12 de enero del 2026

PGR-C-007-2026

 

Señor

Rudolf Lücke Bolaños

Ministro

Ministerio de Hacienda

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República me refiero al oficio n.° MH-DM-OF-0952-2025, del 19 de junio del 2025, código interno 8811-2025, mediante el cual el entonces ministro Nogui Acosta Jaén, solicitó nuestro criterio jurídico en relación con la siguiente pregunta:

 

“¿Procede el pago del incentivo por prohibición a los funcionarios destacados en la Dirección de Policía de Control Fiscal, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 94 inciso f) de la Ley General de Policía, el artículo 1 de la Ley de Compensación por Pago de Prohibición, y los artículos 99 y 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, reformado por la Ley N.º 9069?”.

 

Manifiesta el consultante que la consulta se formula con el propósito de “dilucidar el tema relacionado con reclamos administrativos presentados por funcionarios/as de la Policía de Control Fiscal que alegan tener derecho al pago del incentivo de prohibición”.

 

A la gestión se adjunta el criterio legal de la Dirección Jurídica del Ministerio de Hacienda, rendido mediante el oficio n.° MH-DJ-OF-0539-2025, del 19 de junio del 2025, en el que inicia con un análisis del concepto de prohibición, regulado en el artículo 27 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n°. 2166, así como hace alusión al ordinal 31 de ese mismo cuerpo normativo.

 

También, transcribe a lo largo del criterio los numerales 1, 5 de la Ley de compensación por pago de prohibición, n°. 5867; 2.b, 4, 5, 6 y 9 de su reglamento, emitido mediante decreto ejecutivo n°. 22614 de 22 de octubre de 1993; 99 y 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, del 3 de mayo de 1975 y sus reformas, n°. 4755; 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; 28 y 94 de la Ley General de Policía, n°. 7410, y 14 y 15 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, n°. 8422. 

 

Por otro lado, cita la resolución de la Sala Constitucional n°. 1995-3295 del 18 de julio de 1995, en la que se define la prohibición en el ejercicio de una determinada profesión, como restricción a la libertad profesional, y extractos de nuestros pronunciamientos C-200-97 de 21 de octubre de 1997, OJ-019-2009 del 20 de febrero de 2009, C-129-97 del 14 de julio de 1997 y 076-1991 del 09 de mayo de 1991.

 

Por último, en relación con el fondo de la consulta, luego de citar partes de los dictámenes C-112-2014 del 31 de marzo de 2014, C-014-2020 del 15 de enero de 2020, las resoluciones de la Sala Segunda ns°. 2022-003081 de las once horas diez minutos del cuatro de noviembre de dos mil veintidós y 2024-000239 de las catorce horas ocho minutos del nueve de febrero de dos mil veinticuatro, así como oficios de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, n°s. STAP-1953-2010 de fecha 05 de noviembre de 2010, STAP-2584-2011 de fecha 20 de diciembre de 2011, STAP-1056-2014 del 14 de mayo de 2014, así como hacer mención al Manual Institucional de Atinencias de la Policía de Control Fiscal, versión junio 2021 y al Decreto Ejecutivo n°. 35940-H del 12 de marzo del 2010, denominado "Reglamento de Organización y Funciones de la Dirección de la Policía de Control Fiscal", específicamente el artículo 2[1], el criterio resalta y concluye lo siguiente:

 

“De todo lo anterior, podría concluirse que determinada la naturaleza de administración tributaria de un determinado órgano o ente, los servidores que realmente participen de esta función tributaria se encuentran sujetos al régimen de prohibición, y tendrán derecho al reconocimiento de esa compensación, establecida en la Ley N° 5867.

Dicha norma, en su artículo 1° dispuso una compensación económica porcentual, sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública, la cual inicialmente fue establecida para el personal de la administración tributaria que se encuentre sujeto debido a sus cargos, a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Ahora bien, el artículo 94 inciso f) de la Ley General de Policía, la cual entró en vigencia desde el 30 de mayo de 1994, contempla la posibilidad de reconocer incentivos salariales previamente reconocidos por ley, y es entonces cuando se reviste de especial interés, retomar el criterio de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria número STAP-1056-2014 citado, para indicar que para entender e interpretar el inciso f) del numeral 94 citado, debe valorarse cada caso en específico para determinar si previo a la vigencia de la ley 7410, el servidor se encontraba sujeto o no al pago por incentivo de prohibición, sin que el mismo pudiera entenderse como una aplicación erga omnes.

Por tal razón, se considera que no existe sustento legal suficiente para determinar que todo servidor sujeto al Régimen de Empleo Policial y que se encuentre destacado en la Dirección General de Policía de Control Fiscal deba recibir compensación económica como reconocimiento de prohibición, tomándose como uno de los beneficios o incentivos salariales del artículo 94 inciso f) de la Ley General de Policía, no obstante, se advierte que si un funcionario destacado en dicho cuerpo policial que previo a la entrada en vigencia de la ley 7410 tenía reconocido previamente el incentivo de prohibición, podrá gozar de dicho beneficio, no así para el resto del personal cubierto por los alcances de la Ley General de Policía, la cual únicamente contempló la posibilidad del reconocimiento del incentivo por compensación por la prohibición para funcionarios de la Dirección Policial de Apoyo Legal.

Empero de lo anterior, pese a que no se reconozca pago por prohibición, es importante destacar que la restricción sigue estando vigente, por lo que el personal no podrá interpretar que ante ausencia de pago la restricción pierde validez, siendo que la misma deberá respetarse mientras la relación laboral exista.

Por todo lo anterior, es criterio de esta Dirección Jurídica que, con base en los artículos 94 inciso f) de la Ley General de Policía, 1 de la Ley de compensación por pago de Prohibición, 99 y 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, reformado por ley número 9069, procede el pago del incentivo de prohibición a los funcionarios destacados en la Dirección de Policía de Control Fiscal únicamente si disfrutaban del pago previo a la entrada en vigencia y aplicación de la Ley General de Policía. Para los funcionarios que se incorporaron al Estatuto de Empleo Policial posterior a la promulgación de la ley 7410 citada y no gozaban de la compensación, no corresponde el pago, por cuanto sólo podrán gozar de los incentivos y beneficios expresamente enlistados en el artículo 94 de la Ley General de Policía.

III.        Conclusiones

1.              El incentivo por prohibición procede si existe una norma con rango de ley que impone la prohibición del ejercicio profesional liberal, de conformidad con ley número 5867, Ley de compensación por pago de Prohibición.

2.              El artículo 118 del Código de Normas y Procedimiento Tributarios establece una restricción para el ejercicio liberal de la profesión en otros puestos públicos y en empresas privadas en materia tributaria, para los funcionarios de la Administración Tributaria.

3.              La Policía de Control Fiscal fue creada mediante ley número 7410, Ley General de Policía, del 26 de mayo de 1994, por tanto, se convirtió oficialmente en un cuerpo policial sujeto al Régimen de Empleo Policial.

4.              La ley número 9069 de 28 de setiembre de 2012, reformó el Código de Normas y Procedimiento Tributarios, extendiendo la potestad de Imperio del Estado en materia tributaria a la Policía de Control Fiscal incluyéndola en la Administración Tributaria.

5.              La Ley General de Policía contiene una lista taxativa de los incentivos salariales a los que tienen derecho los servidores protegidos por dicho régimen, reconociendo la posibilidad de que se mantengan beneficios e incentivos previamente reconocidos por ley.

6.              La aplicación de la compensación por prohibición a los funcionarios de la Policía de Control Fiscal debe analizarse caso por caso, verificando, entre otros requisitos, el cumplimiento a cabalidad de todos los siguientes factores: La existencia de nombramiento formal, la formación académica afín y si esta cumple con los requisitos para determinarla como profesión liberal o no, la existencia previa de reconocimiento por prohibición legal, las funciones de cada servidor, a efectos de determinar si cumple labores que impliquen, de alguna manera, la administración de tributos”. (Lo subrayado es suplido)

 

 

I.              IMPOSIBILIDAD DE RENDIR EL CRITERIO SOLICITADO DEBIDO A LA JUDIALIZACIÓN DEL OBJETO DE LA CONSULTA

 

Indudablemente, conforme lo pudimos corroborar en nuestro sistema de gestión legal, existen una serie de procesos judiciales relacionados con el objeto de esta consulta. Puntualmente, se pudo constatar las siguientes causas, cuyos argumentos de hecho, de Derecho y pretensión van orientados a que se les reconozca en sede judicial el pago de la prohibición a funcionarios de la Policía de Control Fiscal, aquí sometida a nuestro conocimiento.

 

Entre otras causas, destacan las siguientes que aún se mantienen en trámite:

 

Expediente judicial	Asunto	Estado procesal[2]
23-1332-1178-LA	Compensación por Prohibición	Esperando dictado de sentencia
23-1341-173-LA	Compensación por Prohibición	Recurso de casación
23-1362-1178-LA	Compensación por Prohibición	recurso de casación
23-1367-173-LA	Compensación por Prohibición	Conclusiones
23-1393-1178-LA	Compensación por Prohibición	Contestación de demanda
23-1400-173-LA	Compensación por Prohibición	Recabando pruebas
23-1401-1178-LA	Compensación por Prohibición	Esperando dictado de sentencia
23-1402-1178-LA	Compensación por Prohibición	Recurso de casación
23-1404-173-LA	Compensación por Prohibición	Conclusiones
23-1405-173-LA	Compensación por Prohibición	Recurso de casación
23-1420-173-LA	Compensación por Prohibición	Recurso de casación
23-2494-173-LA	Compensación por Prohibición	Se resolvió defensa previa
23-1497-166-LA	Compensación por Prohibición	Recurso de casación
23-2503-173-LA	Compensación por Prohibición	Sentencia de primera instancia sin lugar demanda
24-228-1178-LA	Compensación por Prohibición	Esperando dictado de sentencia
24-243-173-LA	Compensación por Prohibición	Recurso de apelación
24-244-173-LA	Compensación por Prohibición	Recurso de apelación
24-245-173-LA	Compensación por Prohibición	Conclusiones
24-918-173-LA	Compensación por Prohibición	Esperando Dictado de Sentencia
24-2431-1178-LA	Compensación por Prohibición	Conclusiones
24-2433-1178-LA	Compensación por Prohibición	Conclusiones
25-527-1178-LA	Compensación por Prohibición	Conclusiones
25-230-2024-LA	Compensación por Prohibición	Contestación de demanda
25-262-1178-LA	Compensación por Prohibición	Conclusiones
25-582-2024-LA	Compensación por Prohibición	Conclusiones
25-587-1178-LA	Compensación por Prohibición	Esperando dictado de sentencia
25-737-166-LA	Compensación por Prohibición	Conclusiones

 

Todas las acciones fueron contestadas negativamente por la Procuraduría en representación del Estado, rechazando las pretesiones y dejando opuesta la excepción de falta de derecho, entre otras defensas, pues la interposición de las defensas depende de la situación puntual que presente cada proceso.

En esas circunstancias, en que la litis ya se encuentra trabada en los procesos recién mencionados, se desprende que el objeto de estos guarda una relación directa con lo consultado en la presente gestión, lo que nos impide -en lo que ha sido la posición reiterada de la Procuraduría- emitir el pronunciamiento solicitado por respeto al criterio de jerarquía normativa y sin incurrir con ello en una interferencia indebida con el ejercicio de la función jurisdiccional, ni comprometer la defensa y estrategia de juicio asumida en representación del Estado en los mencionados litigios.

Sirva como referencia los siguientes extractos de nuestra jurisprudencia administrativa, que fueron recopilados en el dictamen PGR-C-345-2021 del 09 de diciembre de 2021:

“En este sentido, en nuestra jurisprudencia, de forma clara y consolidada, se ha indicado que no procede ejercer la competencia consultiva cuando lo consultado está siendo objeto de un pronunciamiento en vía judicial. En el dictamen C-254-2018 del 01 de octubre de 2018 se indicó:

“Sobre el particular, hemos sostenido reiteradamente que cuando se somete a nuestro conocimiento una consulta que atañe directamente a un asunto que se encuentra ventilándose en sede judicial, debemos declinar la competencia para esperar el correspondiente fallo. Así, mediante nuestro dictamen C-278-2011 de fecha 10 de noviembre del 2011, desarrollamos las siguientes consideraciones:

“Ha sido criterio reiterado de la Procuraduría que debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia. Se desea evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además se respeta el criterio de jerarquía normativa. (Opinión Jurídica N° OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003). Se considera, entonces, que los asuntos objeto de discusión ante los tribunales de justicia son materia no consultable.  Así, en el dictamen N° C-53-2010 de 25 de marzo de 2010 señalamos:

“Entiende la Procuraduría que el interés de la presente consulta es determinar si ARESEP debe dar prevalencia al contrato suscrito por sobre disposiciones normativas que regulan la fijación tarifaria, en concreto los artículos 19 y 20 de la Ley de Tránsito. Por dicho objetivo cobra particular importancia la existencia de procesos entablados contra el Estado en relación con las cláusulas contractuales de mérito (verbi gratia, procesos 06-000159-163-CA y 06-000384-13-CA tramitados ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). En sus demandas la firma Rete vi S. y C S.A. solicita la declaratoria de nulidad absoluta de Decretos Ejecutivos dictados en relación con el procedimiento para reajuste de tarifas de la revisión técnica vehicular, alegando que por vía de Decreto se están modificando las condiciones contractuales previamente establecidas entre las partes.

En consecuencia, en el proceso se tendrá que determinar si una norma jurídica –el Decreto- prevalece sobre posibles cláusulas contractuales.

Considerando ese objeto del proceso y que este ha sido interpuesto contra el Estado representado por la Procuraduría General de la República, considera este órgano que debe abstenerse de emitir el pronunciamiento solicitado…” (ver el dictamen C-249-2019, del 4 de setiembre; el subrayado no es del original)

“I. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA AL ESTAR SU OBJETO EN ESTE MOMENTO SIENDO CONOCIDO POR LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA  

En efecto, como se acaba de indicar, la Procuraduría fue notificada el 25 de noviembre del año pasado del traslado de la demanda que interpuso la sociedad xxx S.A. en contra del Estado y la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas (JUDESUR) ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en la que se solicita expresamente la declaratoria de nulidad de los decretos ejecutivos en cuya virtud el Poder Ejecutivo estableció una Junta Interventora para intervenir JUDESUR por un determinado periodo de tiempo y con las mismas facultades que el ordenamiento le da a la Junta Directiva de dicha institución. Concretamente, se impugnan los decretos números 38575-MP-H-PLAN del 18 de agosto de 2014, 38650-MP-H-PLAN del 7 de octubre de 2014, 38651-MP-H-PLAN del 7 de octubre de 2014, 38949-MP-H-PLAN del 31 de marzo de 2015 y 39226-MP-H-PLAN del 29 de setiembre de 2015, así como la personería de la Junta Interventora. Este proceso se tramita bajo el expediente n.°15-9025-1027-CA.

Al momento de desarrollar la actora los fundamentos de Derecho que invoca en apoyo de su pretensión entra de lleno en la materia consultada por ese ente municipal, cuestionando la intervención del Poder Ejecutivo en JUDESUR, como el nombramiento mismo de la Junta Interventora y las potestades que se le otorgaron a la luz de lo dispuesto en las leyes 7012 y 7730 y en el Reglamento de Organización y Servicios de JUDESUR (decreto ejecutivo n.° 30251-P-H del 25 de marzo del 2002).

Además, es importante agregar la existencia de otra causa judicial, que ingresó a la Procuraduría desde el 23 de octubre del 2015, ante la misma sede jurisdiccional y que se tramita bajo el expediente n.°15-9556-1027-CA, en la que los antiguos miembros de la Junta Directiva de JUDESUR interpusieron una medida cautelar dirigida a suspender los efectos de los referidos decretos de intervención, así como el nombramiento de la Junta Interventora y en la que también se objeta la legitimidad de su conformación y la validez de sus actuaciones.      

Consecuentemente, en este momento existen dos causas judiciales en curso, cuya representación le corresponde asumir a la Procuraduría en nombre del Estado, en las que se discuten los puntos objeto de consulta, lo que de acuerdo a la línea jurisprudencial sostenida por este órgano superior consultivo determina su inadmisibilidad. 

Al respecto, debemos indicar que ha sido criterio reiterado de la Procuraduría abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión ante los tribunales de justicia. Se desea evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero además se respeta el criterio de jerarquía normativa:

“En segundo término, estamos frente a un asunto que se está ventilando en los Tribunales de Justicia. En efecto, el suscrito es el representante del Estado en el juicio ordinario que planteó COOPESA contra aquél a causa de la situación que se presenta con la aplicación del régimen tarifario en el AIJS, el cual se tramita bajo el expediente judicial n.° 01-000416-0163-C.A. Frente a este panorama, la Procuraduría General de la República no puede ni debe ejercer la función consultiva, toda vez que el tema está residenciado en sede judicial y, por consiguiente, serán los Tribunales de Justicia quienes, en definitiva, dirán a cuál de las partes le asiste la razón mediante una sentencia con el carácter de cosa juzgada material. Por otra parte, un dictamen de la Procuraduría General de la República podría verse como una interferencia indebida en el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los jueces, la cual, como bien se sabe, está regentada por los principios de exclusividad, universalidad e independencia del juzgador.” (Opinión Jurídica n.°OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, ver en igual sentido los dictámenes C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-018-2014 del 17 de enero, C-245-2014 de 11 de agosto y C-467-2014 del 15 de diciembre, todos del año 2014, y C-020-2015 del 9 de febrero de 2015, además de la Opinión Jurídica OJ-021-2015 del 5 de marzo del 2015).” (Ver el dictamen C-008-2016, del 15 de enero; el subrayado no es del original).

 

En consecuencia, siguiendo la línea jurisprudencial mantenida en los pronunciamientos transcritos, nos vemos imposibilitados para dar respuesta a la interrogante formulada, en tanto atañe a un tema que deberá de ser dilucidado por el Juez en los procesos laborales (jurisdicción laboral) antes detallados.

 

 

II.           casos concretos pendientes de resolver en sede administrativa

 

Sumando a lo expuesto en el apartado anterior, no escapa a este órgano consultivo que, expresamente, el señor ministro de aquel entonces enfatizó en la solicitud de criterio que esta consulta se formula con el propósito de “dilucidar el tema relacionado con reclamos administrativos presentados por funcionarios/as de la Policía de Control Fiscal que alegan tener derecho al pago del incentivo de prohibición”.

 

En virtud de lo anterior, importa advertir que, si bien esta gestión ha sido planteada en términos generales y abstractos, no podemos desconocer la innegable existencia de una decisión administrativa pendiente de adoptarse a nivel interno del Ministerio de Hacienda, como lo es la resolución de los reclamos administrativos presentados por funcionarios/as de la Policía de Control Fiscal, que alegan tener derecho al pago de la prohibición que nos ocupa. Decisión que debe ser adoptada -si a la fecha no se han resuelto- por el consultante y no por la Procuraduría General, a través de un dictamen vinculante.

 

Debe tomarse en cuenta que, de pronunciarnos en los términos planteados en esta consulta, en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa propia de la Administración activa, pues el Ministerio de Hacienda quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en ese Ministerio, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.

 

Al respecto, hemos afirmado reiteradamente en nuestra jurisprudencia administrativa que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar el dictamen C-244-2011 y PGR-C-184-2025 del 1 de setiembre del 2025)

 

Por lo tanto, salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022, entre otros).

 

Y, como bien, lo concluye el criterio legal que se adjuntó, el análisis de tal reconocimiento debe realizarse caso por caso, verificando el cumplimiento de todos los requisitos, por consiguiente, no podríamos brindar una respuesta afirmativa o negativa a la interrogante planteada, en orden a la procedencia del pago del incentivo por prohibición a los funcionarios destacados en la Dirección de Policía de Control Fiscal. Otra razón de peso para rechazar esta consulta.

 

 

III.        CONCLUSIONES

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de República, que:

 

1.- La pregunta formulada en la presente consulta se relaciona con el pago o no del incentivo por prohibición a los funcionarios destacados en la Dirección de Policía de Control Fiscal, lo que en este momento es objeto de discusión en sede judicial.

 

2.- En consecuencia, la consulta presenta un problema de admisibilidad que nos impide pronunciarnos en cuanto al fondo. Con lo cual, habrá que atenerse a lo que resuelvan sobre dichos asuntos los Tribunales de Justicia en ejercicio de la función jurisdiccional.

 

3.- En todo caso, si bien esta gestión ha sido planteada en términos generales y abstractos, no podemos desconocer la innegable existencia de una decisión administrativa pendiente de adoptarse a nivel interno del Ministerio de Hacienda, como lo es la resolución de los reclamos administrativos presentados por funcionarios/as de la Policía de Control Fiscal, que alegan tener derecho al pago de la prohibición que nos ocupa. Decisión que debe ser adoptada -si a la fecha no se han resuelto- por el consultante y no por la Procuraduría General, a través de un dictamen vinculante.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/gcc