distrito nacen como una necesidad, dada la lejanía en que se encuentran algunos distritos con respecto a la municipalidad del cantón respectivo, y su creación fue respaldada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, no sólo por haber sido introducidos como figuras de orden constitucional, sino además por cuanto se trata de órganos que siguen dependiendo de las municipalidades del cantón que los crea según sus necesidades, y están adscritos a ellas.

Con posterioridad a la reforma constitucional… el legislador ordinario aprobó la Ley General de Concejos Municipales de Distrito N° 8173 del 7 de diciembre de 2001, mediante la cual se reitera la autonomía funcional garantizada constitucionalmente a estos órganos, pero insistiendo que se encuentran adscritos a la municipalidad del cantón respectivo…”

Partiendo de lo dicho, tenemos entonces que, la administración y la tutela de los intereses y servicios de cada distrito podrá estar a cargo del Concejo Municipal de Distrito, el cual es un órgano con autonomía funcional propia pero adscrito a la municipalidad de cada cantón.

Asimismo, la estructura organizativa de los Concejos Municipales de Distrito está compuesta por un órgano colegiado de cinco concejales propietarios y sus respectivos suplentes, siendo uno de ellos el síndico propietario del distrito -quien preside-. Es decir, el síndico que representa al distrito ante la Municipalidad será uno de los miembros del Concejo Municipal de Distrito, cumpliendo así una doble función.

Por consiguiente, a partir de la normativa que rige los Concejos Municipales de Distrito, la acepción de “Concejal” fue la utilizada por el Legislador para designar a los miembros de este cuerpo colegiado”. (Dictamen C-098-2018 del 11 de mayo del 2018) (El destacado en negrita es agregado)

 

Finalmente, mediante la resolución n°. 2019021271 de las 12 horas 10 minutos del 30 de octubre del 2019, la Sala Constitucional se refirió a los concejos municipales de distrito. Concretamente, resaltó, en lo conducente:

 

“VII.- SOBRE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO: Este Tribunal Constitucional mediante sentencia 2006-10395 de las 19:18 hrs de 19 de julio de 2006 se pronunció en relación a la naturaleza de los Concejos Municipales de Distrito, analizando el tipo de autonomía que poseen para el cumplimiento de sus funciones. Sobre el particular, se resolvió lo siguiente:

(…)

V.- De los Concejos Municipales de Distrito.

El artículo 1° de la Ley N° 8173 del 7 de diciembre del 2001 define a los Concejos de Distrito como órganos adscritos a la Municipalidad correspondiente, que gozan de autonomía funcional propia para la administración de los intereses y servicios locales.

Con el objeto de comprender la naturaleza de estos entes es necesario examinar el alcance de algunos de estos conceptos. En primer término, la norma señala que se trata de un “órgano adscrito a la respectiva municipalidad”. Ello significa que el Concejo de Distrito forma parte de la estructura organizativa de la respectiva Municipalidad. En la discusión que se dio en el seno de la Asamblea Legislativa, la diputada Urpí Pacheco (diputada proponente y dictaminadora del proyecto) señaló que “(…) Los concejos municipales tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, cómo órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad.”

Es importante detenerse en el concepto de autonomía que fijó el legislador, pues existen varios niveles de descentralización o autonomía. El primer grado de autonomía es la administrativa. Es el grado mínimo o básico que permite al ente ejecutar sus competencias y realizar sus atribuciones sin sujeción a otro ente. Se trata de la potestad de auto-administrarse, es decir, de disponer de los recursos humanos, materiales y financieros de la forma que estime más conveniente para el cumplimiento de sus fines. En nuestro sistema jurídico es la autonomía con que cuentan las instituciones autónomas o semiautónomas (artículo 188 de la Constitución Política).

En la “pirámide de la descentralización” sigue en orden ascendente la autonomía política o de gobierno, es decir, aquella que permite a un ente fijar sus propias políticas, objetivos, fines y metas a través de la potestad de planificación. En nuestro ordenamiento es la autonomía que tienen las Municipalidades, que gozan además de autonomía administrativa y tributaria.

Luego está la autonomía organizativa o política, que supone la potestad de auto organizarse. Este Tribunal a través de su jurisprudencia ha ido delineando los perfiles de este concepto: se trata de la potestad de dictarse su propia organización fundamental. No debe confundirse con la potestad de auto-organización que tiene cualquier ente público menor y que se traduce en la potestad de dictar reglamentos autónomos de organización. En nuestro ordenamiento jurídico las cuatro universidades públicas son ejemplo de esta autonomía.

Finalmente está la autonomía tributaria, conocida también como potestad impositiva, que se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda.

Tanto la Constitución Política como la Ley N° 8105 otorgan a los Concejos de Distrito “autonomía funcional” para la administración de intereses y servicios locales. Mientras el texto de ley aprobado contiene el concepto “autonomía funcional”, en la discusión los diputados aluden a la “autonomía administrativa”. Es oportuno advertir que se trata de dos autonomías distintas. Al analizar los límites y el contenido que los legisladores dieron a dicha autonomía, se concluye que se refieren a la autonomía funcional, es decir, aquella capacidad de auto-administrarse que otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad “madre”, en pocas palabras, para ‘funcionar’ de forma independiente.

Otra interpretación no puede darse pues la autonomía administrativa en sentido estricto (o de primer grado) supone un grado de independencia como el que tienen las instituciones autónomas; la lectura de las actas legislativas permite concluir que eso no fue lo que tuvo en mente el legislador al crear los concejos municipales.

En segundo lugar, la norma señala que la creación del concejo se hará en “casos calificados”. Su creación constituye un acto voluntario de las municipalidades, las que deciden si se resulta oportuno o no establecer una organización de esa naturaleza. El artículo 2° de la Ley N° 8173 dispone que su creación deberá ser dispuesta al menos por dos terceras partes del total de integrantes del concejo municipal del cantón, previa solicitud de un mínimo de doscientos cincuenta vecinos del distrito.

De la lectura de las actas se concluye claramente que la intención del legislador al promulgar la reforma fue solventar algunos de los problemas que se presentan en aquellas comunidades que están localizadas lejos de la cabecera del cantón. En ese sentido en la exposición de motivos del proyecto se indicó: “Es importante señalar que existe un realidad sociológica que demanda la existencia de estas formas de organización, por razones históricas, de alejamiento geográfico, u otras, que en definitiva habían mantenido la existencia de esos hasta que fueron declarados inconstitucionales”.

Durante la discusión de la reforma constitucional los diputados dejaron claramente sentado –y así lo dispusieron en el texto de la ley-, que, con el objeto de evitar una eventual proliferación de concejos municipales, su creación debía obedecer a “razones especiales de peso” que la justificaran”. Si bien tales razones no se indicaron en el texto constitucional (pues a juicio de los diputados que dictaminaron el proyecto no era conveniente) eventualmente fueron reducidas a una sola –el factor distancia-, y quedó fijado así en el artículo 2° de la Ley N° 8173:

“… solo en el caso de los distritos distantes de la cabecera del cantón, según el reglamento que dicte previamente cada municipalidad.”

Es evidente entonces que la intención del constituyente derivado al promulgar la reforma no fue crear mini cantones mediante un procedimiento irregular. Así, no pueden los Concejos, como pretenden los accionantes, fungir como pequeñas “municipalidades de distrito” con autonomía plena, de manera que perciban de manera independiente los impuestos destinados a las localidades. Interpretarlo de esa forma, supondría desmembrar el territorio nacional y dar a la reforma constitucional hecha, un alcance mayor al que tuvo en mente el legislador.

El legislador les otorgó autonomía funcional con el objeto de que puedan utilizar las herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad madre. La idea del legislador fue que tales concejos sirvieran como “punto de apoyo en su gestión municipal”, en aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la cabecera del cantón.

Sin embargo, carecen de cualquier otro tipo de autonomía. No tienen iniciativa en materia presupuestaria y no pueden intervenir en la recaudación e inversión de los ingresos de la Municipalidad “madre”. Su presupuesto es el que les asigne la Municipalidad a la cual están adscritos y de la cual dependen orgánicamente, pues si bien el Intendente es el órgano ejecutivo, su Jerarca sigue siendo el Consejo (SIC) Municipal, que se mantiene como superior.

Los concejos no pueden actuar en forma autónoma más allá de los límites que esa autonomía les impone, teniendo claro que son “órganos adscritos a la respectiva municipalidad”, que carecen de personalidad jurídica y están sujetos a la relación de subordinación en materia presupuestaria, de gobierno y normativa.”(criterio reiterado en sentencias 2006-13381 de las 09:00 horas del 8 de setiembre de 2006; 2007-4428 de las 16:50 horas del 28 de marzo de 2007 y 2018-20799 de las 12:10 horas del 12 de diciembre de 2018)”. (Negrita suplida)

 

En suma, según lo regula el artículo 1° de la Ley 8173, los concejos municipales de distrito son órganos adscritos a la municipalidad del cantón respectivo, que gozan de autonomía funcional propia para la administración de los intereses y servicios locales.

 

También, a los concejos municipales de distrito se les aplicará la normativa concerniente a las competencias y potestades municipales, así como el régimen jurídico general de las corporaciones locales y del alcalde y los regidores -art. 3 de la Ley 8173-. 

 

Dicho esto, pasamos a continuación con el estudio de la iniciativa legislativa.

 

 

IV.             CRITERIO NO VINCULANTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA SOBRE EL TEXTO SUSTITUTIVO DEL PROYECTO DE LEY 24.917

 

Tal y como se adelantó, el proyecto tiene como propósito regular la doble función que desempeñan los síndicos en los concejos municipales de distrito y en los concejos municipales de la municipalidad a la que pertenecen.

 

Su objetivo es garantizar que los síndicos puedan cumplir efectivamente con sus responsabilidades en ambos órganos, sin que ello implique una limitación indebida en el reconocimiento de sus dietas, al tiempo que se establecen controles para evitar abusos y se respeten los límites de remuneración establecidos en la legislación vigente.

 

El texto sustitutivo está compuesto de 2 artículos, los cuales se analizarán a continuación.

 

En primer lugar, con el artículo 1 se busca adicionar un antepenúltimo párrafo al numeral 30 del Código Municipal, cuyo texto dirá:

 

“En el caso de los síndicos que integren, además, un concejo municipal de distrito, tendrán derecho a percibir las dietas correspondientes por su participación en las sesiones tanto del concejo municipal de distrito como del concejo municipal del cantón en el que fueron electos. Este derecho estará condicionado a que su asistencia a dichas sesiones sea efectiva y debidamente acreditada conforme a los procedimientos establecidos”.

 

Sobre esta reforma, consideramos necesario acotar que si bien de la revisión de expediente legislativo, la mayoría de las municipalidades y concejos municipales de distrito, apoyan la propuesta, sería conveniente contar con estudios técnicos que midan el impacto que la doble remuneración pueda tener a nivel de las diferentes municipalidades y los mencionados concejos.

 

Además, no se puede dejar de indicar que según lo regula actualmente el artículo 30 del Código Municipal, en su último párrafo “Ninguno de los funcionarios regulados en este artículo podrá exceder el límite a las remuneraciones totales que establece la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957”.

 

Así las cosas, la aplicación de la futura ley -si se llega a aprobar- implicaría ajustes en la planificación presupuestaria municipal para garantizar el reconocimiento de dietas en ambas instancias, sin exceder los límites legales, lo cual requiere contar con mecanismos de control y verificación de asistencia para asegurar el cumplimiento normativo.

 

Por otro lado, tal y como lo hizo ver el órgano contralor en su oficio del 28 de octubre del 2025, n°. DFOE-LOC-2021 (21325): “es necesario precisar en la iniciativa el monto que se pagaría por dietas a los síndicos o si se mantienen las reglas actuales; es decir, la labor de los síndicos donde existen Concejos Municipales de Distrito se equiparan a las de un regidor y el monto de la dieta no puede ser superior a los contemplados para los regidores en el Código Municipal (artículo 6 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito). Además, el Código Municipal en el artículo 30 define parámetros para las dietas de regidores (propietarios y suplentes) y síndicos (propietarios y suplentes)”.

 

Al respecto, tómese en cuenta que el artículo 6 de la Ley n°. 8173 vigente dispone:

 

“Artículo 6°-Los concejos municipales de distrito estarán integrados, como órganos colegiados, por cinco concejales propietarios y sus respectivos suplentes, todos vecinos del distrito; serán elegidos popularmente en la misma fecha de elección de los síndicos y por igual período. Asimismo, tanto los concejales propietarios como los suplentes se regirán bajo las mismas condiciones y tendrán iguales deberes y atribuciones que los regidores municipales. Uno de los miembros será el síndico propietario del distrito, quien presidirá y será sustituido por el síndico suplente. En ausencia del síndico propietario y del suplente, el concejo será presidido por el miembro propietario de mayor edad.

Los concejales devengarán dietas por sesión cuyos montos no sean superiores a los contemplados para los regidores en el Código Municipal”. (El énfasis no corresponde al original)

 

Y, si bien con el artículo 2 del proyecto se adicionan dos nuevos párrafos finales al citado ordinal, en ninguno de ellos se precisa el tema del monto que se pagaría por las dietas a los síndicos que se encuentren en los supuestos de la norma -que estarían recibiendo una doble remuneración por su participación tanto en las sesiones del concejo municipal del cantón en el que fueron electos, como en el concejo municipal de distrito-.

 

Obsérvese que, el texto de estos párrafos que se adicionan al ordinal 6 son los siguientes:

 

“Los síndicos deberán asistir a las sesiones ordinarias y extraordinarias del concejo municipal de la municipalidad a la que están adscritos, en representación de su distrito, con derecho a voz, pero sin voto”.

“El concejo municipal de distrito deberá adoptar las medidas necesarias para evitar que los horarios de sus sesiones se contrapongan con los del concejo municipal de la municipalidad correspondiente, garantizando de esta manera la plena participación del síndico en ambos órganos colegiados”. (El subrayado es nuestro)

 

Ergo, con la adición de los dos nuevos párrafos, los señores legisladores se centran en temas de coordinación de los horarios de las sesiones del concejo municipal de distrito, para que no se contrapongan con las del concejo municipal de la municipalidad respectiva, y lo referente al derecho a voz de los síndicos, pero sin voto, en las sesiones ordinarias y extraordinarias que participen del concejo municipal de la municipalidad a la que están adscritos.

 

Por consiguiente, estimamos importante que se precise el tema del monto que se pagaría por las dietas a los síndicos que se encuentren en los supuestos de la norma y que eventualmente recibirían una doble remuneración por su participación en ambos concejos y así evitar una falta de claridad al momento de aplicar las diferentes normas que se pretenden adicionar.

 

En otra inteligencia, es conveniente manifestar que la presente propuesta cuenta con un dictamen afirmativo de mayoría del 02 de octubre del 2025, por parte de los miembros de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo, en el que se recomendó al Pleno Legislativo la aprobación del presente proyecto de ley. En lo de interés, se explicó lo siguiente:

“(…) El expediente N.° 24.917 responde a una problemática concreta: la ambigüedad normativa sobre la participación de los síndicos en los Concejos Municipales de Distrito y en los concejos municipales cantonales, así como el reconocimiento de sus dietas. Esta situación había generado dudas jurídicas y prácticas, con criterios dispersos entre municipalidades e instituciones de control.

El proyecto de ley, corrige estas deficiencias, pues introduce claridad en la distribución de dietas, establece límites acordes a la Ley de Salarios de la Administración Pública y garantiza la participación de los síndicos en ambos órganos colegiados sin riesgo de abusos. Además, incorpora mecanismos de coordinación para que no se traslapen las sesiones cantonales y distritales.

En cuanto a los criterios recibidos, la mayoría de instituciones y municipalidades consultadas brindaron apoyo positivo al proyecto, reconociendo que la iniciativa aporta certeza jurídica y fortalece la representación comunal. La Unión Nacional de Gobiernos Locales sugirió ajustes de redacción en los artículos 1 y 2 para mayor claridad; el Concejo Municipal de Distrito de Tucurrique planteó sustituir la obligatoriedad de asistencia por un derecho de participación, invocando principios democráticos y de autonomía municipal; la Municipalidad de Flores fue la única en manifestar rechazo sin propuestas de mejora. El resto de municipalidades y organizaciones como la Federación de Concejos Municipales de Distrito (FECOMUDI) expresaron respaldo al texto.

Atendiendo a las observaciones indicadas, el texto sustitutivo mantiene el objetivo de equilibrar el derecho de representación comunal con el deber de participación efectiva, incorporando las sugerencias indicadas por las organizaciones e instituciones. El objetivo es fortalecer la democracia local y la seguridad jurídica de los síndicos en el ejercicio de sus funciones con respecto a su doble función en los Concejos Municipales y Concejos Municipales de Distrito.

VIl. Recomendación final:

De manera tal que, tomando en cuenta aspectos técnicos, de oportunidad y conveniencia, los suscritos diputados y diputada que integramos la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo rendimos el presente DICTAMEN AFIRMATIVO DE MAYORÍA sobre el proyecto de ley N° 24.917 denominado “LEY PARA REGULAR LA DOBLE FUNCIÓN DEL SÍNDICO EN LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO”, iniciativa de la Diputada Olga Morera Arrieta, y recomiendan al Pleno Legislativo la aprobación del proyecto de ley”.

 

Finalmente, es conveniente no perder de vista que el objetivo de la iniciativa también es garantizar que los síndicos puedan cumplir efectivamente con sus responsabilidades en ambos órganos -los concejos municipales de distrito y los gobiernos locales a los que pertenecen-, más allá del tema de la doble remuneración por participar en las sesiones de ambos concejos. Por consiguiente, se requiere un análisis integral de esta propuesta, a la luz de lo definido en la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (arts. 1, 3, 6 y 7) y el Código Municipal (arts. 30, del 54 al 60).

Recordemos que, los artículos 172 de la Constitución Política y 1.° de la Ley n°. 8173, establecen y regulan la creación, organización y funcionamiento de los concejos municipales de distrito como órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo, cuya finalidad primordial es colaborar en la administración de los intereses y servicios municipales en distritos que, por razones geográficas, se encuentran alejados de la cabecera del cantón respectivo.

 

 

V.                Conclusión

 

En los términos expuestos, esta Procuraduría rinde su criterio no vinculante con respecto al texto sustitutivo del proyecto de ley 24.917, denominado “LEY PARA REGULAR LA DOBLE FUNCIÓN DEL SÍNDICO EN LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO”, cuya aprobación es de resorte exclusivo de esa Asamblea Legislativa.

 

No obstante, respetuosamente, se recomienda valorar las observaciones que hemos dejado señaladas.

 

Además, importa precisar que a través del oficio n.° AL-CPEMUN-0705-2025 del 07 de octubre del 2025, código interno de registro en la Procuraduría n°. 14086-2025, se solicitó nuestro criterio sobre el texto sustitutivo de la presente iniciativa. Ante ello, al haberse analizado dicho texto en esta opinión jurídica, se debe tener como evacuada la citada solicitud, por un tema de seguridad jurídica y administración eficiente de nuestra labor consultiva.

 

Cordialmente;

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde    

Procuradora adjunta     

Dirección de la Función Pública

 

 

 

YAV/gcc