12 de enero del 2026

PGR-OJ-12-2026

 

Señora

Guiselle Hernández Aguilar

Comisiones Legislativas VIII

Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales

Y Desarrollo Local Participativo

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio n°. AL CPEMUN-0797-2025 del 13 de octubre del 2025, código interno 14291-2025, por medio del cual nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo, aprobó una moción en la sesión n°. 09, que dispuso consultar nuestro criterio sobre el texto base del proyecto de Ley n°. 25.133, denominado “REFORMA DE LA LEY N.º 10631, LEY DE JUNTAS DE EDUCACIÓN, PARA PERMITIR ASISTENCIA TÉCNICA Y JURÍDICA DE LAS MUNICIPALIDADES”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n°. 153 del 19 de agosto del 2025, Alcance 105, del que se adjuntó una copia.

 

 

I.              CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

 

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en el oficio n°. AL CPEMUN-0797-2025.

 

 

II.        DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

 

Tal y como se extrae de la exposición de motivos, se asegura que las juntas de educación[1], son órganos auxiliares de la administración pública, con personalidad jurídica instrumental, responsables de la gestión de recursos para el mantenimiento, mejora y desarrollo de la infraestructura física de los centros educativos públicos. Esta ley les asigna importantes funciones; entre ellas, la contratación de obras, bienes y servicios, la administración de fondos públicos y la rendición de cuentas ante el Ministerio de Educación Pública (MEP) y la Contraloría General de la República (CGR).

 

Sin embargo, también se sostiene que la realidad actual evidencia una brecha profunda entre las funciones legales atribuidas a las juntas de educación y sus capacidades reales para ejecutarlas, sobre todo en lo relativo a los procesos de licitación y ejecución de obras de infraestructura.

 

Según la proponente, dicha brecha se hace más evidente en las regiones fuera del “Gran Área Metropolitana”, particularmente, en las zonas rurales, costeras y de difícil acceso, donde las juntas, integradas por personas voluntarias de la comunidad, no cuentan con el acompañamiento técnico, legal ni administrativo suficiente para afrontar correctamente estas responsabilidades.

 

Además, se indica que en la práctica muchos proyectos de infraestructura educativa se estancan, se caen o nunca se ejecutan, por lo siguiente:

 

“-. Falta de conocimiento técnico para redactar carteles de licitación adecuados o analizar planos y presupuestos.

-. Inseguridad jurídica en los procesos de contratación, que expone a las juntas a eventuales responsabilidades civiles o administrativas.

-. Ausencia de capacidad para supervisar la calidad de las obras contratadas.

-. Dificultades para atraer profesionales capacitados en regiones alejadas.

-. Procesos burocráticos prolongados, lo que genera subejecución de fondos y pérdida de oportunidades de inversión”.

 

Específicamente, se explica que muchos centros educativos operan en condiciones inadecuadas, con instalaciones inseguras, obsoletas o deterioradas, afectando la calidad de la educación, la permanencia estudiantil y el derecho fundamental de niñas, niños y adolescentes a recibir lecciones en espacios dignos y seguros.

Se expone que el MEP, a través de las direcciones regionales y la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE), ha realizado esfuerzos para asistir a las juntas; no obstante, la capacidad institucional del MEP es limitada, y la demanda nacional de proyectos supera con creces los recursos humanos disponibles. Además, el diseño actual del sistema centraliza la asistencia técnica en San José, dificultando una respuesta oportuna y efectiva para las comunidades más alejadas.

Frente a este panorama, se asegura que las municipalidades surgen como aliados estratégicos.

 

Puntualmente, se arguye que los gobiernos locales:

 

“Son instituciones públicas que ya cuentan con unidades técnicas multidisciplinarias, experiencia en contratación administrativa, y personal capacitado en obras públicas, planificación urbana y asuntos legales. A lo largo de los años han desarrollado mecanismos efectivos de ejecución de proyectos de infraestructura local, lo que las convierte en actores idóneos para acompañar a las juntas en sus procesos.

Actualmente, muchas municipalidades desean colaborar, pero no existe un marco legal claro que autorice esta cooperación técnica y jurídica, lo que genera incertidumbre y frena su intervención, aun cuando podrían contribuir de manera significativa a mejorar la ejecución de proyectos educativos.

Esta reforma, por tanto, responde a una necesidad urgente y estructural del sistema educativo costarricense. No se trata de delegar la función de las juntas, sino de permitir una colaboración institucional que ya ocurre en la práctica, pero sin soporte normativo, y que hoy se encuentra en una zona gris legal”.

 

Así las cosas, el presente proyecto de ley consiste en reformar la Ley n.º 10631, para autorizar de forma expresa que las municipalidades puedan brindar asistencia técnica y legal a las juntas de educación, mediante convenios debidamente aprobados y fiscalizados por el MEP. Esto permitirá que, sin comprometer la autonomía de las juntas, se aproveche el capital técnico y humano disponible en las instituciones del gobierno local para:

 

­               Redactar carteles de licitación con criterios profesionales.

 

­               Asesorar jurídicamente los procesos contractuales.

 

­               Supervisar la ejecución y calidad de las obras.

 

­               Agilizar los trámites y asegurar la correcta inversión de fondos públicos.

 

Asimismo, según la exposición de motivos, esta iniciativa legislativa fortalece la descentralización, promueve la cooperación interinstitucional y optimiza el uso de recursos estatales, alineándose con los principios constitucionales de eficiencia, legalidad y desarrollo equitativo.

 

Finalmente, se argumenta que esta reforma contribuye a reducir las brechas territoriales en materia educativa, beneficiando principalmente a las comunidades más vulnerables, donde la infraestructura escolar representa no solo un lugar de aprendizaje, sino un punto de encuentro comunitario, y muchas veces el único acceso a servicios públicos básicos.

 

Sumado a ello, se indica que la iniciativa no solo es conveniente, sino urgente y necesaria, si se pretende avanzar hacia una educación pública digna, equitativa y de calidad para todas las regiones del país.

 

El texto del proyecto de ley es el siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

 

REFORMA DE LA LEY N.º 10631, LEY DE JUNTAS DE EDUCACIÓN, PARA PERMITIR ASISTENCIA TÉCNICA Y JURÍDICA DE LAS MUNICIPALIDADES

 

ARTÍCULO 1-          Se agrega un artículo nuevo a la Ley N.º 10631, Ley de Juntas de Educación, del 19 de febrero de 2025, cuyo texto se leerá de la siguiente manera:

Artículo nuevo-         Cooperación municipal

Mediante convenios las municipalidades podrán apoyar en la elaboración de carteles y términos de referencia, estudios de pre-inversión, evaluación de ofertas técnicas y económicas, supervisión y recepción de obras, así como en la asesoría jurídica en cumplimiento de la Ley General de Contratación Pública, a las juntas de educación.

Además, todos los profesionales deben estar habilitados por sus respectivos colegios profesionales; y las juntas de educación conservarán la titularidad de los recursos y actos de contratación, respondiendo solidariamente frente a la Contraloría General de la República.

Se elevarán informes anuales al Ministerio de Educación Pública, concejo municipal respectivo y Contraloría General de la República.

ARTÍCULO 2-          Se modifica el artículo 27 de la Ley N.º 10631, Ley de Juntas de Educación, del 19 de febrero de 2025, cuyo texto se leerá de la siguiente manera:

Artículo 27-  Fiscalización

En tanto administradoras de recursos públicos las juntas de educación estarán sujetas a la fiscalización ordinaria y extraordinaria del Ministerio de Educación Pública, la municipalidad competente y de cualquier otra entidad de la que reciban recursos públicos, así como de la Contraloría General de la República y de la municipalidad competente cuando este preste apoyo técnico o jurídico bajo convenio.

ARTÍCULO TRANSITORIO-           Reglamentación

El Poder Ejecutivo contará con un plazo de tres meses, a partir de la publicación de la presente ley, para emitir el reglamento correspondiente.

Rige a partir de su publicación”.

 

 

III.       OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL TEXTO BASE DEL PROYECTO LEY 25.133

 

Como se desprende de la transcripción realizada en el apartado anterior, el texto del proyecto de ley agrega un artículo nuevo a la Ley n°10631, “Ley de Juntas de Educación”, del 28 de enero del 2025, cuya vigencia se generó a partir del 19 de febrero de ese mismo año; además, modifica la redacción del artículo 27 de dicha ley y adiciona una norma transitoria, en orden a la reglamentación, aspectos que pasamos a estudiar seguidamente.

 

En primer lugar, el texto del nuevo ordinal propone que mediante convenios las municipalidades podrán apoyar en la elaboración de carteles y términos de referencia, estudios de pre-inversión, evaluación de ofertas técnicas y económicas, supervisión y recepción de obras, así como en la asesoría jurídica en cumplimiento de la Ley General de Contratación Pública, a las juntas de educación.

 

Además, todos los profesionales deben estar habilitados por sus respectivos colegios profesionales; y las juntas de educación conservarán la titularidad de los recursos y actos de contratación, respondiendo solidariamente frente a la Contraloría General de la República. También se formula la obligación de elevar informes anuales al MEP, al concejo municipal respectivo y a la CGR.

 

Al respecto, debemos iniciar indicando que la Ley Fundamental de Educación, n°. 2160 del 25 de septiembre de 1957 y sus reformas, dispone que en cada distrito escolar debe haber una junta de educación nombrada por la municipalidad del cantón, a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del circuito, previa consulta con los directores, quienes a su vez consultarán al personal docente de su respectiva escuela (artículo 41)[2].

 

Concretamente, la Ley de Juntas de Educación, n°. 10631, establece que las juntas de educación tendrán como objetivo coadyuvar con la administración general de los centros educativos públicos, fungirán como organismos auxiliares de la Administración Pública y les corresponde coordinar, con la persona administradora del centro educativo (director o directora), el desarrollo de los programas y proyectos, así como la dotación de los bienes y servicios, requeridos para atender las necesidades y prioridades del centro educativo (artículo 1).

 

Además, en cuanto a su naturaleza jurídica, el ordinal 2 regula que las juntas de educación son entes auxiliares de la Administración Pública con personería jurídica y patrimonio propio para el cumplimiento de las funciones establecidas en la ley n°. 10631. Cada centro educativo tendrá una junta de educación sin distinción entre los tipos de ofertas educativas.

 

Específicamente, en relación con las responsabilidades, los fines, la integración y el representante legal de las juntas en estudio, la aludida ley regula lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 3- Responsabilidades. Las juntas de educación son entidades de derecho público y sus actuaciones deberán apegarse al bloque de legalidad. Estos entes están destinados a cumplir con los propósitos de la presente ley y realizar las operaciones prescritas en ella”.

“ARTÍCULO 4- Fines. En tanto entes auxiliares de la administración pública, las juntas de educación tienen como fin general el coadyuvar a la administración del centro educativo a garantizar el derecho fundamental a la educación en condiciones adecuadas. Además, velarán por la buena marcha de los centros educativos y procurarán la integración con la comunidad de los centros educativos.

“ARTÍCULO 5- Integración. Las juntas estarán integradas por cinco miembros. Estos miembros serán nombrados por el concejo municipal o el consejo local de educación indígena con base en las ternas remitidas por los centros educativos. Los miembros de las juntas desempeñarán sus cargos ad honorem”.

“ARTÍCULO 8- Representante legal. La persona que ocupe el cargo de presidencia de una junta de educación será la representante legal, judicial y extrajudicialmente, y los contratos que celebre y actos en que intervenga a nombre de la junta serán válidos bajo su personal responsabilidad”.

(Lo subrayado en las referidas normas es nuestro)

 

Adicionalmente, la ley en estudio contempla en el artículo 10 las funciones de las juntas de educación, entre las cuales destacan la formulación del presupuesto del centro educativo con base en el Plan Anual de Trabajo (PAT), presentado por la persona administradora del centro educativo, y ejecutar este último, respetando las necesidades y prioridades establecidas. Igualmente, remitir al Departamento de Servicios Administrativos y Financieros, para su aprobación, el presupuesto anual del centro educativo, así como las correspondientes modificaciones presupuestarias.

 

También, las juntas deben ejecutar de manera oportuna, eficiente y transparente los recursos públicos que les hayan sido transferidos y rendir cuentas por su manejo, tanto a la comunidad educativa como a las autoridades competentes del MEP (Departamento de Servicios Administrativos y Financieros, así como al administrador del centro educativo, entre otros), a través de los informes correspondientes.

 

Bajo ese contexto, deben formular proyectos para el desarrollo de infraestructura educativa haciendo uso de los prototipos o modelos contextualizados y establecidos por la Dirección de Infraestructura Educativa y en general gestionar el suministro de los bienes y servicios requeridos para el funcionamiento operativo del centro educativo, tanto a nivel administrativo como académico.

 

Un aspecto fundamental para el tema que aborda el presente proyecto, se trata del funcionamiento y fiscalización de las juntas, detallado en el capítulo VI de la ley en estudio -10631-. En primer lugar, en orden al presupuesto y fuentes de financiamiento, los artículos 24 y 25 establecen:

 

“ARTÍCULO 24- Presupuesto. La distribución e inversión de los recursos correspondientes a las juntas de educación se hará de conformidad con la normativa que da sustento a las diferentes fuentes de financiamiento y la planificación estratégica institucional”.

“ARTÍCULO 25- Fuentes de financiamiento. Las juntas están sometidas a las disposiciones legales que regulan la asignación, uso, supervisión y control de los recursos públicos canalizados por medio de la ley de presupuesto ordinario y extraordinario de la República para el ejercicio económico correspondiente y otras fuentes de recursos, con el fin de garantizar que estos sean utilizados para atender las necesidades de los centros educativos y mejorar el bienestar de la población estudiantil de conformidad con lo dispuesto en esta ley.

Adicionalmente, las juntas de educación serán dotadas con recursos provenientes o de las municipalidades, de las instituciones autónomas y otras de carácter especial. También podrán recibir donaciones de instituciones públicas y empresas privadas”.

 

En segundo lugar, en cuanto a la fiscalización, al administrar recursos públicos, las juntas de educación estarán sujetas a la fiscalización ordinaria y extraordinaria del MEP, la municipalidad competente y de cualquier otra entidad de la que reciban recursos públicos, así como de la CGR -art. 27-.

 

Por otro lado, el Ministerio de Educación Pública, las direcciones regionales de educación, los concejos municipales y el consejo local de educación indígena (CLEI), deberán solicitar informes de gestión anuales a las juntas de educación. Al tiempo que las personas integrantes de estos concejos podrán participar, cuando lo estimen pertinente, en las sesiones de las juntas de educación con voz y sin voto -art. 33-.

 

Finalmente, es dable destacar que los artículos 3, 4 y 13 inciso e) del Código Municipal, n°. 7794, permiten la colaboración que pretende el proyecto en estudio, por lo que sería conveniente replantearse la necesidad de la presente iniciativa, a la luz de la normativa vigente del Código Municipal, así como de la propia Ley de Juntas de Educación aquí estudiada.

 

Bajo esa inteligencia, se recomienda valorar la pertinencia y necesidad de la incorporación del nuevo artículo para formalizar los convenios pretendidos, así como la reforma al artículo 27 de la ley 10631, pues ya las juntas de educación se encuentran sujetas a la fiscalización ordinaria y extraordinaria del MEP, la municipalidad competente y de cualquier otra entidad de la que reciban recursos públicos, así como de la CGR.

 

En cuanto a la norma transitoria, el texto propone que el Poder Ejecutivo -órgano competente- contará con un plazo de tres meses, a partir de la publicación de la presente ley, para emitir el reglamento correspondiente, lo cual es típico de este tipo de disposiciones que lo que pretenden es reglamentar la nueva ley para mayor claridad y precisión en cuanto a su contenido. Ergo, no tenemos comentario alguno que agregar.

 

Por otra parte, valga indicar que, en el trámite de este proyecto, la Contraloría General de la República rindió su criterio mediante oficio n°. DFOE-CAP-2086 del 18 de noviembre del 2025 (22388), el cual en lo de interés resaltó:

 

“(…) La Contraloría General, ha señalado[3] que comparte que el Estado debe garantizar la igualdad de oportunidades en materia de educación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 50 y 78 de la Constitución Política. Asimismo, la Contraloría General coincide con la necesidad de consolidar un modelo eficiente y eficaz de gestión para la infraestructura educativa que permita alcanzar y evaluar resultados de manera alineada con la política educativa y las necesidades que enfrenta el país, mediante la orientación integral de la planeación, ejecución, seguimiento y control de proyectos de construcción, ampliación, mantenimiento correctivo y preventivo de la infraestructura educativa.

Ahora bien, considerando que la propuesta legislativa busca plasmar la autorización para suscribir convenios entre gobiernos locales y Juntas de Educación, se recomienda al legislador valorar la necesidad de incorporar dicha reforma y la finalidad pretendida, considerando que marco legal vigente permitiría dicha colaboración, de conformidad con artículos 3, 4 y 13 inciso e) del Código Municipal, Ley N° 7794. No obstante lo anterior, el proyecto no hace referencia a las fuentes de financiamiento que serán utilizadas.

Aunado a lo anterior, es importante considerar que el sector municipal cuenta con 84 realidades distintas, por lo cual es necesario contar con elementos mínimos de discusión tales como datos, estimaciones e impactos que dicha reforma podría generar en las escasas finanzas municipales de algunos cantones. Lo anterior, por cuanto dicha colaboración podría generar una incidencia directa en cuanto a la disponibilidad de recursos para los programas vigentes y nuevos de estos gobiernos locales.

En igual sentido, en lo que respecta a la inclusión de una función de fiscalización de las municipalidades que suscriban convenios sobre las Juntas de Educación, resulta necesario conocer la capacidad de organización interna y disponibilidad de recurso humano de las instituciones involucradas para afrontar las nuevas responsabilidades asignadas. En ese sentido, el análisis y determinación de la capacidad instalada ante la eventual implementación del proyecto de ley es de suma importancia por lo que es recomendable que el legislador valore el impacto que estas propuestas conllevan a la institucionalidad de nuestro país.

Dado lo anterior, se recomienda al legislador determinar la pertinencia, funcionalidad y finalidad que pretende lograr, mediante dicha propuesta legislativa (…)”. (La negrita es nuestra)

 

Del análisis de las observaciones del órgano contralor, se comparte lo concluido en el sentido de que es necesario contar con los análisis técnicos y legales que permitan al legislador tomar decisiones con base en elementos objetivos de discusión, tales como datos y estimaciones de costos para los gobiernos locales, que permitan medir el efecto de la reforma pretendida.

 

Además, tal y como lo hizo ver la CGR las nuevas competencias que estarían fijándose a través de la ley tendrían una incidencia directa en las finanzas de las municipalidades, su recurso humano y su capacidad operativa para atender las nuevas funciones, máxime que cada gobierno tiene sus propias realidades.

 

Lo anterior, se logra evidenciar de las distintas manifestaciones que dentro del expediente hicieron los gobiernos locales (a quienes se les brindó la audiencia correspondiente), entre los que existe un grupo que apoya la iniciativa y otro que no lo hace, precisamente porque se trata de un tema que deberá ser sopesado a fondo de frente a la habilitación legal que para esos efectos supondría la aprobación de la reforma propuesta y su impacto en las finanzas municipales al firmar este tipo de convenios.

 

En definitiva, si bien la propuesta constituye una decisión discrecional de los señores legisladores, basada en criterios de oportunidad y conveniencia, lo cierto del caso es que se recomienda valorar las observaciones señaladas.

 

 

IV.       Conclusión

 

En los términos expuestos, esta Procuraduría rinde su criterio no vinculante respecto al texto base del proyecto de ley n.°25.133, denominado “REFORMA DE LA LEY N.º 10631, LEY DE JUNTAS DE EDUCACIÓN, PARA PERMITIR ASISTENCIA TÉCNICA Y JURÍDICA DE LAS MUNICIPALIDADES”, cuya aprobación es de resorte exclusivo de esa Asamblea Legislativa.

 

No obstante, respetuosamente, se recomienda valorar las observaciones que hemos dejado señaladas.

 

Cordialmente;

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

 

 

YAV/gcc