13 de enero de 2026

PGR-C-009-2026

 

MS.c. Jasmín Porras Mendoza

Presidenta

Junta Directiva (JUDESUR)

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio JDJ-O-057-2025 8 de octubre de 2025, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes:

 

“En caso de que se presente una recusación contra la totalidad de los miembros de alguna Junta Directiva como Órgano Decisor de un procedimiento administrativo ordinario, ¿quién tiene la competencia para resolver dicha recusación?

 

El órgano competente para resolver dicha recusación, ¿es el Consejo de Gobierno? ¿Es la Contraloría General de la República? ¿Es el presidente de la República? ¿Es alguna otra entidad?”

 

Se acompaña la presente consulta del oficio ALJ-O-027-2025 del 7 de abril de 2025 suscrito por el Lic. Pablo Torres Henríquez, Asesor Legal Institucional de JUDESUR.

 

I. SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

 

Vistos los términos de su consulta, nos permitimos indicar que, en múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica, Ley N.° 6815 de 27 de setiembre de 1982, en el desempeño de la función consultiva.

 

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, a saber: a) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta; b) que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y; c) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución correspondiente. (Al respecto véanse los pronunciamientos C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-136-2023 de 11 de julio de 2023, entre muchos otros).

 

Una vez revisada la consulta que nos ha sido planteada, advertimos que lamentablemente un doble orden de situaciones converge en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante, tal como pasamos a explicar de seguido.

 

1)        EL CRITERIO DE LA ASESORÍA LEGAL NO CUMPLE CON LAS EXIGENCIAS QUE LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA INFIERE DEL ARTÍCULO 4 DE NUESTRA LEY ORGÁNICA

 

Como ya quedó indicado, una de las exigencias de admisibilidad es que la consulta se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

 

Como hemos señalado en reiteradas ocasiones, dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración.

 

Dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, por parte de la jerarquía, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

 

De modo que –como hemos sostenido en múltiples ocasiones– no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución, máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este órgano asesor ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte (véanse en el mismo sentido los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo, C-018-2004 del 16 de enero del 2004 y PGR-C-084-2022 del 25 de abril del 2022, entre otros).

 

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica como requisito de admisibilidad debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre las inquietudes que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda adecuadamente todos los cuestionamientos generales que se nos plantean. (sobre el particular, véanse nuestros dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021 y PGR-C-19-2022 de 31 de enero de 2022).

En la especie, del examen del criterio legal aportado se desprende que éste no se refiere de forma directa y expresa a la interrogante consultada, por cuanto no determina cuál es la autoridad competente para conocer la recusación contra la totalidad de los miembros del órgano colegiado, limitándose a examinar aspectos relacionados con eventuales irregularidades en nombramientos, alegadas nulidades, aplicación del principio de conservación del acto administrativo o la figura del funcionario de hecho. Dichos desarrollos jurídicos no atienden el núcleo de la consulta, a saber, la determinación del órgano competente en los términos previstos en la Ley General de la Administración Pública y normativa conexa.

Nótese que la Asesoría Legal estructura su desarrollo a partir de la descripción y valoración de una serie de alegatos planteados por la parte investigada dentro del procedimiento administrativo ordinario PAO-DIS-001-2024, centrados en cuestionamientos sobre la supuesta ilegalidad en la integración de la Junta Directiva de JUDESUR y en la consecuente nulidad de los actos dictados por dicho órgano.

De ello se sigue que no concurre el requisito previsto legalmente, lo cual constituye una causal de inadmisibilidad que impide a esta Procuraduría pronunciarse sobre el fondo.

2)       SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE PRONUNCIARSE RESPECTO DE SITUACIONES CONCRETAS O HECHOS PARTICULARES

Aunado a lo anterior, esta Procuraduría ha sido constante en advertir que no puede referirse ni resolver cuestiones que impliquen la valoración de hechos específicos, situaciones individuales o controversias concretas, puesto que dicha labor corresponde, en su caso, a las autoridades administrativas competentes o a la jurisdicción correspondiente.

De conformidad con el artículo 4 inciso c) de la Ley Orgánica citada, la función consultiva se circunscribe a resolver cuestiones “de carácter jurídico general”, sin que corresponda a este órgano verificar circunstancias fácticas, calificar situaciones particulares o determinar la existencia de eventuales impedimentos de personas concretas.

Por su parte, la jurisprudencia de esta Procuraduría ha indicado reiteradamente que “no procede absolver consultas cuando el planteamiento comporta un juicio sobre la legalidad de actos administrativos individualizados o sobre hechos concretos” (ver, por ejemplo, dictámenes C-218-2014, C-140-2016 y C-101-2021).

En el caso analizado, los documentos aportados describen circunstancias referidas a la composición actual de un órgano colegiado, su validez, así como la regularidad de ciertos nombramientos específicos. Tales aspectos exceden el ámbito consultivo y plantean cuestiones propias del proceso administrativo en curso, cuya resolución corresponde a los órganos dotados de competencia legal, y no a la Procuraduría General.

En efecto, el criterio ALJ-O-027-2025 analiza de manera extensa dos situaciones fácticas concretas:

a)      El caso del señor Mario Lázaro Morales, representante del sector indígena, respecto del cual se examina su nombramiento inicial de carácter pro tempore realizado por el Consejo de Gobierno el 4 de septiembre de 2024, así como su posterior juramentación como suplente a partir del acuerdo adoptado el 15 de enero de 2025, derivado de la Asamblea General de Asociaciones de Desarrollo Integral de Territorios Indígenas celebrada el 22 de agosto de 2024. La Asesoría Legal concluye que no resulta evidente ni irrefutable la ilegalidad de dicho nombramiento y que, en todo caso, la Junta Directiva carece de competencia para pronunciarse sobre la validez de su propia integración.

b)      El caso del señor Rigoberto Canales Canales, representante de ACODELGO, en relación con quien se analiza un eventual impedimento por parentesco con una funcionaria de JUDESUR, a la luz del artículo 18 inciso e) de la Ley N.° 9356. La Asesoría Legal expone que la información registral disponible no permite acreditar de manera indubitable la existencia del parentesco alegado y enfatiza que la determinación de una eventual irregularidad en el nombramiento corresponde a la autoridad competente y no a la propia Junta Directiva.

A partir de estos supuestos, el criterio legal desarrolla extensamente las figuras del principio de conservación del acto administrativo y del funcionario de hecho, concluyendo que, aun en la hipótesis de que se declarara una irregularidad en la investidura de alguno de los directores, los actos dictados conservarían su validez jurídica mientras no exista una declaratoria formal de nulidad por la autoridad competente. Asimismo, el informe aborda otros aspectos propios del caso concreto, tales como la improcedencia de la recusación planteada por no encuadrar en las causales previstas en los artículos 230 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, así como la inexistencia de una violación al principio de confidencialidad del procedimiento.

Como se observa, ninguno de estos desarrollos jurídicos se orienta a evacuar la pregunta formulada por la Junta Directiva consultante, relativa a la determinación del órgano externo competente para resolver una recusación dirigida contra la totalidad de los miembros de un órgano colegiado, ni se realiza un análisis abstracto de la normativa aplicable a dicho supuesto (Ley General de la Administración Pública, régimen de abstenciones y recusaciones, principios de jerarquía administrativa y competencias del Consejo de Gobierno o de otros órganos constitucionales).

Por el contrario, el criterio legal parte de la premisa de un procedimiento administrativo específico en trámite y valora hechos individualizados, actos administrativos concretos, certificaciones determinadas y la situación personal de directores específicos, lo cual excede el ámbito que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República exige como presupuesto para el ejercicio de su función consultiva vinculante.

De esta manera, incluso si la asesoría interna hubiese abordado integralmente la temática, la materia propuesta se estructura sobre un caso individualizado, lo cual constituye un segundo motivo autónomo que impide atender la consulta, por versar sobre una situación fáctica particular y no sobre un tema jurídico en abstracto.        

II. CONCLUSIÓN

A partir de lo indicado, debemos señalar que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 inciso b) 4 inciso c), así como con la jurisprudencia administrativa reiterada de este órgano asesor la presente consulta resulta inadmisible, por cuanto no se cumplió con el requisito formal de aportar un criterio jurídico institucional que atienda de manera directa y suficiente las interrogantes planteadas y, además, por cuanto la consulta versa sobre circunstancias concretas asociadas a un caso individual, lo que impide emitir criterio, dado que esta Procuraduría únicamente puede pronunciarse sobre aspectos jurídicos en abstracto y no sobre hechos particulares sometidos al conocimiento de la Administración.

           

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

 

SPC/jill

Cód. 14422-2025